論新加坡模式對(duì)中國(guó)工傷保險(xiǎn)的借鑒作用

1、論新加坡模式對(duì)中國(guó)工傷保險(xiǎn)的借鑒作用益陽市人力資源與社會(huì)保障局 段偉輝今年10月，我有幸被益陽市人力資源與社會(huì)保障局選派，赴新加坡進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。為期兩周的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和參觀讓我開闊了視野，增長(zhǎng)了見聞。新加坡優(yōu)美的自然風(fēng)光和和諧的人文環(huán)境給我留下了非常深刻的印象。目前我就職于益陽市工傷保險(xiǎn)基金管理處，因此對(duì)新加坡的工傷保險(xiǎn)制度也格外關(guān)注。通過一系列的了解，我發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)情有所差別，各項(xiàng)政策的施行有所不同，但是他山之石，可以攻玉，我們還是能從新加坡的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度中看到值得我們工傷保險(xiǎn)學(xué)習(xí)和借鑒的東西。一、新加坡工傷概況和比較根據(jù)2011年的相關(guān)數(shù)據(jù)，每年新加坡有4306例工傷事故病歷，其中死亡

2、為73例。工傷與死亡危險(xiǎn)較高的行業(yè)是船舶制造業(yè)與建筑業(yè)。每年報(bào)告的職業(yè)病人數(shù)為15221例，其中噪聲性耳聾為1277例，工業(yè)性皮炎111例，中毒與過度吸收64例。按照新加坡工人賠償法的要求，傷、殘、死亡以及職業(yè)病可以獲得賠償。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，每年用于賠償?shù)馁Y金是4600萬新加坡元。2011年新加坡人口統(tǒng)計(jì)為508萬， 在508萬總?cè)丝谥?，新加坡公民?23萬，永久居民(持綠卡)54萬，其余約131萬人是持工作準(zhǔn)證、就業(yè)準(zhǔn)證、長(zhǎng)期社交訪問準(zhǔn)證以及學(xué)生證等在本地逗留的外國(guó)人。益陽市總?cè)丝?60萬，其中市區(qū)人口53萬。與新加坡基本相當(dāng)。反觀2011年益陽的相關(guān)數(shù)據(jù)，全年益陽市共有836例工傷事故，其中

3、工亡26人，職業(yè)病報(bào)告142起。全年工傷保險(xiǎn)支出3220萬元。從上述兩組數(shù)據(jù)中，我們可以發(fā)現(xiàn)：雖然人口相當(dāng)，但是益陽市的工傷事故報(bào)告起數(shù)和工亡人數(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新加坡的。這一方面說明我們?cè)诙卮侔踩a(chǎn)方面下了大力氣，取得了一定的成效。但是另一方面，我們也必須清醒的認(rèn)識(shí)到，如此懸殊的數(shù)字，絕不僅僅是因?yàn)槲覀兊墓ｋU(xiǎn)較新加坡相比各項(xiàng)工作更加成功，而是說明我市的工傷保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作依然任務(wù)艱巨，覆蓋率明顯沒能達(dá)到新加坡的廣度和深度。值得一提的是，盡管工傷事故起數(shù)十分懸殊，但是雙方的全年工傷保險(xiǎn)支出相差卻不是很大。這充分說明我國(guó)工傷保險(xiǎn)保障的力度是大于新加坡的，社會(huì)主義國(guó)家能夠更好的保障工傷職工的利益。

4、二、社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行制度綜述與比較社會(huì)保險(xiǎn)基金是國(guó)家按照法律法規(guī)按照法律法規(guī)設(shè)立，通過國(guó)民收入再分配、為勞動(dòng)者提供的用于社會(huì)保障目的的專項(xiàng)貨幣基金。如我們的工傷保險(xiǎn)基金就是社會(huì)保險(xiǎn)基金的重要組成部分。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)保險(xiǎn)基金是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要手段。新加坡實(shí)行的是準(zhǔn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，就是完全擯棄了保險(xiǎn)的方式，而是由國(guó)家制度強(qiáng)制勞動(dòng)者按統(tǒng)一的規(guī)定進(jìn)行長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄，勞動(dòng)者完全靠自己的長(zhǎng)期積累去解決自己所面臨的種種生活困難。新加坡的社會(huì)保障基金又稱“中央公積金”，是一項(xiàng)儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)兼?zhèn)涞纳鐣?huì)保障制度。新加坡的公積金制度實(shí)行會(huì)員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局

5、的會(huì)員，都必須按照標(biāo)準(zhǔn)繳納強(qiáng)制性的公積金，會(huì)員可以在政府規(guī)定的有關(guān)條例范圍內(nèi)運(yùn)行各自戶頭上所積累的資金。新加坡的公積金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一管理。中央公積金局統(tǒng)一管理和使用公積金儲(chǔ)蓄，中央公積金法保護(hù)公積金會(huì)員的合法權(quán)益，規(guī)范管理、使用公積金的儲(chǔ)蓄行為。新加坡的中央公積金由總統(tǒng)監(jiān)管，具體由中央公積金局管理。中央公積金局設(shè)主席一人，領(lǐng)導(dǎo)成員九人。（其中政府2人，雇員2人，雇主2人，另外3人為教授、博士等），組成了各方代表參加的董事會(huì)。中央公積金局的具體運(yùn)作是企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，設(shè)總經(jīng)理1人，直接管理副總經(jīng)理和內(nèi)務(wù)審計(jì)部。副總經(jīng)理之下設(shè)5部1處（雇員服務(wù)部、成員服務(wù)部、計(jì)算機(jī)服務(wù)部、團(tuán)體服務(wù)部、財(cái)政部和人事處）。公

6、積金局本身是一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。它從資金匯集、結(jié)算、使用到儲(chǔ)存等構(gòu)成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，單獨(dú)核算、自負(fù)盈虧，獨(dú)立于新加坡的財(cái)政之外；相反，政府財(cái)政富有擔(dān)保償還公積金存款的義務(wù)。此外，公積金存款大都投資于政府發(fā)行的債權(quán)和股票，都是以政府實(shí)際持有的資產(chǎn)做擔(dān)保，而且有穩(wěn)當(dāng)?shù)睦⑹找?，這就保證了所有公積金會(huì)員在任何時(shí)候（只需復(fù)合用款時(shí)間和項(xiàng)目）都可連本帶息地收回他們的全部存款。對(duì)于公積金局來說，公積金存款除用于支付會(huì)員利息和正常的行政開支外，主要用來購(gòu)買政府債券、投資房地產(chǎn)、股票、公共設(shè)施，并開始用作對(duì)國(guó)外的投資，千方百計(jì)使其保值增值。我市的工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，分級(jí)經(jīng)辦。工傷保險(xiǎn)基金管理處作為管理基金

7、的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，是政府所轄的事業(yè)單位，工作人員主要為參照公務(wù)員管理的政府工作人員。我們的工傷處更多的是一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)而非金融機(jī)構(gòu)，基金受到市財(cái)政局的監(jiān)管。工傷職工待遇支出都必須經(jīng)由財(cái)政局審批之后方可撥付。人員的行政經(jīng)費(fèi)不占用基金，由政府全額撥款，法律規(guī)定每年基金征繳額的8%可按規(guī)定提取作為工傷保險(xiǎn)安全生產(chǎn)宣傳等費(fèi)用。工傷處沒有使用工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資的權(quán)限。為監(jiān)管中央公積金的投資，新加坡制定了完善的法律制度，包括中央公積金法、忠言公積金投資計(jì)劃、中央公積金投資指引及中央公積金投資自由化等多個(gè)法令及政策，構(gòu)建了較為完善的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管法律制度。2010年10月28日，我國(guó)頒布了中華人民共和

8、國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法，并定于2011年7月1日起實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)建立了完善的社會(huì)保障制度。同時(shí)出臺(tái)的還有國(guó)務(wù)院下發(fā)的工傷保險(xiǎn)條例，對(duì)工傷保險(xiǎn)的各項(xiàng)工作進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。但是，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管制度，社會(huì)保險(xiǎn)法并未進(jìn)行規(guī)定，只是授權(quán)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式進(jìn)行立法。社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)和諧發(fā)展的重要制度，社會(huì)保險(xiǎn)基金從籌集到提供保障通常需要較長(zhǎng)的時(shí)間，如果無法通過投資等方式實(shí)現(xiàn)保值增值，將使社會(huì)保險(xiǎn)基金提供保障的能力大大降低。對(duì)于工傷保險(xiǎn)而言，我們的基金從募集到提供保障所需的時(shí)間相對(duì)較短，但是，我們基金支付的風(fēng)險(xiǎn)更高，不確定因素更大。因?yàn)樵诠ぷ髦谐霈F(xiàn)的意外是無從預(yù)知的。2011年，益陽市

9、7個(gè)區(qū)縣市，有兩地的基金出現(xiàn)了嚴(yán)重虧損，不得不申請(qǐng)省市兩級(jí)的調(diào)劑金。究其原因，就是因?yàn)槎?、三類工礦企業(yè)工傷頻發(fā)，為基金造成了巨大的支付壓力。因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立健全我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管相關(guān)的法律制度勢(shì)在必行。具體到工傷保險(xiǎn)基金，如何維護(hù)基金穩(wěn)定，減少基金的支付壓力，分散基金風(fēng)險(xiǎn)，是我們?cè)谌粘９ぷ髦兄档盟妓鞯膯栴}。除此之外，中央公積金的監(jiān)管制度也值得我們學(xué)習(xí)?；鹪谶\(yùn)行的過程中講究透明公開，這一點(diǎn)從其理事會(huì)的人員構(gòu)成中就可看出。中央公積金還有一套完整的信息報(bào)告制度，對(duì)于與基金相關(guān)的投資等方面向社會(huì)大眾公開。受到現(xiàn)實(shí)因素的制約，我們不可能邀請(qǐng)雇主或雇員代表來管理工傷保險(xiǎn)基金；但

10、是我們?nèi)钥梢栽谌粘９ぷ髦懈鶕?jù)社會(huì)保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定，積極主動(dòng)的公開基金的運(yùn)行情況，接受審計(jì)部門和人民大眾的監(jiān)督。目前，這一點(diǎn)也是我們?cè)诨鸸芾磉^程中做得非常不足的。3、 工傷具體經(jīng)辦流程對(duì)比在新加坡的雇員如果受到工傷，可以通過新加坡人力部根據(jù)工人賠償法索賠，無論導(dǎo)致工傷的責(zé)任在雇主還是雇員，雇員都會(huì)得到賠償。索賠程序簡(jiǎn)單易行，但賠償金額有限?；蛘咭部梢晕新蓭煾鶕?jù)民法進(jìn)行民事訴訟索賠。若贏得官司，通?？色@得更高的賠償金額，但只有導(dǎo)致工傷的責(zé)任在雇主或第三方時(shí)，雇員才有可能獲得事故責(zé)任方的賠償；如果導(dǎo)致工傷的原因在于雇員自己，雇員不但得不到賠償，還要支付有關(guān)律師費(fèi)用。這兩種渠道都有利有弊，雇員只能

11、選擇其一進(jìn)行。在中國(guó)，我們的做法是，工傷發(fā)生之后由用人單位及時(shí)向工傷經(jīng)辦機(jī)構(gòu)報(bào)送工傷事故快報(bào)表，由工傷科進(jìn)行工傷鑒定之后按工傷保險(xiǎn)條例進(jìn)行醫(yī)藥費(fèi)的報(bào)銷和一次性傷殘補(bǔ)助金的賠付。若用人單位未能及時(shí)申報(bào)，那么在申報(bào)之前所產(chǎn)生的醫(yī)藥費(fèi)由用人單位自行承擔(dān)。如果工傷患者對(duì)工傷鑒定結(jié)果有異議，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于工傷的申報(bào)并不影響工傷患者提起民事訴訟對(duì)雇主或第三方責(zé)任人進(jìn)行索賠。通過對(duì)比，我們可以很清楚的看到，新加坡的相關(guān)法令在具體的操作過程中更多的強(qiáng)調(diào)了工傷患者（雇員）的責(zé)任，所有的經(jīng)辦流程需要由雇員自主出面進(jìn)行；而中國(guó)的申報(bào)流程則注重強(qiáng)調(diào)用人單位（雇主）的責(zé)任。而且在2011年以前，工傷保險(xiǎn)的覆蓋人

12、群僅為月收入在1600新元以下的藍(lán)領(lǐng)階層，這一規(guī)定在去年8月才獲得修改。這是由兩國(guó)不同的社會(huì)體制所決定的，新加坡的工人賠償法更加親近雇主，而我國(guó)的工傷保險(xiǎn)條例則更注重保障工傷職工的利益。由此也可以看出社會(huì)主義國(guó)家的優(yōu)越性所在。在工傷范圍的界定上，新加坡規(guī)定，雇員以乘客身份乘坐由雇主駕駛或安排的車輛在上班或下班途中發(fā)生意外，而該車輛并非公共交通工具。這種情況可以被界定為工傷。而中國(guó)的相關(guān)法令則規(guī)定，雇員在上下班途中發(fā)生的交通意外均可被界定為工傷。這也是我們的條令較新加坡更加親民的地方。在工傷賠償利益問題上，兩國(guó)最大的不同在于，新加坡的工傷賠償由雇主承擔(dān)，政府不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。而在中國(guó)，繳納了工傷保

13、險(xiǎn)的用人單位工傷賠償由工傷保險(xiǎn)基金支出，用人單位只支出幾個(gè)相關(guān)小項(xiàng)的費(fèi)用。在醫(yī)療費(fèi)方面，新加坡規(guī)定，由意外發(fā)生當(dāng)天開始計(jì)算一年內(nèi)的醫(yī)藥費(fèi)都由雇主承擔(dān)，頂限為25000新元。在醫(yī)藥費(fèi)超出了上述頂限的情況下，如果雇員要獲得全部的醫(yī)藥費(fèi)，就只能選擇進(jìn)行民事訴訟。而我國(guó)的工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則為工傷職工報(bào)銷所有在目錄內(nèi)的治療費(fèi)用，沒有年限的界定。在新加坡，政府不設(shè)專門的工傷認(rèn)定部門，一般的認(rèn)定由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行。政府也不參與對(duì)于醫(yī)藥費(fèi)的審查，而是出具表格，讓主治藥房或醫(yī)院進(jìn)行醫(yī)藥審查。這樣的做法雖然能夠更好的節(jié)約行政成本，但是明顯不適合中國(guó)目前的國(guó)情，不利于工傷基金的安全。通過對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)，新加坡的

14、工傷申報(bào)制度比之中國(guó)，更加簡(jiǎn)便、更加高效。但是同時(shí)我們也要看到，新加坡的現(xiàn)行規(guī)定當(dāng)中，更加注重保護(hù)雇主的利益，而在一定程度上損害了雇員的利益。而我國(guó)則采用大包大攬式的做法，將所有的工傷申報(bào)程序一律歸于政府機(jī)構(gòu)，這種做法雖然能夠更好的維護(hù)雇主和雇員雙方的利益，但是為我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)增加了負(fù)擔(dān)，同時(shí)，由于雇員和雇主在整個(gè)事件中的責(zé)任被弱化了，導(dǎo)致騙保、偽造的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，不利于基金的安全。4、 職業(yè)健康監(jiān)護(hù)及職業(yè)病診斷制度對(duì)比職業(yè)病的防治是工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)敦促企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，益陽市無法納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理的塵肺病人尚有幾千人。這部分人員由于在工作中反復(fù)更換雇主，或者在私人

15、廠礦工作，其合法權(quán)益難以得到保障。而職業(yè)病的治療是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，以工傷保險(xiǎn)基金的現(xiàn)有規(guī)模，難以將這部分人全部統(tǒng)籌安排。如何妥善安置現(xiàn)有職業(yè)病患者，防治職業(yè)病的發(fā)生，這是我們?cè)诠ぷ髦胁粩嗵剿鞯囊粋€(gè)問題。2011年，新加坡排名前7為的職業(yè)病個(gè)案總數(shù)為845例，分別是職業(yè)性失聰743例、職業(yè)性皮膚病66例、化學(xué)物過量吸收11例、化學(xué)中毒8例、減壓病7例、氣壓傷5例、職業(yè)性肺病5例。而對(duì)比同年度益陽市的數(shù)據(jù)，職業(yè)病報(bào)告起數(shù)為142起。無論從城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)人口、還是經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)比分析，與新加坡比較，都不能正常反應(yīng)我市職業(yè)病的發(fā)生情況。說明我國(guó)包括職業(yè)健康監(jiān)護(hù)和職業(yè)病診斷在內(nèi)的職業(yè)病防治的法規(guī)體系和

16、實(shí)際運(yùn)行可能和新加坡存在很大差異，效果亦不相同。兩國(guó)的職業(yè)衛(wèi)生發(fā)展均受到相關(guān)法規(guī)的影響。不僅開展職業(yè)衛(wèi)生需要相關(guān)法規(guī)作為依據(jù)，各相關(guān)法規(guī)亦保證了職業(yè)衛(wèi)生的順利實(shí)施。兩國(guó)均制定了全國(guó)性職業(yè)安全衛(wèi)生的法律，均建立了職業(yè)健康教育體系，從事職業(yè)衛(wèi)生人員均接受過良好的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)或教育。但都反映專業(yè)人員不足，尤其是我國(guó)不能滿足服務(wù)人群的需求。在保障體系方面，新加坡全民享受公費(fèi)醫(yī)療，在某種程度上減輕了職業(yè)病保障的壓力。加上法定賠償和其他途徑的補(bǔ)償，勞動(dòng)者罹患職業(yè)病后能得到全面保障。而我國(guó)醫(yī)改剛剛起步，對(duì)于職業(yè)病保障有較高需求。而且職業(yè)病多發(fā)生于安全生產(chǎn)條件較差的小型作坊，工傷保險(xiǎn)難以覆蓋。所以職業(yè)病賠償仍

17、是我國(guó)今后急需解決的問題。兩國(guó)職業(yè)健康檢查制度差異較大。新加坡職業(yè)健康檢查規(guī)定行業(yè)少，強(qiáng)制健康檢查項(xiàng)目少。這種制度設(shè)計(jì)具有行業(yè)針對(duì)性強(qiáng)、效益成本比高的特點(diǎn)。但是，覆蓋的職業(yè)病危害因素少，不利于保護(hù)勞動(dòng)者健康。相比而言，我國(guó)職業(yè)健康檢查制度具有比較完整的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，幾乎覆蓋了所有職業(yè)病危害因素，強(qiáng)制健康檢查項(xiàng)目多，能更好的保護(hù)勞動(dòng)者健康，但也造成整體健康檢查成本高，成本-效益比低，尤其有些項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)，未設(shè)置豁免劑量（或強(qiáng)度），企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，健康檢查制度難以落實(shí)到位。對(duì)兩國(guó)而言，實(shí)施法定健康檢查的得與失都未經(jīng)過充分評(píng)估。也有少量的研究認(rèn)為，對(duì)所有勞動(dòng)者一律進(jìn)行健康檢查并不符合成本效益。從全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和分布來看，大部分區(qū)域國(guó)家都正在經(jīng)歷勞資關(guān)系改變、