淺談基層法律援助機構律師擔任同級政府法律顧問的思考

1、淺談基層法律援助機構律師擔任同級政府法律顧問的思考論文摘要 在構建社會主義和諧社會，提倡“以人為本”的執(zhí)政理念指導下，維護社會弱勢群體的合法權益，大力發(fā)展法律援助事業(yè)是社會發(fā)展的客觀需要。如何使法律援助機構和政府依法行政的要求有機結合，取得最大的經(jīng)濟、社會效果。就成了一個急待研究解決的問題。本文試就法律援助律師擔任基層人民政府法律顧問的一些問題作出探討，以最大限度破解這一問題。 論文關鍵詞 法律援助 律師 同級政府 法律顧問在構建社會主義和諧社會，提倡“以人為本”的執(zhí)政理念指導下，維護社會弱勢群體的合法權益，大力發(fā)展法律援助事業(yè)是社會發(fā)展的客觀需要，而在我國社會主義初級階段，法律援助職能的充分

2、發(fā)揮客觀上受到了經(jīng)費短缺的制約。同時在公職律師制度尚未有效建立，政府依法行政的要求愈益迫切的形式下，基層人民政府及其下屬行政部門卻因為現(xiàn)行律師體制約及難以支付大額法律服務費用等因素導致不能獲得及時、有效的法律服務。如何使法律援助機構和政府依法行政的要求有機結合，取得最大的經(jīng)濟、社會效果。就成了一個急待研究解決的問題。本文試就法律援助律師擔任基層人民政府法律顧問的一些問題作出探討，以最大限度破解這一問題。 一、法律援助律師擔任基層政府法律顧問的必要性 （一）基層法律援助機構經(jīng)費短缺，制約了法律援助職能的充分發(fā)揮 根據(jù)法律援助條例第三條“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法

3、律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的規(guī)定，法律援助是政府責任，政府應當提供充足的經(jīng)費支持以促進法律援助事業(yè)發(fā)展。但基層政府尤其是欠發(fā)達地區(qū)基層政府財政極度困難，難以提供足夠的財政支持。基層法律援助機構礙于這一客觀情況，也無法或不能放手宣傳法律援助制度、不能及時有效地向弱勢群體提供法律援助，出現(xiàn)了有相關法律依據(jù)、有符合條件的應受援對象卻無法提供相應法律援助的尷尬情況，客觀上阻礙了法律援助制度的發(fā)揮，降低了法律援助制度在人民群眾心目中的地位。如何破解法律援助制度的經(jīng)費難題，成為了基層政府、司法行政機關、法律援助機構的頭等大事。 （二）公職律師制度尚未建立，公

4、職律師服務于社會主義建設事業(yè)的職能在基層尚不能充分發(fā)揮 公職律師是指具有律師執(zhí)業(yè)資格，供職于公共權力機關，專門為所在機關提供法律服務的專業(yè)人員。其實質(zhì)上就是充當政府法律顧問的角色。這些公共權力機關包括但不限于權力機關、行政機關、軍事機關。因此公職律師包括政府律師、法律援助律師、軍隊律師等。建立公職律師制度，是我國推進依法治國、實施依法行政，進一步完善我國律師結構的需要。2002年10月，司法部下發(fā)了關于開展公職律師試點工作的意見（下稱試點意見），對公職律師的任職條件、職責范圍、權利義務及管理等方面作了規(guī)定，要求積極開展公職律師試點，探索建立有中國特色的公職律師制度。但現(xiàn)階段對于公職律師的角色定

5、位、身份界定等方面還存在與現(xiàn)行律師法、公務員法相矛盾或說是模糊的地方，在公職律師職業(yè)模式上也出現(xiàn)了揚州、周村、廈門、廣州等四種模式。在此情況下，基層人民政府難以建立有效的公職律師制度并由專門的公職律師為其提供法律服務。 （三）原有政府律師顧問團的形式也已不適應為政府提供有效法律服務的需要 隨著形勢的不斷發(fā)展，原來松散型的律師顧問團模式難以適應新形勢下政府提速、依法行政的要求。一方面，由于律師顧問團人員不確定，司法行政機關、政府對其管理比較松散，服務不及時的現(xiàn)象時有發(fā)生；而在收費上，社會律師服務收費標準比較高，給政府財政上增加了壓力。另一方面，政府依法行政的要求卻日益迫切，需要加快提高政府及其行

6、政執(zhí)法部門的執(zhí)法水平和依法行政的能力。而現(xiàn)在供職于政府和政府部門的公務人員，特別是在行政執(zhí)法崗位上的公務人員，具有法律專業(yè)知識的人員相對較少，在實際工作中處理和解決法律事務的能力難以適應新形勢下的工作要求，對專業(yè)法律服務的要求日益迫切。如何既獲得及時、高效的法律服務，又不至于對自身財政形成巨大壓力，也就成為了各基層人民政府需著重考慮的大事。 所以，在公職律師制度尚未建立，法律援助制度雖有發(fā)展，但經(jīng)費制約因素明顯的情況下，廢止以前已不合時宜的律師顧問團的形式，將法律援助和政府法律顧問整合為一體，一方面，由法律援助機構律師作為政府法律顧問為基層人民政府，包括縣級人民政府及下屬的各科、局、委、辦、鄉(xiāng)

7、鎮(zhèn)黨委、政府、工、青、婦、殘等群眾和社會團體等提供及時、高效的法律服務；另一方面，由這些部門在社會律師收費標準以下力所能及地支付給法律援助機構相應法律顧問費用以彌補法律援助經(jīng)費的不足，從而促進法律援助事業(yè)更好發(fā)展就成了適應形勢發(fā)展的明智之舉。 二、基層法律援助機構律師擔任同級人民政府法律顧問的可行性 1.法律援助機構已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立。目前，我國各級政府已建立3600多個法律援助機構，工作人員達11萬余名。法律援助機構有自身的援助網(wǎng)絡、有相對固定的法律人才，包括專職的法律援助律師，客觀上能夠具備充當政府法律顧問的組織和人才優(yōu)勢。 2.在法律援助機構建立后的相當長時期內(nèi)，早在法律援助條例出臺前

8、，法律援助機構的觸角已延伸到為各級黨委政府擔當法律顧問，參與處理重大訴訟與非訴訟的法律服務方面，甚至直到現(xiàn)在，法律援助機構不僅依據(jù)法律援助條例確立的業(yè)務范圍開展律師業(yè)務，而且在很大程度上也仍然繼續(xù)為各級黨委政府擔當法律顧問，參與處理重大訴訟與非訴訟的法律事務。只是這種參與還沒有形成行之有效的制度而加以固定。 3.法律援助條例第三條規(guī)定“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展”，司法部關于開展法律援助工作的通知上規(guī)定“法律援助機構是負責組織、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及實施本地區(qū)法律援助工作的機構，統(tǒng)稱法律援助中

9、心”。司法部關于開展公職律師試點工作的意見規(guī)定的公職律師六項職責中第五項即是為受援人提供法律援助，即將來普遍推行的政府公職律師也擔任著為社會弱勢群體提供法律援助的任務。所以，法律援助機構與主要為政府提供法律服務的公職律師在為社會弱勢群體提供法律援助的職能上是重合的，換言之，法律援助機構和公職律師機構均履行的是政府職能，法律援助律師一定程度上就是政府公職律師，政府公職律師當然可以既擔任政府法律顧問，又為社會弱勢群體提供法律援助。正因為此，有研究者認為以落實政府責任為職能的各級法律援助機構的普遍設立，成為中國公職律師事業(yè)與國際接軌的重要標志。而在公職律師制度尚未真正建立的時候，由事實上是政府公職律

10、師的法律援助機構律師擔任政府法律顧問本身就是公職律師制度的應有之意.這是法律援助和政府法律顧問有機整合的法律依據(jù)。 三、法律援助機構律師擔任政府法律顧問后的管理模式 （一）機構設置 法律援助中心律師擔任政府法律顧問，可在現(xiàn)有基層法律援助中心加掛政府法律顧問的牌子，實行法律援助中心和政府法律顧問一套人馬、兩個牌子，合署辦公的模式，受基層司法行政機關領導、監(jiān)督和管理。法律援助律師現(xiàn)有身份不變，屬國家事業(yè)編制（有的地方屬公務員序列或按照公務員序列進行管理），既是政府法律顧問，又是專職法律援助執(zhí)業(yè)律師，一方面享有行政事業(yè)單位有關規(guī)定所賦予的權利、承擔應盡的義務；另一方面，其執(zhí)業(yè)活動受律師法的調(diào)整。機構

11、所有律師由所在司法行政機關進行人事、資質(zhì)管理、考核培訓、職務晉升，這種管理模式由機構所在司法行政機關、律師協(xié)會進行雙重管理。司法行政機關要注重保障機構律師不因依法執(zhí)業(yè)而受調(diào)離、降職處分。 （二）職責權限 法律援助中心擔任政府法律顧問后的機構職責是：（1）按照部門職責、權限，完成本法律援助中心的各項本職工作及各級司法行政機關安排的各項工作；（2）嚴格依照法律援助條例規(guī)定向符合條件的社會弱勢群體提供及時、有效的法律援助，維護社會公平、正義，履行法律援助條例所賦予的各項權利、義務；（3）簽訂法律顧問合同，擔任同級人民政府和政府部門法律顧問，為政府決策提供法律咨詢和法律建議，包括：根據(jù)政府的要求，參與

12、政府規(guī)范性文件的起草、審核和修改工作；為涉及政府和社會公眾重大利益的事項和糾紛提出專項法律服務或組織專家論證；代理政府參與訴訟、仲裁活動；接受政府部門委托，調(diào)查和處理相關具體的法律事務等。 （三）整合后機構擔任政府法律顧問的工作方式 工作方式可有五種：一是咨詢式，即政府領導在宏觀決策和重大行政管理活動中遇到涉及法律問題的事務時，及時與法律顧問聯(lián)系，對有關問題進行咨詢，律師在深入調(diào)查研究的基礎上，對咨詢的問題依法進行解答；二是參會式，律師應政府要求列席政府某次會議，就涉及到的有關法律問題提出建議性意見，協(xié)助領導依法決策；三是代理式，律師接受政府委托，代理參加信訪接待工作、涉及政府權益的各種訴訟活

13、動和非訴訟活動；四是走訪式，律師因工作需要走訪政府領導，溝通信息和了解情況；五是其他方式。 四、法律援助機構擔任政府法律顧問要正確處理的兩個關系 （一）法律援助律師與社會律師的關系 法律援助律師與社會律師具有同等的法律地位，在執(zhí)業(yè)中同樣享有律師法賦予的執(zhí)業(yè)權利。兩者還有一個共同的法律服務對象，即都要依照法律援助條例的規(guī)定為社會弱勢群體提供法律援助。兩者最重要的區(qū)別體現(xiàn)在不同的服務對象上，社會律師服務的對象是各種當事人：公民個人、社會團體、企事業(yè)單位，也包括政府，側(cè)重于面向社會大眾的有償服務。而本文所講到的法律援助機構律師則不僅要著重向特定人群提供法律援助，同時也要依據(jù)政府法律顧問合同為政府提供

14、法律服務。兩者法律服務對象僅有少部分交叉，在大部分上并不重合，并不會形成兩者之間的殘酷競爭。但在實際操作中并不可限制社會律師向政府部門提供法律服務的權利，仍然要尊重政府部門的意見與工作需要，在法律援助機構不能及時、有效為政府提供法律服務的情況下，如果政府部門有能力支付相應的社會律師服務費用，政府部門和社會律師事務所完全可以簽訂法律服務協(xié)議。 （二）政府法律顧問律師與政府法制辦的關系 政府法律顧問律師的職責與政府法制部門的責任并不矛盾，前者的存在并不影響政府法制部門的存在。雖然政府法律顧問律師與政府法制部門的工作在參與、規(guī)范行政立法等領域有所交叉，但整體來說，前者主要是處理好政府微觀方面的法律事

15、務，并且只有建議權，沒有決定權。法制辦的工作主要涉及到的是政府宏觀方面的法律事務，并在政府決策出臺過程中起著決定性的作用。二者的工作完全能夠做到并行不悖，共同促進行政機關依法行政。律師作為政府的法律顧問與政府法制部門的存在并不矛盾，政府法律顧問律師的作用當然不會也無法取代政府法制部門的作用。 同時，還要注意法律援助機構辦理法律援助條例第十條前三項規(guī)定的法律援助案件時與擔任政府法律顧問的職責出現(xiàn)“矛盾”時的問題處理方法。 國務院法律援助條例第十條規(guī)定：“公民對下列需要代理的事項，因經(jīng)濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助：（一）依法請求國家賠償?shù)?；（二）請求給予社會保險待遇或者最

16、低生活保障待遇的；（三）請求發(fā)給撫恤金、救濟金的；”，只要符合上述條件的當事人提出申請，法律援助機構就應當受理并為其提供法律援助。而此類案件的對方當事人則主要是政府行政機關，如果這時法律援助機又恰恰擔任著該政府機構的法律顧問，這就出現(xiàn)了一個雙方代理的問題。解決該問題，首要的是要樹立正確的指導思想，即受援人為上述事項申請法律援助，有關行政機構就上述問題在符合法律規(guī)定時給予公民國家賠償、給予社會保險待遇、最低生活保障待遇、撫恤金、救濟金等本身就是依法行政的兩個方面，兩者不存在根本性的矛盾；在此基礎上，法律援助機構一方面可以盡力履行明法析理的功能，引導非訴調(diào)解解決。另一方面在只有訴訟解決的情況下，可

17、以依照法律援助條例賦予的職能，把法律援助案件指定給有關法律服務機構依法辦理。 五、法律援助機構擔任政府法律顧問的優(yōu)點 （一）對切實維護社會穩(wěn)定具有重要意義 法律援助機構律師通過承辦法律援助案件，保護貧者、弱者以及某些特殊案件當事人的合法權益，促進司法公正，保障司法人權，幫助政府分憂解難，在人民群眾中樹立政府關心群眾、為民辦實事、好事的良好形象。 （二）政府法律顧問的聘請將有效促進政府依法行政 法律援助專職律師就職于本級司法行政部門，屬政府全額事業(yè)編制（或公務員編制），除具備律師資格或法律職業(yè)資格外，熟悉法律法規(guī)和規(guī)范性文件，具備優(yōu)良的法律素養(yǎng)，同時還熟悉政府行政部門的工作程序和工作制度，其法律

18、素養(yǎng)優(yōu)于一般公務員，而其行政素養(yǎng)則優(yōu)于一般社會律師。法律援助專職律師在法律事務上的專業(yè)優(yōu)勢，加上其同政府部門的日常行政行為融為一體，將有效地促進政府部門的依法行政。同時法律援助律師廣泛參與政府涉法事務的辦理，將取得“離得近、叫得快、反應快、效率高、質(zhì)量好”的工作效果，為提高政府依法決策、依法行政的能力和水平發(fā)揮積極作用。 （三）可以有效地節(jié)約社會資源 法律援助律師擔任基層政府法律顧問制度是適應依法治國方略要求，對法律資源的重新整合、充分利用。此種制度的建立可以為行政機關的依法行政提供可靠的人才保障和組織保障，以有效地節(jié)約人力資源。這樣不但使基層政府在需要相應法律服務時可以擺脫面臨社會律師高收費

19、方面存在的資金不足的困擾，而且法律援助律師、法律援助服務機構還可以獲得政府各部門的支持，有限的政府法律顧問費用支付給法律援助機構后，將會解法律援助經(jīng)費嚴重不足的“燃眉之急”，使法律援助制度在不增加政府財政支出的低成本狀態(tài)下建立并發(fā)揮作用。 （四）法律援助機構擔任同級人民政府法律顧問將有利于法律援助機構留住、吸引法律援助專職律師 現(xiàn)階段，法律援助專職律師的收入大大低于社會律師的收入，直接導致了法律援助專職律師大量流失。法律援助機構擔任同級人民政府法律顧問后，從政府各部門收取的法律顧問費用有可能用于法律援助專職律師的辦案補貼，從而增加援助律師的收入，這對穩(wěn)定法律援助律師隊伍，促進法律援助事業(yè)發(fā)展無

20、疑具有重要意義。 c29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afedd1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af95ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795a1afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9

21、c91fe4ced1b6c8795ad29c91afc91fe4ced1d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6cd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af8795ad9c91fe4ced1d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91a

22、f5d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ce

23、d1b6c8795ad29c91affe4ced1b6c8795ad29c91afc8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afd1b6c8795ad9c91afed1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8d1b6c8795ad9c91afe4ced1d91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afc91fe4ced1d1b6c871afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afc91fe4ced1

24、d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6cd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af8795ad9c91fe4ced1d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af5d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91

25、afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8791afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afc91fe4ced1d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c879

26、5ad91afe4ced1b6cd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af8795ad9c91fe4ced1d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af5d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b

27、6c8795ad29c91afad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91affe4ced1b6c8795ad29c91afc8795ad9c91fe4ced1b6c879

28、5ad29c91afd1b6c8795ad9c91afed1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8d1b6c8795ad9c91afe4ced15ad9c91d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91affe4ced1b6c8795ad29c91afc8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afd1b6c8795ad9c91afed1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b

29、6c8d1b6c8795ad9c91afe4ced195ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6cd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af8795ad9c91fe4ced1d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af5d1b6c8795ad9c91

30、afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afb6c8795ad29c91afd1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91affe4ced1b6c8795ad29c91afc8795ad9c91