村級債務(wù)的成因與危害

1、村級債務(wù)的成因與危害 （上 ）村級債務(wù)的成因與危害 （上 ）當前的鄉(xiāng)村治理中 ,村級債務(wù)已成為最大難題。 頗具諷刺意味的是 ,造成村級債務(wù)這一難題的 原因 ,正是為了解決鄉(xiāng)村治理中的難題。村級債務(wù)是1990 年代以來的新現(xiàn)象。 1990 年代初期 ,針對鄉(xiāng)村組織普遍存在軟弱渙散的問題,自上而下期待發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟,增強集體經(jīng)濟實力 ,從而增加鄉(xiāng)村組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。這個時候,以興辦村辦企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名鄉(xiāng)村兩級大量借貸 ,形成了當前村級債務(wù)的第一個 “基礎(chǔ)”自; 1992年以來 ,在“再苦不能苦孩子、 再窮不能窮教育 ”的口號聲中 , “普九”達標不分地區(qū)不切實際地在全國鋪開,特別是 1

2、996 年前后“普九 ”驗收的強大壓力 ,迫使鄉(xiāng)村兩級大規(guī)模向農(nóng)民集資和向社會借貸,買了很多不該買的設(shè)備 ,建了許多不該建的房子 ,從而讓鄉(xiāng)村債務(wù)雪上加霜。第三次對鄉(xiāng)村特別是村級構(gòu)成重大 影響的債務(wù)增加 ,是在農(nóng)民負擔太高 ,向農(nóng)民征收稅費越來越難的情況下,村級組織高息借貸上繳 ,利息越來越高 ,債務(wù)越來越多 ,最終形成了現(xiàn)在嚴重的村級債務(wù)。我們在向 j 市近 50 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記發(fā)放問卷 ,讓他們回答 “你認為當前農(nóng)村存在的最大問題 是什么 ”時,幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答最大的問題是村級債務(wù)或鄉(xiāng)村債務(wù)。一、現(xiàn)狀與過程1、村級債務(wù)的數(shù)量與構(gòu)成那么 ,j 市農(nóng)村村級債務(wù)究竟如何？我們從 j 市

3、下屬三縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的村級債務(wù)不完全統(tǒng)計 數(shù)字匯總?cè)缦拢?表一：村級債務(wù)的數(shù)量（不完全統(tǒng)計） 單位：萬元、元、個 債務(wù)總額 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均 村均債務(wù) 農(nóng)民人均 最高鄉(xiāng)鎮(zhèn) 無債村數(shù) s縣28,9602,227.774.0573.4 5,000 17 g縣 13,635 1,048.9 340 340.9 2,143 無 z縣 33,422 2,228.1 71.9402.77,0002合計76,0171,854.159.5412.47,00019說以上村級債務(wù)統(tǒng)計數(shù)字不完全 ,一是我們未能得到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級債務(wù)的具體數(shù)據(jù),二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報村級債務(wù)傾向低報。 以s縣為例 ,縣經(jīng)管局內(nèi)部統(tǒng)計的村級債務(wù)是 3.8

4、億元,g縣人民政 府 7 月提供的全縣村級債務(wù)為 1.75 億元 ,分別比我們不完全統(tǒng)計數(shù)高出 27.8%和 28.3% 。即是 說,村級債務(wù)的實際情況較上表反映出來的情況更為嚴重。根據(jù)我們調(diào)查獲得的官方公開數(shù)據(jù) ,分別統(tǒng)計 j 市、s縣和 a鎮(zhèn)村級債務(wù)的情況如下表： 表二：村級債務(wù)的構(gòu)成 略。說明：上表的數(shù)據(jù)分別來自 j市經(jīng)管局 1999 年 6月、 s縣經(jīng)管局 4 月、 a鎮(zhèn)經(jīng)管站 12月的 統(tǒng)計。因為統(tǒng)計項目不完全相同 ,上表中有些數(shù)據(jù)為筆者合并所得。至底,a 鎮(zhèn)村級債務(wù)總額為 s 縣倒數(shù)第三 , 村均村級債務(wù)和人均村級債務(wù)為s 縣倒數(shù)第二 ,是 s 縣村級債務(wù)最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。構(gòu)成村級債

5、務(wù)的貸款 ,是向銀行和農(nóng)村信用社的貸款。 當村級債務(wù)不高 ,村級具有資金償還能 力時 ,銀行愿意向村集體放貸。 隨著村一級負債的增多 ,放貸的風險越來越大 ,銀行越來越不愿 向村集體放貸。 從 a 鎮(zhèn)的情況來看 ,銀行在 1996 年前后收緊對村一級的放貸。 這個時候 ,農(nóng)村 合作基金會作為由農(nóng)村經(jīng)營管理局下設(shè)的具有金融性質(zhì)的機構(gòu)在農(nóng)村大規(guī)模發(fā)展起來。 農(nóng)村 合作基金會名義上是股份制金融組織 ,國家允許基金會以高于銀行存款利息吸收存款,然后以高于銀行的利率向外借款。村一級在向銀行借貸困難的情況下,轉(zhuǎn)而以較高利率向農(nóng)村合作基金會借款。 因為鎮(zhèn)合作基金會由鎮(zhèn)經(jīng)管站代管 ,事實上與經(jīng)管站是兩塊牌子

6、,一套班子 ,而鎮(zhèn) 經(jīng)管站又由鎮(zhèn)政府管轄 ,鎮(zhèn)政府為了讓村一級及時將各種款項上繳上來 ,也鼓勵甚至施加壓力 讓基金會向村一級借款 ,基金會高息吸蓄之后 ,也需要將存款借出去 ,有時還利用自己管理村 財?shù)膬?yōu)勢 ,強行向村一級高息放貸。至 1998 年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村合作基金會因為放貸太多 ,債權(quán) 不良,無法及時收回借款 ,而發(fā)生金融風險 ,至 1999 年7月被整頓取消。在 1998 年前后 ,基金會也不愿且無力向村集體借款 ,村一級便以更高的利息向民間借貸 , 這就 是構(gòu)成當前村級債務(wù)主要方面的借款產(chǎn)生的原因。剛開始的民間借貸 ,第二年甚至年底就可 以還上 ,月息一般在 2分。有些村民向村集體放

7、貸償?shù)搅颂痤^ ,當一些村集體以超過 2 分的月 息借貸時 ,一些村干部以將錢借給村集體獲得利息收入作為生財之道,村民則找關(guān)系將錢借給村集體。隨著村一級債務(wù)的迅速增加,村集體的還款能力越來越弱 ,很多將現(xiàn)金借給村集體的農(nóng)戶無法收回自己有時是急需的用錢。 月息 2 分的誘惑力被村集體還款能力不足的風險所抵 消。村一級必須向上繳各種稅費 ,村集體便以 3 分的月息甚至 4分的月息向農(nóng)戶借款。 c鎮(zhèn)一 個村甚至以 5 分的月息借貸了 2萬元現(xiàn)金。從表二村級債務(wù)的構(gòu)成看 ,村集體欠農(nóng)戶借款所占比重最大 ,這些借款的大部分就是 1990 年 代中期以來向農(nóng)戶高息借款的本息。表上反映出來的村集體欠基金會的借

8、款不是很多,與 j市清理整頓基金會的辦法有關(guān)。 具體講 ,j 市將本來是村集體欠基金會的借款 ,因為村民在基金 會存款形成對基金會的債權(quán) ,而化轉(zhuǎn)為村集體欠村民的借款。表二中的各種應(yīng)付款,主要是調(diào) 整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或舉辦村辦企業(yè)中的應(yīng)付款。2、村級債務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展 村級債務(wù)普遍出現(xiàn)的時間 ,大致在 1990年代中期稍前 ,j市村級債務(wù)在 1993 年前后已有一定的 普遍性 ,但大多數(shù)只在數(shù)萬元 ,超過 10 萬元就是觸目的數(shù)字。舉例來說 ,c 鎮(zhèn) 1993 年全鎮(zhèn)村級 債務(wù) 171.4 萬元,債權(quán) 71.8萬元 ,債權(quán)中 ,相當部分為鎮(zhèn)直機關(guān)向村級的借款。以c鎮(zhèn) 26個村來計算 ,村平債務(wù)為 6.6

9、 萬元,村平債權(quán)為 2.76 萬元,村平凈債務(wù) 3.84 萬元,僅相當于當年全鎮(zhèn) 村平共同生產(chǎn)費 7.83 萬元的 49%,可見不高。到 1997 年,全鎮(zhèn)村級債務(wù)已達 1,201 萬元 ,村平 46.2萬元;1998年村級債務(wù)為 1,701.6萬元 ,村平 65.5萬元;1999年增至 2,149.3萬元,村平 82.65 萬元 ;達到 3,242.8 萬元 ,村平 124.7 萬元。從 s 縣來看 ,1994 年全縣統(tǒng)計的村級債務(wù)僅 6,484 萬元 ,1996 年為 9,786 萬元 ,1997 年猛增至 16,757 萬元,1999 年增至 22,880 萬元,內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)字 ,村級債務(wù)

10、已達 3.8 億元。若按 s縣 372 個村平均 ,1994 年村均債務(wù)為 17.4 萬元,1996 年為 26.3 萬元,1997 年為 45.0 萬元,1999 年為 61.5 萬元,為 102.2 萬元。從 j 市來講 ,1995 年村均債務(wù)僅 10 萬元左右 ,至 1998 年 ,村均債務(wù)便已超過 40 萬元 ,翻了兩番 多。而在 1998大約三年時間 ,村一級債務(wù)繼續(xù)以每年 30%以上的速度再翻一番。 ,不止 s 縣, 也不止 j 市 ,而是全國忽然發(fā)現(xiàn)村級債務(wù)相當嚴重,大家開始驚呼村將不村的時候 ,村級債務(wù)已經(jīng)積重難返了。s 縣下決心治理村級債務(wù) ,三令五申不能再增加一分村級債務(wù)。

11、但在夏秋之交, 我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)不止一個村以高于 4 分的利息向村民借貸以上繳稅費。有一個村向村民借款三個月,實際借款 4,000 元,但在借條上寫借了 5,000元現(xiàn)金 ,三個月后還 5,000 元錢。還有一個村以 0.80 元/ 斤的價格與農(nóng)戶結(jié)算超收的稻谷 ,而后以 0.50 元/ 斤的市場價格賣出 ,以上繳稅費。農(nóng)戶是很 愿意以 0.80 元 / 斤的結(jié)算價格超售稻谷的 ,雖然拿不到現(xiàn)金 ,卻可以抵第二年的稅費。這些辦 法既變通了縣政府強調(diào)不準高息借款的措辭,又應(yīng)付過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強大的稅費上繳壓力。因為村干部根本無法向農(nóng)民收取足夠的稅費,尤其是在村集體欠農(nóng)戶大量借款 ,農(nóng)戶以村集體借款抵上繳

12、任務(wù)時 ,村集體在上級催收壓力下唯一可以想出來的辦法就是寅吃卯糧。回過頭來 ,村集體為什么自 1990 年代以來不斷向外借款 ,以至產(chǎn)生如此嚴重的村級債務(wù)？ 先看一看是什么原因形成了村級負債。我們根據(jù)調(diào)查獲得的資料,將村級債務(wù)產(chǎn)生的原因列表如下：略。也就是說 ,當前村級債務(wù)的構(gòu)成中 ,舉辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成的村級債務(wù),約占原始村級債務(wù)的 1/4,應(yīng)付以 “普九”驗收為主的各種達標檢查形成的村級債務(wù),約占 1/4 。另有 2/4 的原始債務(wù)為村集體墊付農(nóng)戶上繳款。 需要注意的是由原始債務(wù)引起的借款利息,s 縣統(tǒng)計的借款利息占全部債務(wù)的 19.9%,這還是在縣政府清理村級債務(wù) ,扣除近 2,0

13、00 萬元高息后的比重。 此 外 ,農(nóng)民高息借款給村集體時 ,習慣于每年存本取息 ,村級債務(wù)的實際利息支出就會較最后統(tǒng) 計數(shù)高出很多。 c 鎮(zhèn)曾對村級債務(wù)的形成進行細致清理 ,發(fā)現(xiàn)高息一般可以占到現(xiàn)有村級債務(wù) 的 47%,可見村級原始債務(wù)的嚴重后果。而農(nóng)戶欠款也就是村集體的債權(quán)中, 很多農(nóng)戶早已搬出村莊 ,或人已去世 ,欠村集體的債已無法收回。 一些高額負債村 ,如負債超過 300 萬元的 d 鎮(zhèn) 高陽村 ,為了彌補高額負債 ,竟在 1999 年以畝平 450 元向農(nóng)民分配稅費任務(wù) ,畝平 450 元甚至 比有些農(nóng)戶畝平毛收入還高 ,農(nóng)戶當然是交不起也不會交了。村里也不準備農(nóng)戶上繳這么高 的提

14、留稅費 ,但他們從帳面上提高了村集體的債權(quán),使 300 萬元的村級債務(wù)看起來不那么讓人害怕。3、村級債權(quán)與農(nóng)民負擔 來看看村級債權(quán)的情況。據(jù) a 鎮(zhèn)村組兩級債權(quán)債務(wù)統(tǒng)計 ,村組兩級債權(quán)主要是農(nóng)戶欠款。全 鎮(zhèn)832.8萬元債權(quán) ,應(yīng)收款僅 71.4萬元 ,占 8.6%,農(nóng)戶欠款 761萬元,占了全部村組債權(quán)的 91.4%, 占了當年 a鎮(zhèn)村組 1,115.4 萬元債務(wù)的 68.2%。從 s縣看,據(jù) 4月的統(tǒng)計 ,全縣村組債權(quán)為 1.83億元,其中農(nóng)戶欠款 1.36 億元,占 74.3%,占全部統(tǒng)計債務(wù) 3.1 億元的 44.2%。農(nóng)戶欠款以前并 不是構(gòu)成村級債務(wù)的主要方面。 大致在 1997 年

15、以前 ,農(nóng)戶欠村組兩級稅費款是很少的 ,而當前 的農(nóng)戶欠款其實就是農(nóng)戶欠交的稅費款。 在 1990 年代之初 ,農(nóng)民負擔迅速上升 ,農(nóng)民負擔過重 的呼聲不絕于耳 ,但農(nóng)民的皇糧國稅意識仍然很強 ,除極少數(shù)農(nóng)戶因為經(jīng)濟過于困難不能及時 上繳稅費 ,只有很少所謂 “釘子戶 ”因為各種具體原因 , 諸如存在與村組的債權(quán)債務(wù)糾紛,對村組干部處理問題不公不滿意等而拒交提留。 1997 年之前農(nóng)戶欠款很少的另一個原因是當時 實行糧食 “戶賣村結(jié) ”村,組根據(jù)上級下達的稅費任務(wù)及村組加碼的數(shù)額,直接從農(nóng)戶應(yīng)得賣糧款中扣除。有些部門如耕牛保險、畜禽防疫部門通過村組干部向農(nóng)戶搭車收費,村干部得到的高額回扣可以占到搭車收費款的20%。因為農(nóng)民對日益沉重的負擔不滿,不愿賣糧 ,催糧日漸成為鄉(xiāng)村干部的主要