441-修改3-中國(guó)土地利用總體規(guī)劃模式研究[精選]

1、網(wǎng) 絡(luò) 教 育 本 科 畢 業(yè) 論 文中國(guó)縣域土地利用總體規(guī)劃的模式研究土地利用總體規(guī)劃作 者: 陳曉娟 學(xué) 號(hào): 專 業(yè): 資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理學(xué)習(xí)中心: 南京學(xué)習(xí)中心 指導(dǎo)教師: 陳逸 二零一二年十月十七日2南京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育本科畢業(yè)論文摘要：近年來(lái)，在中國(guó)各級(jí)土地管理部門主持下，開(kāi)展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制工作，取得了一定的成績(jī)。但現(xiàn)行規(guī)劃模式在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，顯露出與之不相適應(yīng)的問(wèn)題。本文具體分析了當(dāng)前土地利用模式存在的一些問(wèn)題，再針對(duì)中國(guó)縣（市）級(jí)土地利用總體規(guī)劃模式進(jìn)行了研究，討論分析了土地利用規(guī)劃模式構(gòu)建的四大原則，在此基礎(chǔ)之上，試圖構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

2、相適應(yīng)的、以土地利用分區(qū)下的土地用途管制為核心、以指標(biāo)控制為手段的縣域土地利用總體規(guī)劃模式。土地利用規(guī)劃，只有將資源主導(dǎo)型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)型規(guī)劃，才能更好的適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊的要求，土地利用規(guī)劃所需要的不是終極式的藍(lán)圖規(guī)劃，而是一種結(jié)構(gòu)型的和策略型的、能為各種機(jī)會(huì)和自由選擇留有充分余地的規(guī)劃。 關(guān)鍵詞：縣域；土地利用；規(guī)劃模式目錄1.緒論11.1.研究背景11.1.1.土地利用總體規(guī)劃的體系、內(nèi)容11.1.2.我國(guó)土地利用規(guī)劃基本情況11.2.國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展21.2.1.國(guó)外研究進(jìn)展21.2.2.國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展32.當(dāng)前土地利用規(guī)劃模式及存在問(wèn)題分析42.1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家土地利

3、用規(guī)劃模式42.2.中國(guó)的土地利用規(guī)劃模式43.中國(guó)縣（市）級(jí)土地利用總體規(guī)劃模式的構(gòu)建63.1.模式構(gòu)建原則63.1.1.系統(tǒng)控制原則63.1.2.主導(dǎo)性原則73.1.3.協(xié)調(diào)兼顧原則73.1.4.動(dòng)態(tài)規(guī)劃原則73.2.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃模式研究73.2.1.構(gòu)建模式73.2.2.土地利用分區(qū)84.結(jié)論9參考文獻(xiàn)10致謝11南京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育本科畢業(yè)論文1. 緒論1.1. 研究背景1.1.1. 土地利用總體規(guī)劃的體系、內(nèi)容土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)多層次的規(guī)劃體系，層次間存在互為制約的內(nèi)在聯(lián)系。一般而言，土地利用總體規(guī)劃因其針對(duì)某一區(qū)域編制，其層次性也就取決于區(qū)域的層次性。不同國(guó)家或地區(qū)在進(jìn)行土

4、地利用總體規(guī)劃編制時(shí)有不同的區(qū)域分級(jí)方式，因而也就有不同的土地利用總體規(guī)劃層次。我國(guó)開(kāi)展的土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀管理型的利用規(guī)劃，是各級(jí)人民政府及土地行政管理部門科學(xué)管理的重要依據(jù)。由于我國(guó)土地由各級(jí)政府分級(jí)管理，總體規(guī)劃的編制和實(shí)施，要與行政管理體制密切結(jié)合，以保證各級(jí)人民政府行使管理土地的職能，因此，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃按照行政區(qū)劃體系分級(jí)編制，即全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系。全國(guó)、省、市三級(jí)規(guī)劃，由于設(shè)計(jì)范圍大，屬于指導(dǎo)性規(guī)劃。縣級(jí)總體規(guī)劃則注重規(guī)劃實(shí)施的可操作性。鄉(xiāng)級(jí)總體規(guī)劃是最基層的規(guī)劃，具有一定的微觀規(guī)劃性質(zhì)，主要以落實(shí)縣級(jí)規(guī)劃內(nèi)容為重點(diǎn)。但是，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)作為我國(guó)最小的行政單

5、位，應(yīng)該進(jìn)行土地利用詳細(xì)規(guī)劃而不是總體規(guī)劃，這樣更有利于規(guī)劃的執(zhí)行和對(duì)土地實(shí)施嚴(yán)格的管理。此外，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化緊緊融合在一起的跨行政區(qū)的區(qū)域共同體，例如蘇南地區(qū)、長(zhǎng)三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、渤海灣地區(qū)等，其內(nèi)部的土地利用存在密切聯(lián)系和功能分工，形成了一個(gè)整體，因此可以打破行政的限制，進(jìn)行區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制。土地利用規(guī)劃的內(nèi)容取決于土地利用規(guī)劃的對(duì)象，范圍和任務(wù)。不同類型、不同層次的土地利用規(guī)劃其范圍、任務(wù)不同，規(guī)劃內(nèi)容也不盡相同。土地利用規(guī)劃依其對(duì)象的不同可分為城市土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，依其范圍可分為區(qū)域性土地利用規(guī)劃和用地單位內(nèi)部土地利用規(guī)劃；依承擔(dān)任務(wù)可分為土

6、地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。1.1.2. 我國(guó)土地利用規(guī)劃基本情況全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本戰(zhàn)略，其核心是謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)。實(shí)施可持續(xù)戰(zhàn)略，資源的永續(xù)利用是前提。眾所周知，中國(guó)國(guó)情是：人口多，資源少，人均土地特別是人均耕地少，因而中國(guó)社會(huì)迫切需要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求以及環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，這也是是當(dāng)前中國(guó)土地利用規(guī)劃所需要解決的重要問(wèn)題，也是土地規(guī)劃工作進(jìn)入的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，中國(guó)的土地利用規(guī)劃開(kāi)始從農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始展開(kāi)，開(kāi)展了人民公社、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)等形式的規(guī)劃工作。而從80年代開(kāi)始，我國(guó)的土地利用規(guī)劃則不

7、斷的轉(zhuǎn)移重心到城鄉(xiāng)一體化的土地利用規(guī)劃中來(lái)，不斷形成了多層次，多角度的土地利用規(guī)劃體系。在20世紀(jì)末，還開(kāi)展了土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃、農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃等系列專項(xiàng)活動(dòng)。這些不同層次、不同標(biāo)準(zhǔn)劃分的土地利用規(guī)劃聯(lián)合起來(lái)，形成了相互交融、相互聯(lián)系、相互支撐的較為完整的土地利用規(guī)劃體系。1.2. 國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展1.2.1. 國(guó)外研究進(jìn)展縱觀各國(guó)的土地利用規(guī)劃與其城市規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，各有不同。國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的土地利用規(guī)劃模式，主要有以下四種：日本模式：與國(guó)土規(guī)劃并行。二戰(zhàn)后，日本的土地利用規(guī)劃從國(guó)土規(guī)劃中分離出來(lái)，稱為國(guó)土利用規(guī)劃。國(guó)土利用規(guī)劃是根據(jù)國(guó)土利用方向所制定的一種起行政指導(dǎo)作用的規(guī)劃，是

8、從土地資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的角度，確定國(guó)土利用的基本方針、用地?cái)?shù)量、布局方向和實(shí)施措施的綱要性規(guī)劃。 1英國(guó)模式:隸屬城鄉(xiāng)規(guī)劃。英國(guó)是最早開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的國(guó)家，沒(méi)有單獨(dú)的土地利用規(guī)劃，與中國(guó)土地利用規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分。與行政體系相適應(yīng)的規(guī)劃體系在2004年頒布規(guī)劃與強(qiáng)制性購(gòu)買法后分為中央、區(qū)域和地方三級(jí)。國(guó)家編制各領(lǐng)域的規(guī)劃政策陳述，以政策導(dǎo)向?yàn)橹?，包括?guī)劃政策文件、礦產(chǎn)政策文件以及礦產(chǎn)規(guī)劃指導(dǎo)要點(diǎn)、通知以及議會(huì)文件等。區(qū)域級(jí)編制區(qū)域空間戰(zhàn)略，以區(qū)域發(fā)展和土地利用為主。區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)（如大倫敦地區(qū)市市長(zhǎng)）編制區(qū)域空間戰(zhàn)略（大倫敦地區(qū)稱空間發(fā)展戰(zhàn)略）確定未來(lái)10年15年的發(fā)展以

9、及土地利用方面的需求?？ず褪墟?zhèn)級(jí)政府編制地方發(fā)展框架，包括地方發(fā)展方案、地方發(fā)展文件以及社會(huì)參與文件。 2美國(guó)模式：與區(qū)域規(guī)劃交織。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，沒(méi)有全國(guó)性規(guī)劃和全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)劃體系。各州規(guī)劃各具特色，有的州各級(jí)規(guī)劃完備，相互銜接，而有的州則只是在部分層級(jí)或地區(qū)編制規(guī)劃。美國(guó)政府的行政設(shè)置包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。3相對(duì)的代表性規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃、州綜合規(guī)劃或土地利用規(guī)劃、縣綜合規(guī)劃，其中大多數(shù)縣開(kāi)展縣綜合規(guī)劃。從早期的城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法案以及最近的標(biāo)準(zhǔn)土地開(kāi)發(fā)法典中可以看出，總體規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：土地開(kāi)發(fā)的區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平、人口和就業(yè)的長(zhǎng)期趨勢(shì)預(yù)測(cè)、公共設(shè)施的預(yù)留空間及開(kāi)發(fā)空

10、間的保護(hù)等。可見(jiàn)，土地利用規(guī)劃內(nèi)容主要包含于不同層級(jí)的綜合規(guī)劃中。德國(guó)模式：隸屬空間規(guī)劃。德意志聯(lián)邦共和國(guó)是開(kāi)展空間規(guī)劃最早的國(guó)家。空間規(guī)劃分為聯(lián)邦、州、地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃又分為土地利用規(guī)劃（準(zhǔn)備性的）和建設(shè)規(guī)劃（強(qiáng)制性的建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃）兩級(jí)。土地利用規(guī)劃以確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（市域）范圍內(nèi)的土地利用布局為核心，內(nèi)容包括建設(shè)用地、鎮(zhèn)域內(nèi)的公共或公用設(shè)施占地、跨地區(qū)和本地交通線占地、水域、港口、水利設(shè)施占地以及防洪泄洪用地、傾倒建筑垃圾用地、采石場(chǎng)、采土場(chǎng)和其他礦產(chǎn)采掘場(chǎng)、農(nóng)業(yè)用地和森林以及保護(hù)土壤、自然和景觀的用地等，其中預(yù)防有害環(huán)境影響的用地（隔離帶）是指聯(lián)邦大氣污染防護(hù)法所規(guī)定的。41.2.2.

11、 國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展不同學(xué)者對(duì)土地利用規(guī)劃的內(nèi)容認(rèn)識(shí)不同，董德5認(rèn)為，土地利用規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)包括：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與分析、土地質(zhì)量評(píng)價(jià)、土地產(chǎn)生潛力研究、土地需求量預(yù)測(cè)、土地利用總體規(guī)劃模式和編制方法研究、土地資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃后備資源調(diào)查、土地資源整治規(guī)劃、土地資源保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地利用規(guī)劃實(shí)施、現(xiàn)代技術(shù)在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用等內(nèi)容。吳次芳6認(rèn)為，土地利用規(guī)劃主要包括以下內(nèi)容：土地調(diào)查、土地評(píng)價(jià)、土地供求預(yù)測(cè)、土地利用總體規(guī)劃方案編制、土地利用布局、建設(shè)用地規(guī)劃、農(nóng)用地規(guī)劃、未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、土地保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的可行性研究與方案評(píng)價(jià)、土地利用規(guī)劃成果的編制

12、、土地利用規(guī)劃的組織與實(shí)施。王萬(wàn)茂7認(rèn)為，土地利用規(guī)劃一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：土地利用現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)、土地利用潛力分析、土地供給與需求預(yù)測(cè)、土地供需平衡和土地利用結(jié)構(gòu)化、土地利用規(guī)劃分區(qū)和重點(diǎn)用地項(xiàng)目布局、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地規(guī)劃、交通運(yùn)輸用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用費(fèi)用效益分析和規(guī)劃實(shí)施。總體來(lái)看，不同學(xué)者從不同的角度概括了土地利用規(guī)劃的內(nèi)容。在具體實(shí)施過(guò)程中，不同地區(qū)可根據(jù)其自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，適當(dāng)增減上述規(guī)劃內(nèi)容。2. 當(dāng)前土地利用規(guī)劃模式及存在問(wèn)題分析2.1. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家土地利用規(guī)劃模式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目前在世界范圍內(nèi)適用廣泛，在市

13、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下，各個(gè)國(guó)家對(duì)于土地利用的總體規(guī)劃的具體施行雖然各不相同，但整體采用的還是分區(qū)的規(guī)劃模式。分區(qū)的模式是通過(guò)用途地域界限和用地規(guī)則的兩個(gè)角度，分別針對(duì)主要的土地用途空間和用途地域內(nèi)部的具體土地利用的兩個(gè)層次進(jìn)行控制。分區(qū)的規(guī)劃模式的典型特點(diǎn)在于它能夠清楚的表示出對(duì)特定位置和范圍內(nèi)的土地的控制和利用，但對(duì)于各類土地的具體使用數(shù)量并不加以控制，不過(guò)分區(qū)界線一旦確定，也就基本上確定了各類土地的數(shù)量。這種規(guī)劃模式具有操作彈性較大的優(yōu)點(diǎn)，但在中國(guó)使用這種模式并不能夠完全適應(yīng)，因?yàn)橹袊?guó)的土地是公有制的，不同于一般其他的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家的私有制土地制度，在中國(guó)不存在對(duì)于土地的公私利益分歧的問(wèn)題，

14、因?yàn)榉謪^(qū)的規(guī)劃模式在中國(guó)的適用需要進(jìn)行改良，以更好的適應(yīng)中國(guó)的具體國(guó)情。2.2. 中國(guó)的土地利用規(guī)劃模式中國(guó)現(xiàn)代的土地利用規(guī)劃從上世紀(jì)50年代時(shí)期展開(kāi)，在經(jīng)歷了一系列的經(jīng)濟(jì)體制的改革的同時(shí)，對(duì)于土地相應(yīng)的配置方式、利用規(guī)劃的模式也在不斷的進(jìn)行著改革。第一階段:建國(guó)后至1978年，此階段的中國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，施行的經(jīng)濟(jì)制度為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，根據(jù)需求計(jì)劃，對(duì)土地資源進(jìn)行政府統(tǒng)籌分配，將土地的資產(chǎn)屬性忽視了。土地的所有權(quán)歸屬國(guó)家，而土地的使用者僅有使用權(quán)，缺乏處置權(quán)，土地資源不能夠得以流通。因此，對(duì)于土地的利用規(guī)劃模式也近停留于規(guī)劃企業(yè)內(nèi)部以及外部土地活動(dòng)使用情況，缺乏宏觀調(diào)控的作用。第二階段:1979-1

15、992年，自1979中國(guó)改革開(kāi)放開(kāi)始，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榱松鐣?huì)主義公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)的土地利用模式也逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，但尚未完全停止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)劃作用，施行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的土地利用模式。土地的所有權(quán)雖然仍屬國(guó)家，但是土地的使用者有權(quán)對(duì)自己所使用的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，同時(shí)，土地使用者對(duì)土地的使用也劃分為有償使用和無(wú)償使用兩大類，土地的資產(chǎn)屬性得以體現(xiàn)。在這一時(shí)期，對(duì)于土地的利用規(guī)劃也從原先企業(yè)內(nèi)外部的小范圍擴(kuò)展到較大的區(qū)、縣級(jí)別，分區(qū)結(jié)合和指標(biāo)調(diào)整的模式是當(dāng)時(shí)主要使用的兩種規(guī)劃模式，即依據(jù)各部門對(duì)各自土地的需求進(jìn)行預(yù)測(cè)，以此確定土地利用指標(biāo)，再經(jīng)過(guò)

16、各部門之間的綜合協(xié)商，最后確定共同區(qū)域內(nèi)土地利用的規(guī)劃方案。第三階段:1993至今，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步建立了，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制退出了歷史舞臺(tái)，市場(chǎng)的調(diào)控作用得到更大程度的發(fā)揮，輔以經(jīng)濟(jì)、法律以及必要的行政手段對(duì)土地資源進(jìn)行更為合理的分配。在這新時(shí)期，對(duì)于土地利用的規(guī)劃向更高的層次擴(kuò)展，逐步從區(qū)、縣范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃向城鄉(xiāng)土地一體化的土地利用規(guī)劃發(fā)展，從側(cè)重農(nóng)業(yè)用地配置向工農(nóng)商等行業(yè)協(xié)調(diào)化土地配置發(fā)展。表1中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與土地利用規(guī)劃模式的發(fā)展table1 the evolvement of economy system and landuse planning model in c

17、hina在剛結(jié)束的一輪規(guī)劃編制和修訂中(1997-2010)，采用的主要是結(jié)合了指標(biāo)控制和地類分區(qū)的土地利用規(guī)劃模式。國(guó)家從對(duì)土地利用宏觀調(diào)控和保護(hù)耕地不受破壞的角度出發(fā)，下達(dá)了建設(shè)占用耕地指標(biāo)、補(bǔ)充耕地量指標(biāo)和凈增耕地指標(biāo)這三個(gè)控制指標(biāo)，再以這三個(gè)控制指標(biāo)為依據(jù)，調(diào)整了土地利用的方案。從前幾輪的規(guī)劃實(shí)踐情況來(lái)看，以前所采用的規(guī)劃模式的雛形是在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的，忽略了市場(chǎng)本身的調(diào)控作用，所采用的仍是總量控制，試圖以單一的計(jì)劃管理來(lái)對(duì)土地資源的利用進(jìn)行配置，土地規(guī)劃依然被視作社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的具體化，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃對(duì)未來(lái)20年的土地利用進(jìn)行預(yù)測(cè)和安排;主要側(cè)重于對(duì)土地利用前景的描述，忽視

18、實(shí)施過(guò)程中的變化，是一種靜態(tài)的規(guī)劃模式，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的缺陷，一是約束過(guò)死，缺乏靈活性;二是由于很難掌握足夠信息，難以保證規(guī)劃方案的最優(yōu)。主要存在以下不足：1. 規(guī)劃方案難以承受未來(lái)不確定因素的沖由于土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期長(zhǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下影響部門發(fā)展規(guī)模的許多因素難以在規(guī)劃編制時(shí)確定，特別在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)表現(xiàn)的更為明顯，降低了規(guī)劃預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和用地指標(biāo)調(diào)整的可信度。2. 規(guī)劃方案編制的對(duì)象是區(qū)域內(nèi)各類土地，忽視了對(duì)用地的主要矛盾及其解決途徑的研究。如大部分地區(qū)主要是耕地緊缺和各類建設(shè)占用耕地量大的矛盾。3. 重視指標(biāo)方案，輕視分區(qū)方案。第一輪規(guī)劃熱衷于規(guī)劃指標(biāo)的平衡，規(guī)劃最終變成各用地部

19、門規(guī)劃的拼盤。既不能體現(xiàn)國(guó)家的宏觀控制目標(biāo)，又做不到對(duì)微觀土地利用的合理控制，編制和實(shí)施的效果均不甚理想。第二輪規(guī)劃過(guò)分強(qiáng)調(diào)控制指標(biāo)，使得規(guī)劃最后變成了控制指標(biāo)層層分解的數(shù)字游戲，未能充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際用地需求，導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際不符，規(guī)劃評(píng)審之日就是規(guī)劃調(diào)整之時(shí)用地頻頻突破規(guī)劃。兩輪規(guī)劃都輕視分區(qū)方案，分區(qū)方案淪為裝點(diǎn)門面的附庸。4. 各級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容趨同。各級(jí)規(guī)劃的范圍不同，所要解決的問(wèn)題相異，其任務(wù)各有側(cè)重，各級(jí)規(guī)劃間應(yīng)進(jìn)行合理的分工。但目前各級(jí)規(guī)劃內(nèi)容相近，分工不明，宏觀上過(guò)細(xì)，微觀上過(guò)粗，影響了規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性3. 中國(guó)縣（市）級(jí)土地利用總體規(guī)劃模式的構(gòu)建3.1. 模式構(gòu)建原則由于各

20、級(jí)規(guī)劃的分工不同，要想給出一套適應(yīng)各級(jí)規(guī)劃的模式基本是不可能的，縣級(jí)規(guī)劃是土地利用規(guī)劃最重要的一環(huán)，本文試圖給出縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的模式。據(jù)此，提出規(guī)劃模式構(gòu)建應(yīng)遵循的原則如下：3.1.1. 系統(tǒng)控制原則這一原則體現(xiàn)了對(duì)區(qū)域性土地利用規(guī)劃的功能性要求。土地利用總體規(guī)劃涉及了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等種種方面，是個(gè)多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，由于有人的參與操作，對(duì)其有了主動(dòng)性的行為，因而這個(gè)系統(tǒng)存在著各種確定性、不確定性，對(duì)于系統(tǒng)的控制也更為復(fù)雜和困難。因此，對(duì)土地利用規(guī)劃模式的設(shè)計(jì)要充分考慮其中的復(fù)雜性和不確定性，來(lái)保證能夠有效的對(duì)該系統(tǒng)進(jìn)行控制3.1.2. 主導(dǎo)性原則主導(dǎo)性原則就是要明確土地資源利用中存在的

21、主要矛盾。在中國(guó)，縣（市）級(jí)土地資源利用的主要矛盾就是對(duì)耕地的保護(hù)與城市建設(shè)擴(kuò)張對(duì)土地需求之間的矛盾，要首先明確這種主要矛盾，再對(duì)矛盾的雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)，保證各自利益最大化的同時(shí)又不損害另一方的利益。3.1.3. 協(xié)調(diào)兼顧原則一旦進(jìn)行了利益分配，必然會(huì)涉及到各方利益協(xié)調(diào)的問(wèn)題，因而需要在保證國(guó)家利益的同時(shí)，兼顧個(gè)人利益，保證整體利益的同時(shí)兼顧部門利益，保證經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)又決不能以損害社會(huì)公眾利益和自然環(huán)境的利益。3.1.4. 動(dòng)態(tài)規(guī)劃原則目前在國(guó)內(nèi)實(shí)行的土地利用規(guī)劃模式是以規(guī)劃出最為完美狀態(tài)的土地總體規(guī)劃圖為目的而進(jìn)行的靜態(tài)規(guī)劃，已經(jīng)明確了對(duì)土地資源利用的目的，并且完整對(duì)其進(jìn)行了規(guī)劃，雖然也預(yù)留了

22、一部分的彈性空間，但是規(guī)劃的整體布局已經(jīng)確定，依然是被動(dòng)的、間斷式的，缺乏連續(xù)的由相關(guān)專業(yè)人員、管理人員、使用人員等共同進(jìn)行的主動(dòng)規(guī)劃管理，以積極主動(dòng)的態(tài)度不斷適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展新形勢(shì)，即進(jìn)行動(dòng)態(tài)的規(guī)劃，這也是我們需要不斷努力的方向。3.2. 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃模式研究遵循上述原則，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，分析中國(guó)現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃模式，自2011年開(kāi)始，進(jìn)行了最新一輪的今后一定時(shí)期內(nèi)中國(guó)縣域土地利用總體規(guī)劃模式可采用土地利用分區(qū)同指標(biāo)控制動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合的彈性規(guī)劃模式。3.2.1. 構(gòu)建模式模式的構(gòu)建可以從宏觀控制層、基本控制層、實(shí)施控制層這3個(gè)層次依次進(jìn)行：1) 宏觀控制層對(duì)于我國(guó)縣級(jí)土地的利用也要從

23、戰(zhàn)略角度開(kāi)始進(jìn)行宏觀的規(guī)劃，包括制定各種戰(zhàn)略目標(biāo)、布局、方針。最新一輪的土地利用總規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)為繼續(xù)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)提供土地保障，主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)對(duì)土地資源的保護(hù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，嚴(yán)格控制對(duì)耕地的保護(hù)，以及鼓勵(lì)必要和合理的建設(shè)用地，同時(shí)繼續(xù)促進(jìn)人與社會(huì)的和諧發(fā)展。對(duì)土地利用規(guī)劃的整體戰(zhàn)略的制度在合理利用土地的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在國(guó)家各種規(guī)范制度、法規(guī)等的規(guī)定范圍之內(nèi)施行。2) 基本控制層基本控制層的內(nèi)容主要包括用途管制規(guī)則、土地用途分區(qū)、指標(biāo)控制以及動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于土地用途的分區(qū)可分為兩級(jí)類型，農(nóng)、林、牧、城、工以及特殊用地為一級(jí)類型，在一級(jí)類型的土地利用的基礎(chǔ)上，還可以再進(jìn)行細(xì)分為二級(jí)

24、類型。土地用提分區(qū)需要從具體的土地利用的需求出發(fā)，來(lái)進(jìn)行確定類型及具體數(shù)量3) 實(shí)施控制層針對(duì)中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，在具體實(shí)施之前，首先對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、整理，然后再進(jìn)行土地分配，最先需要保障的就是農(nóng)業(yè)用地，再次是建設(shè)用地，當(dāng)然根據(jù)需要，可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。3.2.2. 土地利用分區(qū)土地利用的分區(qū)依據(jù)土地的自然情況、當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)情況、土地需求類型等一系列條件，目前常用的分區(qū)方法主要有兩種：地域分區(qū)和功能分區(qū)。地域分區(qū)：將計(jì)劃范圍內(nèi)的土地在保證行政界限完整的情況下劃分為不同的區(qū)域單元，各個(gè)區(qū)域單元獨(dú)立又相互聯(lián)系，各自有不同的土地資源特點(diǎn)、土地利用方向，但整體又構(gòu)成完整全面的土地類型。但是，這種分區(qū)方式主

25、要用在縣級(jí)以上的行政級(jí)別，對(duì)于縣鄉(xiāng)一級(jí)的土地利用分區(qū)中更多的采用以下的一種土地利用分區(qū)。功能分區(qū)：功能分區(qū)簡(jiǎn)而言之就是針對(duì)土地的不用用途進(jìn)行劃分，大體上可劃分為農(nóng)耕用區(qū)、林區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、園地區(qū)、自然景觀區(qū)、人文景觀區(qū)等。土地的功能分區(qū)針對(duì)的是縣鄉(xiāng)級(jí)別以下的小范圍內(nèi)土地分區(qū)，與更大范圍內(nèi)的地域分區(qū)相配合。4. 結(jié)論本文通過(guò)分析國(guó)外土地利用規(guī)劃的主要模式及應(yīng)用狀況，提出了中國(guó)當(dāng)前土地利用規(guī)劃模式存在的一系列問(wèn)題，同時(shí)借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，試圖構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)當(dāng)前國(guó)情相適應(yīng)的、以土地利用分區(qū)下的土地用途管制為核心的、以指標(biāo)控制為手段的縣域土地利用總體規(guī)劃模式。作者認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的縣域土地利用總體規(guī)劃模式的建立，需要遵循系統(tǒng)控制原則、主導(dǎo)性原則、協(xié)調(diào)兼顧原則和動(dòng)態(tài)規(guī)劃原則，尤其需要將當(dāng)前的靜態(tài)被動(dòng)的土地利用規(guī)劃模式，變?yōu)橹鲃?dòng)的以土地資源為主導(dǎo)的市場(chǎng)型土地利用規(guī)劃模式，不斷的主動(dòng)調(diào)整規(guī)劃模式的內(nèi)容，保證足夠的模式的適用彈性，才能更好適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。11參考文獻(xiàn)1 王靜.日本土地規(guī)劃制度比較與借鑒中國(guó)土地科學(xué)2001，15