三網(wǎng)融合通信資費(fèi)管理

1、三網(wǎng)融合通信資費(fèi)管理 一、引言 當(dāng)前，在國(guó)務(wù)院提出加快推進(jìn)三網(wǎng)融合，并正式提出了關(guān)于三網(wǎng)融合實(shí)施的具體措施和目標(biāo)后，我國(guó)三網(wǎng)融合發(fā)展進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。在三網(wǎng)融合條件下，通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都會(huì)發(fā)生較大的變化，因而對(duì)當(dāng)前的監(jiān)管制度和政策也提出了挑戰(zhàn)。三網(wǎng)融合趨勢(shì)下，傳統(tǒng)的資費(fèi)調(diào)控政策和措施難以繼續(xù)維持、適應(yīng)通信業(yè)三網(wǎng)融合發(fā)展的大趨勢(shì)對(duì)資費(fèi)管制制度、政策和相應(yīng)的措施進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和變革是許多國(guó)家在通信業(yè)融合發(fā)展大趨勢(shì)下的普遍關(guān)注的理論和實(shí)踐問(wèn)題。 二、三網(wǎng)融合趨勢(shì)及對(duì)通信監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn) 所謂“三網(wǎng)融合”，簡(jiǎn)單說(shuō)是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)三大網(wǎng)絡(luò)通過(guò)技術(shù)改造，互相兼容或相互滲透、逐步演變?yōu)?/p>

2、可提供包括視頻、語(yǔ)音和數(shù)據(jù)等多媒體業(yè)務(wù)的綜合信息平臺(tái)的過(guò)程。三網(wǎng)融合趨勢(shì)下，傳統(tǒng)的電信行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和廣電行業(yè)相互滲透，相互進(jìn)入，行業(yè)界限模糊，逐漸成為一個(gè)你中有我、我中有你的大通信行業(yè)。傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管制度和相關(guān)政策受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，必須加以變革才能順應(yīng)三網(wǎng)融合的行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)并推進(jìn)這一進(jìn)程。從資費(fèi)監(jiān)管角度看，三網(wǎng)融合帶來(lái)的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 1.管制主體亟待明確統(tǒng)一當(dāng)前我國(guó)政府頒布的三網(wǎng)融合加快推進(jìn)政策，雖然明確了三網(wǎng)融合的路線圖和時(shí)間表，但對(duì)相關(guān)監(jiān)管主體的改革并未明確。傳統(tǒng)上，三網(wǎng)分屬不同的行業(yè)，各自有不同的監(jiān)管制度。傳統(tǒng)的電信行業(yè)往往處于較為嚴(yán)格的電信管制框架之下，側(cè)重于針對(duì)網(wǎng)絡(luò)

3、實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。廣電行業(yè)集合網(wǎng)絡(luò)和信息內(nèi)容傳播與一身，側(cè)重于實(shí)行網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容的縱向一體化監(jiān)管。 2.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體增加，管制客體復(fù)雜化融合趨勢(shì)下，電信行業(yè)的內(nèi)涵已經(jīng)進(jìn)一步擴(kuò)大至信息通信行業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體也從傳統(tǒng)上所說(shuō)的電信運(yùn)營(yíng)商，擴(kuò)大到包括廣電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商甚至電力提供商，此外各種內(nèi)容提供商和服務(wù)提供商，以及各種新媒體和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都可以看作是新概念的信息通信產(chǎn)業(yè)的組成部分。他們的商業(yè)模式和利潤(rùn)來(lái)源與傳統(tǒng)的電信運(yùn)營(yíng)業(yè)完全不同，這就對(duì)傳統(tǒng)電信監(jiān)管體系中，將監(jiān)管對(duì)象集中于固定運(yùn)營(yíng)商或者在位運(yùn)營(yíng)商的做法提出了挑戰(zhàn)。 3.三網(wǎng)融合對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)帶來(lái)影響傳統(tǒng)的電信市場(chǎng)中，我國(guó)寬帶接入業(yè)務(wù)由工信部負(fù)責(zé)監(jiān)管，定性為電信增

4、值業(yè)務(wù)，采用許可證管理，由于監(jiān)管層面矛盾，大部分有線網(wǎng)絡(luò)未能獲得寬帶接入業(yè)務(wù)許可，被排除在寬帶市場(chǎng)之外，寬帶接入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足。三網(wǎng)融合后，廣電獲得了經(jīng)營(yíng)寬帶接入業(yè)務(wù)的許可，寬帶接入業(yè)務(wù)的本地競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生了變化，競(jìng)爭(zhēng)加劇。但廣電沒(méi)有互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)資源及出口帶寬，互聯(lián)互通中網(wǎng)間結(jié)算的企業(yè)定價(jià)行為、互聯(lián)互通中的歧視性對(duì)接行為帶來(lái)新的監(jiān)管難題。 4.融合趨勢(shì)下，信息內(nèi)容定價(jià)帶來(lái)的困擾三網(wǎng)融合條件下，產(chǎn)業(yè)價(jià)值網(wǎng)上下游各環(huán)節(jié)的聯(lián)系更加多樣化和復(fù)雜化，從而引發(fā)更加復(fù)雜的企業(yè)間批發(fā)業(yè)務(wù)的定價(jià)問(wèn)題和監(jiān)管問(wèn)題。以IPTV為例，根據(jù)我國(guó)三網(wǎng)融合政策，“符合條件的電信企業(yè)可以從事部分廣播電視節(jié)目生產(chǎn)制作和傳輸”，IPT

5、V(網(wǎng)絡(luò)電視)、手機(jī)電視集成播控平臺(tái)建設(shè)和管理已明確了由廣播電視播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，除廣播電視臺(tái)以外的公共互聯(lián)網(wǎng)音視頻節(jié)目服務(wù)，IPTV傳輸服務(wù)，手機(jī)電視分發(fā)服務(wù)交由電信負(fù)責(zé)。電信運(yùn)營(yíng)商要從事IPTV業(yè)務(wù)和手機(jī)電視業(yè)務(wù)需要從廣電運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容服務(wù)，引發(fā)內(nèi)容定價(jià)和監(jiān)管問(wèn)題。 三、融合趨勢(shì)下我國(guó)通信資費(fèi)管制的管制邊界 三網(wǎng)融合條件下，通信市場(chǎng)的開(kāi)放程度較傳統(tǒng)的電信市場(chǎng)大為增強(qiáng)。對(duì)融合后的大通信行業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行管制，特別是進(jìn)行資費(fèi)管制必須結(jié)合各類(lèi)通信服務(wù)產(chǎn)品市場(chǎng)的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)狀況來(lái)進(jìn)行。此時(shí)，管制主要是解決這樣一些問(wèn)題，即在競(jìng)爭(zhēng)有效的業(yè)務(wù)市場(chǎng)，確保競(jìng)爭(zhēng)得以發(fā)生，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。在自然壟斷環(huán)節(jié)(如對(duì)通信瓶頸資

6、源的控制環(huán)節(jié))或不適宜競(jìng)爭(zhēng)(資源有限)或沒(méi)有達(dá)到有效競(jìng)爭(zhēng)，依然存在壟斷勢(shì)力的地方，對(duì)具有自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施或有限的資源或具有壟斷勢(shì)力的業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行恰當(dāng)?shù)恼苤啤＿@樣，融合趨勢(shì)下規(guī)范的管制制度(包括資費(fèi)管制制度)應(yīng)當(dāng)建立在兩個(gè)制度基礎(chǔ)之上，一是建立一套規(guī)范的劃分市場(chǎng)范圍的方法;二是建立判斷市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)判斷并找出需要管制的產(chǎn)品和服務(wù)，施加相關(guān)的資費(fèi)管制措施。 1.對(duì)通信市場(chǎng)的界定市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)程度是決定資費(fèi)是否需要管制，管制程度的根本因素。因此對(duì)市場(chǎng)范圍的界定是建立有效的資費(fèi)管制的前提和基礎(chǔ)。2009年5月24日，為配合中華人民共和國(guó)反壟斷法的實(shí)施，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)頒

7、布了關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南，該指南也可作為當(dāng)前通信市場(chǎng)管制過(guò)程中界定需要管制的市場(chǎng)范圍時(shí)的參照。具體需要界定的相關(guān)市場(chǎng)指的是:“經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)(以下統(tǒng)稱(chēng)商品)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的商品范圍和地域范圍”。據(jù)此，確定市場(chǎng)范圍需要從兩個(gè)因素入手，即相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)因素和地域因素。本文認(rèn)為，通信業(yè)在界定業(yè)務(wù)市場(chǎng)范圍時(shí)，可先將業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)分，之后再根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)確定提供業(yè)務(wù)的區(qū)域，從而確定出一定區(qū)域范圍內(nèi)的某種業(yè)務(wù)市場(chǎng)。具體的，可將通信業(yè)務(wù)按照零售業(yè)務(wù)、批發(fā)業(yè)務(wù)做大類(lèi)劃分。在零售業(yè)務(wù)中又可劃分出語(yǔ)音業(yè)務(wù)(包括本地、長(zhǎng)途和國(guó)際業(yè)務(wù))、寬帶接入業(yè)務(wù)、漫游業(yè)務(wù)等。批發(fā)業(yè)務(wù)再劃分為網(wǎng)間互聯(lián)(接入)服務(wù)、

8、內(nèi)容接入服務(wù)等。根據(jù)各類(lèi)業(yè)務(wù)的地理區(qū)域特點(diǎn)，將零售業(yè)務(wù)的地理區(qū)域考察范圍確定在本地網(wǎng)范圍內(nèi)，而將批發(fā)類(lèi)業(yè)務(wù)的地理區(qū)域考察范圍限定在行政省或者大區(qū)的范圍內(nèi)。 2.對(duì)顯著市場(chǎng)勢(shì)力(SignificantMarketPower，SMP)的評(píng)估當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效性判斷后，認(rèn)為相關(guān)業(yè)務(wù)市場(chǎng)不滿(mǎn)足有效競(jìng)爭(zhēng)的要求時(shí)，需要進(jìn)一步尋找影響該市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效的原因，同時(shí)對(duì)具有顯著市場(chǎng)勢(shì)力(SMP)的運(yùn)營(yíng)商施加資費(fèi)管制政策。SMP指如果一個(gè)企業(yè)單獨(dú)或與其他運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合具有相當(dāng)于主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的能力，即其經(jīng)濟(jì)實(shí)力所賦予的在相當(dāng)大的程度上獨(dú)立于競(jìng)爭(zhēng)者、客戶(hù)和最終消費(fèi)者而采取行動(dòng)的能力，這個(gè)企業(yè)就被認(rèn)為具有SMP。歐盟在識(shí)別SMP

9、時(shí)同樣具有一套判別標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括12項(xiàng)內(nèi)容，分別是:市場(chǎng)占有率，歐盟把40%的市場(chǎng)份額作為判定SMP的重要因素，這40%是以公司營(yíng)業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn);企業(yè)的規(guī)模;該企業(yè)所控制的基礎(chǔ)設(shè)施不會(huì)被輕易地復(fù)制;技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì);缺乏購(gòu)買(mǎi)力抵消;易于進(jìn)入資本市場(chǎng)，或容易獲得資金;產(chǎn)品/服務(wù)多樣化;經(jīng)濟(jì)規(guī)模;經(jīng)濟(jì)范圍;高度發(fā)達(dá)的分銷(xiāo)和銷(xiāo)售網(wǎng);瑏瑡該市場(chǎng)缺少潛在的競(jìng)爭(zhēng);瑏瑢擴(kuò)張障礙。 在各國(guó)家地區(qū)的資費(fèi)管制政策中，歐盟的SMP評(píng)估體系已經(jīng)被認(rèn)可為成功的例子，已在歐盟外的美、日等國(guó)效仿發(fā)展成為適于當(dāng)?shù)貒?guó)情的SMP評(píng)估體系。上述的標(biāo)準(zhǔn)很多，逐條判斷也很繁瑣。因此，在對(duì)我國(guó)通信市場(chǎng)尤其是在三網(wǎng)融合環(huán)境下的市場(chǎng)進(jìn)行分析時(shí)，本

10、文根據(jù)三網(wǎng)融合下市場(chǎng)的特點(diǎn)簡(jiǎn)化并修改其中一些標(biāo)準(zhǔn)，選擇有助于迅速、清晰考察市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的標(biāo)準(zhǔn)，制定出我國(guó)判定具有顯著市場(chǎng)勢(shì)力運(yùn)營(yíng)商的標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定一個(gè)企業(yè)是否具有SMP時(shí)，企業(yè)的市場(chǎng)份額被視為最重要的指標(biāo)，但它也不是絕對(duì)和唯一的。歐盟標(biāo)準(zhǔn)中將40%的市場(chǎng)份額作為判定SMP的重要因素，而結(jié)合我國(guó)通信市場(chǎng)實(shí)際，由于我國(guó)通信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體比較少，傳統(tǒng)的通信運(yùn)營(yíng)商只有三家，三網(wǎng)融合后增加了廣電，40%的市場(chǎng)份額判定不適用于我國(guó)。依據(jù)我國(guó)反壟斷法第十九條，經(jīng)營(yíng)者被推定具有市場(chǎng)支配地位當(dāng)其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一，因此本文也采用50%的市場(chǎng)份額作為判定SMP的重要因素。 三網(wǎng)融合后由于廣電和電信的雙向

11、進(jìn)入，帶來(lái)兩項(xiàng)新的融合業(yè)務(wù)，廣電在提供寬帶服務(wù)時(shí)需要租用傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商的骨干網(wǎng)資源，而電信在提供IPTV、手機(jī)電視等業(yè)務(wù)時(shí)需要購(gòu)買(mǎi)廣電的內(nèi)容資源，在三網(wǎng)融合條件下，骨干網(wǎng)資源和內(nèi)容資源成為未來(lái)通信市場(chǎng)的重要組成部分，企業(yè)在制定融合產(chǎn)品價(jià)格或其他方面的經(jīng)營(yíng)決策時(shí)會(huì)到受競(jìng)爭(zhēng)者的產(chǎn)品價(jià)格或其它方面的經(jīng)營(yíng)決策影響，因此本文中將企業(yè)是否控制瓶頸資源作為SMP判定的重要因素。三網(wǎng)融合帶來(lái)很多新興的融合業(yè)務(wù)，通過(guò)把競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上的產(chǎn)品與自己處于主導(dǎo)地位市場(chǎng)上的產(chǎn)品進(jìn)行捆綁，SMP運(yùn)營(yíng)商可以把顯著市場(chǎng)勢(shì)力延伸到相關(guān)市場(chǎng)上，因此在三網(wǎng)融合條件下，企業(yè)是否捆綁產(chǎn)品或服務(wù)也是SMP判定的重要因素。因此我國(guó)SMP的判定

12、標(biāo)準(zhǔn)確定為以下三條:市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)市場(chǎng)份額超50%時(shí)，該企業(yè)可被判定為SMP;該企業(yè)控制有瓶頸資源;該企業(yè)捆綁產(chǎn)品或服務(wù)。過(guò)于寬松的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，而過(guò)于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)限制企業(yè)和新業(yè)務(wù)的發(fā)展。針對(duì)我國(guó)三網(wǎng)融合的新環(huán)境，滿(mǎn)足以上三點(diǎn)中任意一條即可判定為SMP。 四、區(qū)分市場(chǎng)(零售市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng))條件下的資費(fèi)政策建議 本文提出一個(gè)短期內(nèi)適應(yīng)我國(guó)三網(wǎng)融合發(fā)展趨勢(shì)的通信資費(fèi)管制框架，其基本思路是:在目前我國(guó)通信資費(fèi)管制范圍的基礎(chǔ)上，區(qū)分零售和批發(fā)業(yè)務(wù)市場(chǎng)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，分析各類(lèi)市場(chǎng)中現(xiàn)有主要業(yè)務(wù)以及三網(wǎng)融合后各家企業(yè)主要參與的業(yè)務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)情況分析，在分析的基礎(chǔ)上給出相關(guān)資費(fèi)管制的建議。 1.零

13、售業(yè)務(wù)的管制政策我國(guó)零售業(yè)務(wù)市場(chǎng)的資費(fèi)制度和政策框架歸納見(jiàn)表1。 2批發(fā)業(yè)務(wù)的資費(fèi)管制政策本文討論的涉及資費(fèi)管制的批發(fā)業(yè)務(wù)主要指市場(chǎng)上基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間相互提供的接入服務(wù)(互聯(lián)互通)業(yè)務(wù)，以及內(nèi)容播控業(yè)務(wù)。從我國(guó)和世界其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其他的批發(fā)業(yè)務(wù)一般都是運(yùn)營(yíng)商為了自身利益最大化主動(dòng)向市場(chǎng)提供的，基本處于一種買(mǎi)方市場(chǎng)，即市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的。而網(wǎng)間互聯(lián)等業(yè)務(wù)則屬于管制機(jī)構(gòu)要求主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商提供的，處于一種完全的賣(mài)方市場(chǎng)，即壟斷市場(chǎng)。相對(duì)于買(mǎi)方新進(jìn)入市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)，提供商對(duì)此種業(yè)務(wù)的交易具有絕對(duì)的主導(dǎo)控制權(quán)。因此，這類(lèi)業(yè)務(wù)往往納入各國(guó)的資費(fèi)管制框架之下。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況，我們討論的業(yè)務(wù)內(nèi)容主要集中在以下兩種:即網(wǎng)間互聯(lián)業(yè)務(wù)資費(fèi)的管制以及內(nèi)容播控的資費(fèi)管制，見(jiàn)表2。 五、我國(guó)通信資費(fèi)管制制度建設(shè)建議 第一，加快立法進(jìn)程。我國(guó)應(yīng)加快出臺(tái)支持三網(wǎng)融合的電信法和廣播法，甚至是整個(gè)通信信息領(lǐng)域的通信法。第二，推動(dòng)管制機(jī)構(gòu)組織調(diào)整。三網(wǎng)融合后的這張大網(wǎng)要保證互聯(lián)互通，形成無(wú)縫覆蓋，就必然需要有一個(gè)融合后的監(jiān)管部