刑事立案監(jiān)督存在的幾個問題和對策(一)

1、刑事立案監(jiān)督存在的幾個問題和對策 （一 ）1997年1月 1日修改實(shí)施的中華人民共和國刑事訴訟法增加了法 律監(jiān)督的原則，在立法上明確了刑事立案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的 一項(xiàng)內(nèi)容，特別賦予了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不立案的監(jiān)督權(quán)。這一權(quán) 力的確立，對于人民檢察院全面履行法律監(jiān)督職能，維護(hù)法律的公正 具有重要的意義。過去的司法實(shí)踐中， “有案不立 ”、“以罰代刑 ”、“不破不立 ”、群眾告狀 難等現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅影響了決策機(jī)關(guān)正確分析犯罪動向、及時確 定打擊犯罪的方針政策，而且影響了群眾與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，使人們 對司法機(jī)關(guān)執(zhí)法的公正性產(chǎn)生懷疑，對維護(hù)社會穩(wěn)定極為不利。針對 這種狀況，立法機(jī)關(guān)在總結(jié)實(shí)踐

2、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在修改后的刑事訴 訟法中對刑事立案監(jiān)督作出了具體的規(guī)定，使得人民檢察院對公安 機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督具有了明確的法律依據(jù)。它在有利于保護(hù)公民合法權(quán) 益，提高司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平的同時， 有效地遏制了違法辦案等現(xiàn)象， 體現(xiàn)了法律的公正性，維護(hù)了法制的統(tǒng)一，是我國法制建設(shè)的一大進(jìn) 步。目前人民檢察院刑事訴訟規(guī)則雖然對刑事立案監(jiān)督工作的執(zhí)行和 分工做出了具體規(guī)定，但是筆者在具體辦案過程中發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定還 不完善，可操作性差。因此有必要就有關(guān)問題進(jìn)行探討，從而使刑事 立案監(jiān)督工作真正體現(xiàn)立法者的意圖， 完善人民檢察院法律監(jiān)督職能， 使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到更加有效地保護(hù)。、目前刑事立案監(jiān)督執(zhí)法中存在

3、的問題 （一）公安機(jī)關(guān)在刑事立案中存在的問題1、執(zhí)法不夠嚴(yán)格，立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 中華人民共和國刑事訴訟法第 86 條規(guī)定：人民法院、人民檢察院 或者公安機(jī)關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范 圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)、需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng) 當(dāng)立案；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或犯罪情節(jié)顯著輕微，不需要追究刑事 責(zé)任的時候，不予立案，并且將不予立案的原因通知控告人，控告人 如果不服，可以申請復(fù)議。同時， 公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定 第 163 條規(guī)定：對于有控告人的案件，決定不予立案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng) 當(dāng)制作不予立案通知書 ，在 7 日內(nèi)送達(dá)控告人；控告人對不立案決 定不服的，可以

4、在收到不予立案通知書后 7 日內(nèi)向原決定的公安 機(jī)關(guān)復(fù)議。原決定的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請后 10 日內(nèi)作出決定， 并書面通知控告人。上述規(guī)定對于公安機(jī)關(guān)在刑事案件立案環(huán)節(jié)中有關(guān)立案的條件、不予 立案的案件處理程序作了明確的規(guī)定，但是在司法實(shí)踐中，個別公安 部門不按照上述規(guī)定執(zhí)行，導(dǎo)致控告人見不到不予立案通知書 ，更 談不上行使復(fù)議權(quán)了。加之上述規(guī)定中并沒有明確公安機(jī)關(guān)是否將立 案決定書告知控告人，由此影響了公民行使其正當(dāng)?shù)臋?quán)利，同時也使 檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)是否立案的情況無法掌握，不能正確履行不予 立案的監(jiān)督程序， 致使人民群眾產(chǎn)生 “司法機(jī)關(guān)互相推諉 ”的誤解，嚴(yán)重 損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的威信

5、和形象。另外在司法實(shí)踐中由于各種原因，公安機(jī)關(guān)掌握的立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 即一類案件兩種標(biāo)準(zhǔn)。如，同屬輕傷害的案件，有的通過公訴程序立 案受理，有的卻讓被害人到法院自訴。這樣勢必會出現(xiàn)執(zhí)法的混亂， 不利于公安機(jī)關(guān)樹立執(zhí)法者的威信，而且造成一部分控告人對公安機(jī) 關(guān)不立案決定不服，并以此為由向人民檢察院申請立案監(jiān)督。筆者認(rèn) 為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確立案規(guī)定，統(tǒng)一立案標(biāo)準(zhǔn)，避免自訴案件進(jìn)入公 訴程序，以保證公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的公正性和廉潔性。2、不愿意接受監(jiān)督而隨意立案 現(xiàn)有體制下由于公安機(jī)關(guān)進(jìn)入立案程序的刑事案件的立案和處理情況 同級人民檢察院并不掌握，而作為能證明是否立案的主要法律文書便 是公安機(jī)關(guān)立案時制作的

6、立案決定書 ，而立案決定書作為公安 機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作文書，本身沒有編號，只要具有審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)同意， 隨時可以制作，立案時間可以根據(jù)需要隨便填寫。所以在基層檢察院 會經(jīng)常遇到在檢察機(jī)關(guān)未向公安機(jī)關(guān)發(fā)出說明不立案理由通知書 前，公安機(jī)關(guān)沒有立案，而一旦檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出說明不立 案理由通知書，回執(zhí)上答復(fù)肯定是已經(jīng)立案，并附上立案決定書復(fù)印 件，使檢察機(jī)關(guān)無法行使立案監(jiān)督權(quán)。3、勉強(qiáng)接受監(jiān)督后立而不偵，隨意拖延 公安機(jī)關(guān)勉強(qiáng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督立案，但由于不是發(fā)自內(nèi)心自愿， 從而產(chǎn)生抵觸情緒，對案件的偵破不積極，消極應(yīng)付，甚至采取拖延 的辦法對抗。表面上看是作出了立案決定，而實(shí)質(zhì)上不進(jìn)行偵查，實(shí) 際

7、上是把案件掛起來，造成案件久拖不決，使公民的權(quán)利無法得到保 障。立而不偵的根本原因在于法律原因，第一，當(dāng)刑事訴訟法授予檢 察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職責(zé)時，并未在立法上予以配套， 刑事訴訟法八十 七條的規(guī)定又過于原則。第二， 人民檢察院刑事訴訟規(guī)則中立案監(jiān) 督與偵查監(jiān)督脫節(jié)，立案監(jiān)督中人民檢察院最多只能對通知立案的執(zhí) 行情況進(jìn)行監(jiān)督（ 人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第三百八十條） 。對公 安機(jī)關(guān)立案后不偵查的行為， 人民檢察院刑事訴訟規(guī)則并沒有規(guī)定 應(yīng)如何監(jiān)督。第三，我國刑事訴訟法第七條規(guī)定： “公安機(jī)關(guān)、檢 察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、 互相配合、互相制約 ”。 可見公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系是雙向

8、的制約關(guān)系。公安機(jī)關(guān)對已立 案的案件是否偵查，有自主的決定權(quán)，并不聽命于檢察機(jī)關(guān)。這樣造 成了形式上立了案，但實(shí)質(zhì)上并沒有達(dá)到立案監(jiān)督的目的。 （二）檢察機(jī)關(guān)對刑事立案監(jiān)督的力度不夠 1、人民群眾對人民檢察院立案監(jiān)督的范圍和內(nèi)容了解甚少，因此反映 此方面情況的也為數(shù)不多。當(dāng)前立案監(jiān)督案件少，主要原因有： （ 1）、 公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平在不斷提高； （2）、在立案監(jiān)督方面宣傳力度不夠， 公民對立案監(jiān)督的規(guī)定了解的太少； （ 3）、辦案人員不足，檢察機(jī)關(guān)沒 有設(shè)立專門的立案監(jiān)督部門和專門辦理立案監(jiān)督案件的人員，因此對 于沒有進(jìn)入訴訟程序且被害人沒有提出控告的案件，沒有有效行使立 案監(jiān)督權(quán)。人員配置

9、不足，案件少，經(jīng)驗(yàn)少，預(yù)測到的問題不足是檢 察機(jī)關(guān)全面開展立案監(jiān)督工作面臨的主要問題。筆者認(rèn)為，一方面應(yīng) 當(dāng)加強(qiáng)宣傳， 讓人民群眾學(xué)會如何使用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益； 另一方面由于公安機(jī)關(guān)基層執(zhí)法部門是案件查處的源頭，在刑事案件 查處過程中出現(xiàn)辦人情案、 徇私枉法、暗箱操作等問題的可能性更大， 所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立案監(jiān)督的重點(diǎn)放在有立案權(quán)的公安機(jī)關(guān)基層執(zhí) 法部門。為此應(yīng)成立專門的立案監(jiān)督部門，專門辦理立案監(jiān)督案件， 要求公安機(jī)關(guān)將進(jìn)入立案程序的刑事案件的立案決定書和處理情 況送交同級人民檢察院備案，以便于發(fā)現(xiàn)問題，及時監(jiān)督，保證司法 公正，并促進(jìn)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動向規(guī)范化、公正化方向健康發(fā)

10、展。 2、對立案監(jiān)督的條件掌握過嚴(yán)是檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督問題上陷入進(jìn)退 兩難的尷尬境地公訴案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，公安部規(guī)定為 “認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé) 任，且屬于自己管轄的， ”應(yīng)予立案。據(jù)此不難理解，只要認(rèn)為有犯罪 嫌疑存在，需要通過偵查手段搞清事實(shí)真相的，都應(yīng)當(dāng)立案。因此從 程序法的角度看，在整個刑事訴訟活動中， 立案的證據(jù)要求是最低的。 而檢察機(jī)關(guān)在刑事立案監(jiān)督實(shí)踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)則是 “能捕 ”、“能訴 ”、“能 判”的“三能 ”原則?！澳懿?”是指達(dá)刑訴法規(guī)定的逮捕三條件和要求。 “能 訴“指達(dá)到犯罪事實(shí)、情節(jié)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，犯罪性質(zhì)和罪名的 認(rèn)定正確?！澳芘?”是指達(dá)到人民法院對被

11、告作出有罪判決的要求。 這實(shí) 際上是為立案監(jiān)督的調(diào)查提出了過高過嚴(yán)的要求。從保證立案監(jiān)督質(zhì) 量和效果的角度看，這樣要求有一定益處，但將訴訟活動中的立案、 偵查、批捕、起訴、判決五個環(huán)節(jié)的不同案件標(biāo)準(zhǔn)等同立案監(jiān)督的標(biāo) 準(zhǔn)，顯然有悖立案監(jiān)督的立法者的原意。立案監(jiān)督的目的是使該立未 立的案件進(jìn)入訴訟程序。只要促使偵查機(jī)關(guān)立了案，立案監(jiān)督的直接 目的已實(shí)現(xiàn)。若立了案偵查機(jī)關(guān)不進(jìn)行偵查或者撤案，則屬偵查監(jiān)督 范圍。因此對立案監(jiān)督確定 “三能 ”的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上會代替公安（偵查） 機(jī)關(guān)、公訴部門、審判機(jī)關(guān)的職能，有越權(quán)之嫌。另外偵查監(jiān)督部門 現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力也都是不允許的。二、立案監(jiān)督立法方面存在的缺

12、陷 （一）刑事立案監(jiān)督案件的受理標(biāo)準(zhǔn)不明確 中華人民共和國刑事訴訟法第 87 條規(guī)定： “人民檢察院認(rèn)為公安 機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對 應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察 院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不 立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后 應(yīng)當(dāng)立案。 ”由此可以看出，立案監(jiān)督包括兩個方面，一是人民檢察院 在法律監(jiān)督活動中，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，可以通過審查 批捕和審查起訴兩個環(huán)節(jié)予以糾正；二是控告人（被害人）認(rèn)為公安 機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，可以通過控告的方式向人民檢察院

13、提出。但 是控告人（被害人）申請刑事立案監(jiān)督的規(guī)定容易使人產(chǎn)生誤解。盡 管近年來法制宣傳的范圍不斷擴(kuò)大，但是法律知識的普及率和宣傳的 力度仍然十分有限，相當(dāng)一部分人對法律的理解只停留在字面上，對 具體內(nèi)容一知半解，更談不上掌握刑事案件立案的標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)會立案監(jiān) 督的立法精神及現(xiàn)實(shí)意義，有的甚至純粹憑借個人的主觀意志，來判 斷公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為正確與否。這就可能導(dǎo)致在人們頭腦中形成一 個誤區(qū)：如果個人利益受到侵害了，只要公安機(jī)關(guān)不管或者經(jīng)過一段 時間沒有給予明確處理的，就到檢察院申請立案監(jiān)督。實(shí)際工作中經(jīng) 常遇到構(gòu)不成犯罪或?qū)儆诿袷录m紛的當(dāng)事人抱著 “公安不立案，告到檢 察院”的思想，要求檢察院督促公安機(jī)關(guān)為民作主。有的是公安機(jī)關(guān)已 經(jīng)立案，但是辦案周期比較長，沒有明確告知控告人結(jié)果，控告人也 向檢察院申請立案監(jiān)督，并要求檢察院書面通知公安機(jī)關(guān)給其一個明 確的答復(fù)。