農(nóng)村環(huán)境污染的法律規(guī)制分析

1、農(nóng)村環(huán)境污染的法律規(guī)制分析 一、農(nóng)村環(huán)境污染問題概述 (一)農(nóng)村環(huán)境污染的概念界定 農(nóng)村環(huán)境是指在農(nóng)村范圍內(nèi)影響人們生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括農(nóng)村范圍內(nèi)的大氣、水域、耕地、林地、草地、礦藏、野生生物、生活區(qū)設(shè)施和生產(chǎn)區(qū)設(shè)施等。它是人類生存環(huán)境的重要組成部分，是新農(nóng)村建設(shè)的必然需要。 環(huán)境污染最早的定義是指被人們利用的物質(zhì)或者能量直接或間接地進入環(huán)境，導(dǎo)致對自然的有害影響，以及危及人類健康、危害生命資源和生態(tài)系統(tǒng)，損害或者妨害舒適的環(huán)境及其他合法用途的現(xiàn)象。我國首次對環(huán)境污染界定是國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和其它公害。 綜上所述，農(nóng)村環(huán)境污染是指由于農(nóng)村居民

2、在農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及生活中向農(nóng)村環(huán)境排入的物質(zhì)或能量超過了其自凈能力，從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量下降，危害了農(nóng)村居民的生命身體健康和生存發(fā)展，損害農(nóng)村環(huán)境的正常使用。 (二)我國農(nóng)村環(huán)境污染的危害 1農(nóng)村環(huán)境污染危害農(nóng)村居民的身體健康。農(nóng)村環(huán)境污染給農(nóng)村居民帶來的嚴(yán)重的飲水危機和空氣質(zhì)量危機，導(dǎo)致農(nóng)村多種疾病發(fā)生，危害了農(nóng)村居民的身體健康和生命安全。 2農(nóng)村環(huán)境污染阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。作為農(nóng)業(yè)大國，耕地是我國生存發(fā)展的一大命脈。然而，農(nóng)村環(huán)境污染侵蝕了農(nóng)田，造成農(nóng)作物減產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 3農(nóng)村環(huán)境污染擾亂農(nóng)村社會的穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展以及城市工業(yè)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本、逃避環(huán)境

3、保護的限制遷至農(nóng)村。工業(yè)三廢毫無節(jié)制的排放，侵犯了農(nóng)村居民的合法權(quán)益，由此產(chǎn)生的糾紛事件隨之增多卻得不到解決，農(nóng)民群體性上訪事件時有發(fā)生，形成新的社會矛盾，嚴(yán)重擾亂了農(nóng)村及整個社會的穩(wěn)定。 二、我國農(nóng)村環(huán)境污染法律規(guī)制存在的問題 (一)農(nóng)村環(huán)境保護立法體系不健全 缺乏專門的農(nóng)村環(huán)境保護法規(guī)。第一，到目前為止，我國沒有一部全面的統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)。改革開放以來，雖然我國已經(jīng)逐步形成以環(huán)境保護法為核心的立法體系，然而從環(huán)保法到單行法規(guī)主要是針對城市環(huán)境問題的，對于農(nóng)村環(huán)境基本上沒有涉及，對農(nóng)村環(huán)境視而不見。第二，城鄉(xiāng)的環(huán)境存在巨大差異，在諸多環(huán)境法律法規(guī)中，由于沒能充分考慮農(nóng)村環(huán)境的實際情況，

4、大多規(guī)定都是原則性的，導(dǎo)致在農(nóng)村環(huán)境保護及治理方面缺乏針對性、可操作性，很多環(huán)保法律法規(guī)在具體應(yīng)用上難以執(zhí)行。第三，雖然我國已制定多部環(huán)境保護單行法規(guī)，但僅僅最新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法中農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治提到了農(nóng)村環(huán)境問題，不過只是一個原則性條文，在指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境改善工作方面意義甚微。而其他有關(guān)法規(guī)中多是關(guān)于農(nóng)業(yè)方面，均沒有針對性強的條文。 2立法存在漏洞。第一，缺少某些重要領(lǐng)域的農(nóng)村環(huán)境法規(guī)。如惡臭污染防治、農(nóng)村居民飲水安全、農(nóng)村化學(xué)物質(zhì)的合理使用、農(nóng)村垃圾處理等，在這些方面立法均未做出規(guī)定。第二，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂上的缺失。我國雖已制定了水、大氣、噪聲等污染防治標(biāo)準(zhǔn)，但是由于污染環(huán)境

5、的因素很復(fù)雜，變化差異也較大，加之主要還是針對城市問題，很難在農(nóng)村適用，農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在立法上還是空白。 3環(huán)境違法成本低。一般而言，環(huán)境違法的處罰措施是罰款，而我國環(huán)境保護法規(guī)對罰款金額的規(guī)定存在下限太低，上限不高的問題，罰款的數(shù)額與企業(yè)違法情節(jié)、環(huán)境危害程度、違法獲利嚴(yán)重不成比例。對于違反污染防治設(shè)施管理規(guī)定、排污等違法行為，環(huán)保部門僅僅進行罰款的行政處罰，根本不會影響企業(yè)正常的生產(chǎn)活動，他們所交的罰款數(shù)額遠遠小于其所得利益。 (二)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法存在缺陷 1環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不合理。目前，我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是以國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)為依據(jù)的執(zhí)法管理體制，并且也主要圍繞城市展開的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)

6、一級尚無專門機構(gòu)管理。這就造成了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超標(biāo)排污、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁等產(chǎn)生的各種環(huán)境污染或生態(tài)破壞問題無人問津的情況。 2環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)不清。從中央到地方，縱向機構(gòu)以及其他有關(guān)部門的機構(gòu)設(shè)置存在重疊現(xiàn)象，致使執(zhí)法主體復(fù)雜，執(zhí)法權(quán)力分散，執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)過分行使。此外，我國行政執(zhí)法缺乏必要的程序法規(guī)定。很多執(zhí)法人員在權(quán)力行使過程中，沒有程序法的約束，由此出現(xiàn)了許多隨意執(zhí)法、擅自執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不當(dāng)甚至以權(quán)越法的現(xiàn)象。 3基層執(zhí)法人員素質(zhì)低下。我國環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)繁多，人員冗雜且素質(zhì)不一致，特別是基層執(zhí)法人員在招錄過程中要求的標(biāo)準(zhǔn)低，致使不少基層環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)不高，不僅自身缺少環(huán)保意

7、識，而且沒有經(jīng)過專業(yè)技能培訓(xùn)就上崗，以至于他們?nèi)鄙侪h(huán)保執(zhí)法應(yīng)有的水平，甚至在工作過程中遇到問題一問三不知，給執(zhí)法工作帶來很大的困難。 (三)農(nóng)村環(huán)境糾紛司法救濟制度不完善 l農(nóng)村環(huán)境司法機構(gòu)存在弊端。首先，由于環(huán)境案件的專業(yè)性、技術(shù)性較強同法取證相對較難，致使環(huán)境污染案件的訴訟周期一般較長。其次，環(huán)境污染糾紛涉及當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定和地方政府的執(zhí)政能力，訴訟過程中會遭遇到來自地方政府的干預(yù)，司法公正難以實現(xiàn)。 2農(nóng)村環(huán)境司法救濟方式不足。環(huán)境請求權(quán)的實現(xiàn)是以完善的司法救濟制度存在為前提的。然而，我國現(xiàn)有的司法救濟方式不能滿足人們的需要，環(huán)境司法得不到很好的實現(xiàn)。首先，由于各級政府部門之間利益的一致性

8、，環(huán)境行政復(fù)議在公正、公信方面受到很大的質(zhì)疑。其次，行政訴訟在訴訟主體上的不平等，使許多農(nóng)民考慮到民告官的現(xiàn)實困難，便會選擇退縮。再次，由于環(huán)境因素的特殊性以及環(huán)境糾紛解決的訴訟相關(guān)立法缺失，致使公眾的生命健康和環(huán)境權(quán)益得不到法律的保護。 (四)農(nóng)村干部群眾環(huán)保法律意識淡薄 1農(nóng)村基層干部環(huán)境法律意識差。在農(nóng)村的村委干部中，他們自身文化水平不高，缺少環(huán)境法制觀念，在村事務(wù)管理中忽視了根本的環(huán)境問題。為了追求經(jīng)濟利益，不顧環(huán)境的承受能力，讓一些污染性企業(yè)在本地駐扎。另外，當(dāng)農(nóng)民反映農(nóng)村環(huán)境問題時，一些農(nóng)村干部置之不理，對農(nóng)民進行環(huán)境維權(quán)不能履行職責(zé)和義務(wù)。 2農(nóng)民自身環(huán)境保護意識差。由于長期以來

9、受傳統(tǒng)文化的影響，農(nóng)民對于法治觀念的接受能力有限，生產(chǎn)生活中一些損害環(huán)境的習(xí)慣難以在短時間內(nèi)徹底改變，粗放式耕作和生活方式，完全忽視了生產(chǎn)和生活環(huán)境保護。另外，由于我國農(nóng)村教育落后，法制宣傳教育更是跟不上形勢的發(fā)展，致使許多群眾無法了解和運用環(huán)境法律。 三、農(nóng)村環(huán)境污染法律規(guī)制的完善 (一)完善農(nóng)村環(huán)境保護立法 1推動公民環(huán)境權(quán)入憲。在公民基本權(quán)利和義務(wù)一章中增加公民享有優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利與保護環(huán)境的義務(wù)，在憲法中明確規(guī)定公民的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)，從而確立憲法上的根本保障和體系上的相互呼應(yīng)。此外，還應(yīng)明確公民的環(huán)境救濟權(quán)，即在公民的環(huán)境權(quán)受到侵害之后，公民有權(quán)請求政府主管部門維護自

10、己的合法權(quán)益。 2.制定農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法。根據(jù)目前我國農(nóng)村環(huán)境污染存在的問題，應(yīng)制定一部農(nóng)村環(huán)境污染防治法作為農(nóng)村環(huán)境保護的統(tǒng)領(lǐng)，用法律的形式對環(huán)境基本問題加以確認(rèn)，如:治理原則、防治制度、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等。此外，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治、農(nóng)村生活污染防治、以及工業(yè)企業(yè)污染防治作為主要規(guī)范對象。 3.制定相關(guān)環(huán)保單行法。我國當(dāng)前應(yīng)盡快制定保護農(nóng)村飲用水的法律法規(guī)，確保農(nóng)民飲水安全。同時，面對當(dāng)前農(nóng)業(yè)存在的問題，我國要制定土壤污染防治法、農(nóng)村生活垃圾處理機制，并在農(nóng)村環(huán)境污染防治法做出規(guī)定的基礎(chǔ)上制定畜禽養(yǎng)殖污染防治條例等。 4.提高環(huán)境違法成本。對于目前排污收費標(biāo)準(zhǔn)明顯低于污染治理成

11、本的情況，我國應(yīng)當(dāng)按照排污費標(biāo)準(zhǔn)高于治理成本的原則提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)，同時對于因違法行為導(dǎo)致超標(biāo)排放污染物的，根據(jù)主觀惡性，應(yīng)按照超標(biāo)的程度加倍繳納排污費。 (二)加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法 l健全環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置。針對縱橫交錯的機構(gòu)重疊設(shè)置以及農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)匾乏而導(dǎo)致的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法混亂、流于形式等諸多問題。首先，應(yīng)建立一個從中央到地方進行統(tǒng)一管理的專門環(huán)保機構(gòu)，即中央由國務(wù)院環(huán)境保護部對全國環(huán)保工作進行統(tǒng)一部署、管理，縣級以上政府設(shè)置專門環(huán)保構(gòu)為環(huán)境保護部的下級機構(gòu)，各級環(huán)保機構(gòu)應(yīng)為執(zhí)法主體，其他政府部門配合，由垂直的上一級環(huán)保機構(gòu)管轄、監(jiān)督，不隸屬于當(dāng)?shù)卣?，從而防止地方保護主義和行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。其

12、次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設(shè)置環(huán)保機構(gòu)管理環(huán)境工作，在村一級建立環(huán)保工作站，配備專職環(huán)保執(zhí)法人員，對本村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境和家畜養(yǎng)殖業(yè)等實施監(jiān)督管理。此外，充分發(fā)揮環(huán)保組織的力量，鼓勵他們參與到農(nóng)村環(huán)境保護中來。 2.明確環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的職權(quán)。第一，應(yīng)理清執(zhí)法主體，依法界定執(zhí)法職責(zé)。各橫向環(huán)保機構(gòu)針對本行業(yè)出現(xiàn)的問題進行監(jiān)督，并統(tǒng)一反映到行使獨立執(zhí)行權(quán)的專門環(huán)保執(zhí)法部門。同時將行政執(zhí)法職權(quán)分解到各級環(huán)境保護部門的具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位中，使之相互銜接;建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度，對環(huán)境執(zhí)法失職、執(zhí)法不嚴(yán)的行為，加大懲處力度，嚴(yán)重的應(yīng)給予降職或撤職，并對執(zhí)法不力造成的嚴(yán)重后果行為，追究直接責(zé)任人的刑事責(zé)任

13、:對環(huán)保執(zhí)法人員實行目標(biāo)責(zé)任制，給每組執(zhí)法人員分配任務(wù)，根據(jù)完成情況對其進行考評，作為其政績的一個重要參考。第二，建立完善的環(huán)保執(zhí)行程序，使得執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確，從而保證農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法更加規(guī)范。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格依法定程序履行職責(zé)，保證環(huán)保執(zhí)法工作有序進行;農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)還應(yīng)制定詳細的工作章程及完善的行政處罰報告和備案等各種工作制度，定期討論、檢查環(huán)境行政處罰、行政強制措施等行為的合法性;對于環(huán)境保護項目如建設(shè)項目審批、排污費的征收管理、污染防治設(shè)施運行等方面，應(yīng)制定完善的工作程序和廉政規(guī)范，使相關(guān)工作有章可循;要根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特點、規(guī)律，改進環(huán)境執(zhí)法方式，靈活執(zhí)法，切實提高

14、環(huán)境執(zhí)法效果。 3提高基層環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)。一方面，要吸收一批了解法律法規(guī)和環(huán)境專業(yè)技術(shù)的人才加入到農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍中來。我們可以參照公務(wù)員考錄制度，向社會公開招錄政治覺悟高、法制觀念強、文化素質(zhì)好的優(yōu)秀人才，充實到環(huán)境執(zhí)法隊伍;可以在環(huán)保機構(gòu)設(shè)立一個獨立董事，對環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)進行監(jiān)督;要加強現(xiàn)有執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律水平，通過開辦環(huán)境法律專業(yè)課程、舉辦環(huán)境法律培訓(xùn)班、業(yè)績和業(yè)務(wù)考核等方式提高現(xiàn)有執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，執(zhí)法責(zé)任意識;另一方面，要吸收和引進一批專業(yè)素質(zhì)強、業(yè)務(wù)水平高的法律專業(yè)人才到農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍中來，加強環(huán)保宣傳教育，為農(nóng)村環(huán)境保護貢獻力量。 (三)健全農(nóng)村環(huán)境司法救濟制度 l推

15、進農(nóng)村環(huán)境司法機構(gòu)改革。第一，針對農(nóng)村環(huán)境訴訟難的問題，在縣級法院設(shè)立專門的農(nóng)村環(huán)保法庭，對涉及農(nóng)村環(huán)境保護的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行實行四合一的審判執(zhí)行模式，實行司法獨立，脫離地方行政權(quán)的干涉。根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請求，深入基層，到污染當(dāng)?shù)剡M行現(xiàn)實情況考察，收集事實依據(jù)，切實保護其環(huán)境權(quán)益。就地審理包括農(nóng)村環(huán)境污染與破壞方面的案件;第二，該環(huán)保法庭，上至法官，下到書記員都要具備環(huán)保的專業(yè)法律知識和掌握一定的環(huán)保理論，遵從環(huán)境立法的價值取向，提高我國法官隊伍的法律素養(yǎng)和能力，努力使我國的司法制度及運行實踐與環(huán)境保護的實際需要相適應(yīng)。 2推行農(nóng)村環(huán)境公益訴訟。為了更加有效的保護環(huán)境和農(nóng)民的合法權(quán)益

16、，加大對農(nóng)村環(huán)境污染行為的懲治力度，改變一直以來農(nóng)民在環(huán)境訴訟中的弱勢地位，應(yīng)當(dāng)組織一些專業(yè)的環(huán)保機構(gòu)或團體作為環(huán)境合法權(quán)益受到侵害的農(nóng)民代表。這些組織應(yīng)該具有最先進的環(huán)保意識，他們對環(huán)境權(quán)有強烈的要求感，并有高度的社會責(zé)任感，讓他們代飽受侵害的農(nóng)民參與訴訟，能夠為受害農(nóng)民爭取最大的利益，保障最大的環(huán)境權(quán)益。此外，拓展維護環(huán)境的多種渠道和方式，以便更好的維護農(nóng)民群眾的環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)環(huán)境法治化。 (四)提高農(nóng)村相關(guān)主體的環(huán)境法律意識 1加強對農(nóng)村干部的環(huán)保法律意識的培養(yǎng)。增強農(nóng)村基層干部的環(huán)保法律意識，一要轉(zhuǎn)變農(nóng)村干部只重視農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)而輕視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)的觀念;二要轉(zhuǎn)變農(nóng)村

17、基層干部在處理環(huán)境污染事件時單純依靠政策而不善于運用環(huán)境保護法律法規(guī)處理問題的觀念。 2加強對農(nóng)民群眾環(huán)保法律意識的宣傳。一要充分發(fā)揮報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒工具的作用，宣傳環(huán)境保護的作用、意義以及環(huán)境保護法律的基本常識和如何運用法律維權(quán)等;二要培養(yǎng)專門人員定期對農(nóng)民進行相關(guān)教育，普及生態(tài)環(huán)境保護法律知識;三要表揚先進典型，揭露違法行為，完善信訪、舉報和聽證制度，努力營造節(jié)約資源和保護環(huán)境的輿論氛圍，充分調(diào)動廣大人民群眾和民間團體參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，提高全民保護環(huán)境的自覺性，讓環(huán)境保護觀念深入人心。 總之，我國是農(nóng)業(yè)大國，環(huán)境問題是影響新農(nóng)村建設(shè)的重要問題，影響全面建設(shè)小康社會的進程，要從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，必須完善農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)。法制完善是農(nóng)村環(huán)境保護的保障。首先要加強農(nóng)村環(huán)境保護立法，