論農(nóng)村房屋拆遷立法的完善

1、論農(nóng)村房屋拆遷立法的完善論農(nóng)村房屋拆遷立法的完善摘要 這篇論文采用資料法和文獻法對農(nóng)村房屋拆遷過程中出 現(xiàn)的問題和缺陷進行了分析， 依據(jù)中華人民共和國土地管理法 城 市房屋拆遷管理條例 ，重點研究農(nóng)村房屋拆遷立法的完善，希望能 為解決農(nóng)村房屋拆遷糾紛提供一些建議。關(guān)鍵詞 農(nóng)村房屋拆遷 集體經(jīng)濟組織 土地所有權(quán) 隨著農(nóng)村工業(yè)化、 城市化進程不斷加快， 城市框架的不斷拉大和 城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增 加，尤其是近幾年迅速上升的態(tài)勢已達到歷史高峰。 拆遷量連年上升， 拆遷補償安置欠妥引發(fā)農(nóng)民不滿和失落，由此引發(fā)的矛盾也日趨突 出，農(nóng)民反映拆遷的上訪有增無減， 損害農(nóng)

2、民利益的惡性事件也時有 發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷矛盾已危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定， 成為社會關(guān)注的熱 點。目前，對于城市房屋拆遷有 城市房屋拆遷管理條例 進行規(guī)范， 盡管還不完善， 但畢竟有一個規(guī)范性法規(guī)。 但對征用拆遷農(nóng)村集體土 地上房屋這種事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項上， 國家層面上的法 律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴重侵犯， 激化了社會矛 盾，形成了影響社會安定的不穩(wěn)定因素。 所以對于集體土地上房屋拆 遷法律問題進行研究探討， 不僅是非常必要的， 而且是非常迫切的從 深層次進行剖析，有其制度性的根源，主要存在如下問題：一 、集體土地房屋拆遷缺乏法定依據(jù)中華人民共和國土地管理法第四十三條規(guī)定

3、： “任何單位和 個人進行建設(shè)，需要使用土地的， 必須依法申請使用國有土地， 但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民 集體所有的土地的，或者鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 前款所稱依法申請使用的國有土 地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。 “這條規(guī)定明確將土地的使用情況分為國有和集體的兩類。城市房屋拆遷管理條例第二條規(guī)定， “在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有 土地上實施房屋拆遷， 并需要對被拆遷人補償、 安置的， 使用本條例 “，從而對國有土地 （含征用集體土地 ）上的房屋拆遷作了規(guī)定，而對 集體土地上的房屋拆遷未列

4、入適用范圍。另一方面， 土地管理法 對未征地的集體土地房屋拆遷問題也未涉及。 因此，在集體土地上進 行房屋拆遷時，就出現(xiàn)了無法可依的學(xué)習(xí)現(xiàn)象。由于集體土地上房屋拆遷沒有法律明確進行規(guī)范，一旦發(fā)生糾 紛，無法通過法律手段或行政手段加以調(diào)整。 如拆遷任何一方為此提 起訴訟，法院認為應(yīng)由房屋拆遷行政主管部門處理而不予受理， 而拆 遷行政主管部門受理裁決由無法可依， 拆遷雙方的矛盾難以解決。 這 樣，農(nóng)村房屋拆遷法規(guī)滯后，導(dǎo)致各地操作不一，農(nóng)民心理失衡、不 滿情緒時有發(fā)生。法定補償標準的缺失造成集體土地上房屋拆遷補償 隨意性極大。二、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷依據(jù)法律不同， 導(dǎo)致補償標準 差異大，由此

5、引發(fā)的糾紛日益突出。簡單的說，就是 “兩種性質(zhì) （集體土地、國有土地 ），兩個政策 （征 用、拆遷 ），兩個部門 （土地部門、建設(shè)部門 ），兩個許可證 （征用、拆遷） ”的問題。如上所述，由于土地管理法及城市房屋拆遷管理 條例調(diào)整的對象范圍不同， 使城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)土地上的房 屋拆遷補償適用于不同的政策。 先行的城市房屋拆遷管理條例 僅 適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地， 對于集體出體上房屋拆遷尚無明確的 法律規(guī)定， 目前集體土地房屋拆遷一直依據(jù)的是土地征用條例。 這就 造成了同一項目或相近地塊， 由于土地級差和級別差異， 有的地方相 差數(shù)倍，主要表現(xiàn)為集體土地上房屋拆遷補償價格明顯低于其實際

6、市 場價值。以南京市相對區(qū)位較好的五級地上的房屋拆遷為例， 區(qū)位補 償標準僅為 200元/m2;如屬國有土地，其區(qū)位補償標準為 1200元 /m2.部分地區(qū)還存在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地多年后， 房屋拆遷仍執(zhí)行 集體土地拆遷補償標準的現(xiàn)象， 被拆遷人抵觸情緒極大。 如東部地區(qū) 某市國土局規(guī)定，原集體土地轉(zhuǎn)為國有約 10余年 ，房屋拆遷時卻按 集體土地上房屋進行補償，群眾無法理解與接受，強烈要求執(zhí)行 國 有土地房屋拆遷補償政策。三、法律規(guī)范移位。 房屋拆遷是公法行為， 屬于對公民重大財產(chǎn) 權(quán)的征收。 政府之所以有權(quán)征用土地， 拆遷老百姓的房屋， 不是基于 它的土地所有權(quán)， 而是基于主權(quán)行為， 且具有

7、憲法依據(jù)。 我國憲法第 十條第三款規(guī)定： “國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對 土地實行征收或者征用。 ”這一條款我們可以從兩方面去理解：一是 農(nóng)村集體所有的土地可以征用或征收， 征收的對象包括動產(chǎn)和不動產(chǎn) 不動產(chǎn)自然包括房屋與土地 ;二是政府只有出于公共利益的需要，才 能對土地實行征收或征用。 如果征地目的是修建高爾夫球場、 開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，政府就不應(yīng)該啟動征地權(quán)。目前，我國現(xiàn)行法律還沒有對 “公益”和“經(jīng)營性 ”作出明確界定， 用地性質(zhì)的判別完全由政府隨意確定。現(xiàn)在不論何種投資主體搞建 設(shè)，都是以公共利益為由， 進行征地拆遷， 上位法缺乏對下位法和地 方政府行為的必

8、要約束，公權(quán)力濫用，采取掛公益 “羊頭”賣商業(yè) “狗 肉”以規(guī)避法律，遠遠超出了 “為了公共利益 ”的范圍。按照立法法第八條規(guī)定， 涉及對民事基本權(quán)利及財產(chǎn)權(quán)利的 調(diào)整只能由基本法律調(diào)整。 憲法第六十二條規(guī)定，基本法律的制 定主體只能為全國人民代表大會。 因此，從法理上說， 拆遷房屋應(yīng)由 憲法等相關(guān)的上位法作出規(guī)定， 并符合嚴格的法定條件。 但迄今為止， 我國沒有一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律， 僅有國務(wù)院頒布的專門針對 城市居民房屋拆遷的行政法規(guī) 城市房屋拆遷管理條例 ，把本 應(yīng)由上位法規(guī)范的拆遷事項讓位于下位法自行規(guī)定， 其本身就有背于 立法法確定的原則。長期以來， 農(nóng)村房屋拆遷處于無法可依的

9、狀態(tài)， 對農(nóng)民房屋的私 有財產(chǎn)權(quán)， 一直采取忽略或放任態(tài)度， 在可見的法律法規(guī)中， 房屋僅 被包含在 “附著物 ”之中，嚴重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋 的私有性質(zhì)。對拆遷中農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)保護不夠。農(nóng)民通過宅基地依法取得集體土地的使用權(quán)， 農(nóng)民在宅基地上所 建的房屋屬農(nóng)民私有財產(chǎn)是無可非議的。 但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn) 實中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范對農(nóng)村集體土地征用補償法律關(guān)系進 行明確的界定和規(guī)范，地方政府與村組簽訂土地征用協(xié)議書 ，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)的房屋一同處分。 這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn) 混為一談，其違法性顯而易見。 從法理而論， 房屋作為農(nóng)民的私有財 產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權(quán)

10、的主體， 只能由農(nóng)民自己進行處分， 所以關(guān)于 集體土地上房屋拆遷的補償應(yīng)從土地征用補償中分離出來。同時，房屋拆遷補償協(xié)議作為一種民事法律關(guān)系， 應(yīng)當由拆遷人 和被拆遷人協(xié)商一致達成補償協(xié)議。 但是由于我國土地管理法 將 集體土地上的房屋納入到了土地征用補償之中， 房屋所有權(quán)主體作為 被拆遷人不直接參與協(xié)商， 對被拆遷人的房屋進行價格評估亦不通知 被拆遷人到場， 而是由拆遷人單方指定的評估機構(gòu)進行評估， 有關(guān)拆 遷補償和安置通常是由開發(fā)商一方說了算， 協(xié)議中的一些規(guī)定屬于霸 王條款，加之一些地方政府為了 “優(yōu)化”當?shù)赝顿Y環(huán)境， 加大了行政權(quán) 力的介入， 被拆遷人無論是否同意都得拆， 剝奪了農(nóng)民作

11、為被拆遷人 在整個拆遷過程中表達自己意愿、 維護自己權(quán)益的機會， 嚴重侵害了 被拆遷人的權(quán)益。 實際上，一攬子包括在土地征用費中的房屋拆遷安 置補償費就是農(nóng)民作為被拆遷人時喪失房屋所有權(quán)的對價， 他們對此 豈能沒有發(fā)言權(quán) ?這顯然違反了民法上的意思自治原則，更不能體現(xiàn) 拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關(guān)系。地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補償事宜時主要參照國有土地上 的城市房屋拆遷補償辦法進行， 有的甚至連參照的資格都沒有， 農(nóng)民 公平受償權(quán)利在法律上就受到了不當?shù)南拗疲?把本該由上位法保護的 農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)， 移位于下位法， 由地方性法規(guī)、 規(guī)章及其以下的 規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財產(chǎn)。

12、 這種法律的移位， 這不能不說是我G華律網(wǎng)J WWW.6GLAW.CN國法律的一大缺撼。、缺乏明確的法律規(guī)制導(dǎo)致的直接結(jié)果：一、農(nóng)村土地所有權(quán)缺位。從世界各國的立法來看，國外沒有單 獨的房屋拆遷法律制度。都將房屋與土地視為一個整體,稱為不動產(chǎn), 并以土地為主設(shè)計不動產(chǎn)關(guān)系，房屋只作為土地的附著物。我們不能 照搬其法律制度。但目前，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，是農(nóng)村房屋拆遷 農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護的深層次原因。我國憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律 規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有。”農(nóng)民集體所有實質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所 有制。農(nóng)村集體

13、土地所有權(quán)的代表究竟是誰，集體所有到底又歸誰所 有?立法和實踐中都不甚明確，理論與現(xiàn)實是兩張皮。土地管理法 第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由 村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個 以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織或者村民小組經(jīng)營管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。”上述立法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三種農(nóng)民集體為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，其實不然。首先，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織事實上不存在。政社合的體制廢除后，找不到一個代表鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體的組織或機構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)

14、的代表，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為基層國家行政機關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。其次，村民委員會是基層群眾性自治組織。它不是農(nóng)村G華律網(wǎng)/ WWW.66LAW.CN集體經(jīng)濟組織;因而，也不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。最后，村 民小組為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，也基本解除了，況且村民小組僅 僅是集體經(jīng)濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集 體土地所有權(quán)的代表。自1982年5月14日國務(wù)院公布國家建設(shè)征用土地條例起，地 方政府可以通過辦理征地手續(xù)，支付遠遠低于市場價格的補償費，使 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化。由集體所有變更為國有后，這塊土地就 可以進人土地市場,政府便能夠以超過補償費幾倍的價

15、格出讓土地使 用權(quán)。巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)使許多地方政府大量征用農(nóng)村集體土地，以 致耕地大量減少，農(nóng)民行使土地權(quán)利受損。二、政府角色錯位。農(nóng)村房屋拆遷，政府已經(jīng)不單純是管理者, 它的權(quán)力已經(jīng)延伸到對公共資源的商業(yè)運作，政府以強權(quán)將低價征用 來的土地;高價出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處 后低價使用，實際上政府已經(jīng)充當了合伙人的角色。在農(nóng)村房屋拆遷的實際操作過程中，政府的角色錯位還表現(xiàn)在以 下四個方面：一是層層轉(zhuǎn)授行政權(quán);使農(nóng)民房屋拆遷補償?shù)貌坏奖Ｕ稀?按照土地管理法等有關(guān)法律規(guī)定,對農(nóng)地征用的補償辦法由國務(wù)院規(guī) 定，國務(wù)院授權(quán)給省級政府作出相應(yīng)的實施細則，省級政府又授權(quán)給 市、縣級政府

16、，把本應(yīng)有上級政府行使的權(quán)力層層下放，本無權(quán)制定 補償標準的基層政府及有關(guān)部門，可以行政文件、命令、通知等任意 處分農(nóng)民的財產(chǎn)。轉(zhuǎn)授權(quán)力的結(jié)果導(dǎo)致地方政府各自為政，拆遷補償 標準高低無據(jù)，拆遷補償工作失范。而根據(jù)立法法的規(guī)定，被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力， 被授權(quán)機關(guān)不得將該 項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他行政機關(guān) ;二是行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民的公 平受償權(quán)利受到不當限制。 在農(nóng)村房屋拆遷過程中， 農(nóng)民是房屋所有 權(quán)的主體， 拆遷補償協(xié)議應(yīng)由農(nóng)民與拆遷人簽訂， 村組非經(jīng)農(nóng)民授權(quán) 不能代理。但是，由于缺乏法律對征用補償法律關(guān)系的界定和規(guī)制， 有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂土地征用協(xié)議書 ，

17、非法剝奪了農(nóng)民 私產(chǎn)所有權(quán)的主體地位 ;三是行政機關(guān)不當干預(yù)，非法剝奪了農(nóng)民的 訴權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行訴訟程序法精神， 被拆遷人與拆遷人就拆遷補償達不 成協(xié)議， 對行政裁決又不服， 可以向人民法院起訴。 可是有的地方卻 由黨委、政府聯(lián)合發(fā)文：要求黨員、干部、人大代表在拆遷補償問題 上，不得有任何異議。如果拆遷時，農(nóng)民連基本的拆權(quán)都沒有，就無 法保障農(nóng)民作為屋產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益 ; 四是行政權(quán)力過大，社照憲法 和立法法的有關(guān)規(guī)定，政府無權(quán)制又強制拆遷的行政法規(guī)和規(guī)章。 在農(nóng)村房屋扎遷中， 政府及其工作部門集規(guī)則制定者、 參與者、 裁判 員與處罰機關(guān)等多種身份于一身 ;基層政府與村集體 “越俎代庖 ”，民

18、意得不到伸張和尊重。 政府行為缺乏法律邊界， 在拆遷補償和安置方 案不落實，人為降低補償安置標準，與農(nóng)民沒有達成協(xié)議的情況下， 便以公共利益為借口，直接行使強制拆遷權(quán)，嚴重侵犯農(nóng)民的利益。三、補償不到位。 在農(nóng)村房屋拆遷中， 普遍采用的三種補償辦法 均有明顯假疵： 一是“參照法 ”：即參照城市房屋拆遷進行補償。 由于 房屋所立足的土地性質(zhì)不同 ;房屋建造成本的形成機制也不同，再加 上中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所存在的工農(nóng)身份上的差異產(chǎn)生的福利不同， 作 為農(nóng)民的集體上地房屋拆遷參照城市房屋拆遷來補償是不合理的。 二 是“征地法”：即先將土地變性質(zhì)，再行補償。采用先征地后補償，依 國有土地上房屋拆遷補償，

19、 當然是方便了。 但現(xiàn)實是， 往往發(fā)生在集 體土地上的房屋拆遷不具備征地的前提條件。 換句話說， 這里的房屋 拆遷只是也僅僅是集體土地上的行為， 不涉及征地問題， 拆遷又該如 何進行 ?三是“協(xié)商法 ”：即由拆遷人與被拆遷人相互商量決定補償。這種當事人之間 “私了 ”的辦法，由于缺乏法律法規(guī)依據(jù)， 很容易埋下 矛盾的種子，一旦成訟，兩敗俱傷，后患無窮。根據(jù)國務(wù)院城市房屋拆遷管理條例 “拆遷房屋的補償方式， 可實行貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，并根據(jù)被拆遷房屋的地段、區(qū)位、 用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定 ”的規(guī)定，農(nóng)村 拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償， 也可以實行與貨幣補償金額等價

20、值的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。 實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的， 拆遷人應(yīng)當計算被拆遷房屋的 貨幣補償金額， 貨幣補償金額與所調(diào)換的房屋有差價的， 結(jié)清差價后 給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而這其中的巨額差價是一般拆遷農(nóng)民根本無法接受 的，因此，留給拆遷農(nóng)民的補償方式實際上只有一種 貨幣補償方 式，而貨幣補償?shù)闹旅毕菥褪牵?既不能實現(xiàn)等值收購， 也無法獲得 等值購房。 現(xiàn)行的房地產(chǎn)市場不可能有類似面積和價格的復(fù)建房， 拆 遷農(nóng)民如不拆遷， 不管原住房面積多小， 但一家人起碼可以居住， 可 住房一拆他們往往就變成無房戶， 所以他們產(chǎn)生對立情緒， 有的甚至 演變成暴力對抗。 因此，必須對公平補償?shù)臉藴蔬M行具體化。 要考慮 私有財產(chǎn)的既有價

21、值和可得利益。如何有效地保護農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)， 規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為， 這 是實際工作中迫切需要解決的社會問題。為此，本人認為 ,司法部門、土地管理部門和相關(guān)部門應(yīng)做到：一、確立科學(xué)的發(fā)展觀， 切實維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益。 在農(nóng)村房 屋拆遷工作中，各級政府要確立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀， 堅持以人為本，以人民利益為根本出發(fā)點， 樹立“善待人民群眾 ”的觀 念，堅持一切從實際出發(fā)， 因地制宜處理好建設(shè)、 發(fā)展和保護群眾利 益之間的關(guān)系， 做到權(quán)為民所用、 情為民所系、 利為民所謀徹實維護 人民群眾的合法權(quán)益。 要正確處理改革、 發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系， 根據(jù)本 地可以使用的財力和被征地、 被拆遷的

22、農(nóng)民群眾的可承受能力， 把改 革的力度、 發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來， 及時化解農(nóng)村 房屋拆遷中各種矛盾，確保農(nóng)村的社會穩(wěn)定。要樹立正確的政績觀， 改變對各級領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)行的考核指標體系， 不盲目攀比， 不貪大求洋， 不 搞強迫命令， 有序推進農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化， 以發(fā)展的實績， 真 正贏得農(nóng)民的支持和信任，經(jīng)得住實踐、群眾和歷史的檢驗。二、完善現(xiàn)行法律，規(guī)范拆遷行為。隨著市場經(jīng)濟體制的建立、 法人制度的完善、 私營經(jīng)濟的迅速崛起、 個人存款量的增大和私人擁 有商品產(chǎn)權(quán)房增多的情況， 如果仍然象過去那樣因商業(yè)拆遷引起侵犯 私人利益的情況大量發(fā)生， 那么矛盾就會激化。 因此，在憲法修正案

23、 已經(jīng)全國人大通過的前提下， 為防止農(nóng)村征地和拆遷工作中的政出多 門、政策前后矛盾、 補償標準混亂等現(xiàn)象的出現(xiàn)， 應(yīng)當順應(yīng)社會發(fā)展 客觀規(guī)律， 盡快對有關(guān)拆遷的法律法規(guī)進行一次全面的審查， 按照憲法和基本法律的要求， 對于涉及農(nóng)村房屋拆遷的一些具體問題進行分 析和研究，該修改的修改，該廢止的廢止，把成熟的經(jīng)驗和做法，上升為國家意志，用立法的形式固定下來，制定出合乎民意的新規(guī)定， 規(guī)范農(nóng)村征地和拆遷行為。對補償原則、補償方式、補償標準、征用 程序、法律責(zé)任作出合理的安排， 不斷加以完善。 拆遷法律只對公共 利益的拆遷予以調(diào)整， 對商業(yè)拆遷要遵循自愿、 平等、等價有償?shù)脑?則，實行公平交易和轉(zhuǎn)讓，

24、由合同法、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法規(guī)等予以調(diào)整， 逐步建立起符合社會主義市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代法制精神、 有利于維護 農(nóng)民合法權(quán)益與有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的拆遷制度。三、規(guī)范征地拆遷主體， 正確界定公井利益的性質(zhì)。 在拆遷工作 中，由于地塊的用途不同， 政府所起的作用也應(yīng)有所區(qū)別。 征地拆遷 權(quán)作為國家的強制性權(quán)力， 只能由政府行使， 并嚴格用于公共利益的 需要，經(jīng)營性項目用地不應(yīng)啟動國家的權(quán)力。 房屋拆遷立法應(yīng)將出于 商業(yè)目的與出于社會公益目的的拆遷區(qū)別開來， 依據(jù)國外經(jīng)驗和我國 實際， “公共利益”應(yīng)嚴格限定在以下幾類： (1)國防軍事用地 ;(2)國家 政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單用地 ;(3) 能源、

25、交通用地，如煤礦、道 路、機場等 ;(4) 公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地 ;(5) 國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等 ;(6) 公益及福利事業(yè)用 地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等 ;(7) 水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防 護林等 ;(8)其它公認或法院裁定的公共利益用地。四、規(guī)范政府行為， 建設(shè)法治和服務(wù)型政府。 政府行為的法治化是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的前提和條件、 更是實踐科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)性要求。 要強化各級政府的法治理念， 提高依法行政的水 平;要教育和監(jiān)督工作人員在征地、拆遷工作中，嚴格 “依法拆遷、有情操作、文明辦事 ”，做到征地規(guī)范化、拆遷合法化、補償標準化、 安置親情化、就業(yè)優(yōu)先化，規(guī)范具體行政行為 ;要構(gòu)筑失地 ;增加征地 拆遷的透明度， 加強民主監(jiān)督， 讓公共權(quán)力在 “陽光”下運作， 建立征 地聽證程序和社情民意反映制度， 完善征地決策機制。 建立失房、 失 業(yè)