從現(xiàn)代企業(yè)制度到現(xiàn)代學(xué)校制度1_第1頁(yè)
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1、 從現(xiàn)代企業(yè)制度到現(xiàn)代學(xué)校制度* 本文是中國(guó)教育學(xué)會(huì)全國(guó)教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)椒江區(qū)課題“現(xiàn)代學(xué)校制度研究”的專題研究成果之一。對(duì)椒江“現(xiàn)代學(xué)校制度”實(shí)踐的理性思考浙江大學(xué)教育系吳華寧冬華【摘要】中國(guó)教育學(xué)會(huì)椒江教育改革試驗(yàn)區(qū)在“教育股份制” 浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)在1997年提出并獲得成功實(shí)踐的一種通過(guò)股份制形式籌集教育投資的學(xué)校法人制度和法人治理結(jié)構(gòu),詳見教育研究1999年第5期文“開發(fā)民間教育投資潛力的新探索椒江教育股份制研究”辦學(xué)基礎(chǔ)上提出的“現(xiàn)代學(xué)校制度”及其實(shí)踐,對(duì)現(xiàn)行政府、學(xué)校、市場(chǎng)和社會(huì)之間的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)提出了一系列值得深入探討的問(wèn)題,借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的分析框架,我們可以把椒江推行的“現(xiàn)代學(xué)校

2、制度”界定為:以學(xué)校法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),以學(xué)校依法自主經(jīng)營(yíng)為核心,市場(chǎng)機(jī)制在教育資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用,政府專注于制度建設(shè)和公平保障的現(xiàn)代學(xué)校教育體系?!娟P(guān)鍵詞】 現(xiàn)代學(xué)校制度現(xiàn)代企業(yè)制度市場(chǎng)機(jī)制 轉(zhuǎn)變政府職能由椒江教育改革試驗(yàn)區(qū)提出的“現(xiàn)代學(xué)校制度”,雖然曾經(jīng)一度受到了不少專家學(xué)者的質(zhì)疑 在中國(guó)教育學(xué)會(huì)全國(guó)教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)(椒江)課題論證會(huì)上,大多數(shù)與會(huì)專家認(rèn)為在教育領(lǐng)域以現(xiàn)代企業(yè)制度為樣板進(jìn)行教育制度創(chuàng)新是不合適的;也有學(xué)者提出,我們“現(xiàn)行的”學(xué)校制度就是“現(xiàn)代學(xué)校制度”,這在教育發(fā)展史上早就存在了,而椒江教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)所推進(jìn)的以淡化公立學(xué)?,F(xiàn)行管理模式為特征的“現(xiàn)代學(xué)校制度”,恰

3、恰比“現(xiàn)行學(xué)校制度”更不現(xiàn)代;還有的學(xué)者建議,應(yīng)該叫“現(xiàn)代學(xué)校經(jīng)營(yíng)制度”,因?yàn)榻方摹艾F(xiàn)代學(xué)校制度”的核心就是講的學(xué)校經(jīng)營(yíng)問(wèn)題;等等。,但由于其核心理念適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)教育發(fā)展的內(nèi)在需要,今年以來(lái)已經(jīng)受到日益廣泛的重視并成為教育部今年一項(xiàng)重點(diǎn)工作?,F(xiàn)代學(xué)校制度試驗(yàn)今秋啟動(dòng)中國(guó)教育報(bào)2003年7月9日第1版但是,相對(duì)于實(shí)踐領(lǐng)域的快速發(fā)展,“現(xiàn)代學(xué)校制度”的理論研究嚴(yán)重滯后,原因在于大多數(shù)研究者忽視了“現(xiàn)代學(xué)校制度”提出的實(shí)踐和理論背景,以及教育理論界對(duì)借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的天然敵意。事實(shí)上,在椒江教育發(fā)展進(jìn)程中,從五年前的“教育股份制”到現(xiàn)在的“現(xiàn)代學(xué)校制度”,政府的主導(dǎo)作用、市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用、學(xué)校的主

4、體作用的有效配合,使椒江的教育制度創(chuàng)新得以平穩(wěn)推進(jìn),體現(xiàn)了制度演進(jìn)過(guò)程中強(qiáng)制變遷和誘導(dǎo)變遷共同作用的結(jié)果。也正因?yàn)槿绱?,椒江目前所?shí)踐著的“現(xiàn)代學(xué)校制度”,它既是在實(shí)踐中不斷摸索前進(jìn)(干中學(xué),摸著石頭過(guò)河)的產(chǎn)物,也是充分借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度及其他領(lǐng)域理論研究成果的結(jié)果,是在實(shí)踐中思考,在思考中實(shí)踐的持續(xù)探索過(guò)程,是理想的追求與現(xiàn)實(shí)的約束相互牽引的過(guò)程。一、從“教育股份制”到“現(xiàn)代學(xué)校制度”“教育股份制”是椒江教育的一大創(chuàng)舉,也是構(gòu)建“現(xiàn)代學(xué)校制度”的重要源泉。在“教育股份制”這種辦學(xué)模式中, “股東(投資人)、教育發(fā)展公司(舉辦者)和學(xué)校(辦學(xué)者)”三者之間形成了一種規(guī)范、明確的法律關(guān)系,他們之

5、間有明確的產(chǎn)權(quán)界定、權(quán)力分配和職責(zé)劃分,使專業(yè)人員(經(jīng)理人、校長(zhǎng)等)的人力資本和投資人的貨幣資本有效結(jié)合,通過(guò)專業(yè)化分工有效提高了資源配置效率。與其他辦學(xué)形式相比,“教育股份制”辦學(xué)在資金募集上的制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為人們的共識(shí),目前在滬深股市就有多個(gè)上市公司從事教育投資活動(dòng),這可以看成是“教育股份制”的拓展。特別值得關(guān)注的是,一旦民辦教育促進(jìn)法中“允許合理回報(bào)”條款得以通過(guò),那就意味著打開了利用資本市場(chǎng)獲取教育投資的大門。 中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法已于2002年12月28日通過(guò),“允許合理回報(bào)”成為現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上,中國(guó)政府在加入WTO時(shí)關(guān)于開放國(guó)內(nèi)教育市場(chǎng)的承諾中就已經(jīng)允許了WTO成員國(guó)以“商業(yè)

6、存在”方式進(jìn)入我國(guó)教育市場(chǎng), 陳至立我國(guó)加入WTO對(duì)教育的影響與對(duì)策研究中國(guó)教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)(而所謂的“商業(yè)存在”也就是來(lái)中國(guó)從事營(yíng)利性辦學(xué)活動(dòng)。與顯而易見的籌資優(yōu)勢(shì)相比,“教育股份制”對(duì)中國(guó)教育發(fā)展一個(gè)更為重要的貢獻(xiàn)是揭示了建立學(xué)校法人制度和完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的一種現(xiàn)實(shí)途徑。在“教育股份制”的辦學(xué)模式中,學(xué)校法人身份的確立是其制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),用意就在于為學(xué)校依法自主經(jīng)營(yíng)建立法律基礎(chǔ)。在學(xué)校法人制度的基礎(chǔ)上,完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)既是制度發(fā)展的自身邏輯,也是保證學(xué)校依法自主經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。學(xué)校法人制度的建立排除了政府對(duì)學(xué)校進(jìn)行直接干預(yù)的可能性,而學(xué)校完善的法人治理結(jié)構(gòu)的建立則排除了

7、投資人對(duì)學(xué)校進(jìn)行直接干預(yù)的可能性,這樣,學(xué)校依法獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)就有了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。 “教育股份制”精致的制度設(shè)計(jì)和成功的實(shí)踐為椒江進(jìn)行“現(xiàn)代學(xué)校制度”的探索提供了極其重要的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和思想資源。二、對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的借鑒增強(qiáng)學(xué)校的活力,提高學(xué)校的效率,用企業(yè)精神改造公辦學(xué)校管理體制既是提出構(gòu)建“現(xiàn)代學(xué)校制度”的實(shí)踐背景,也是“現(xiàn)代學(xué)校制度”理性設(shè)計(jì)的一個(gè)重要起點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的借鑒是形成現(xiàn)代學(xué)校制度抽象概念的重要來(lái)源,這種借鑒的邏輯基礎(chǔ)是學(xué)校和企業(yè)在組織層面的比較?,F(xiàn)代社會(huì)是由學(xué)校、企業(yè)(工廠)、政府、家庭和社會(huì)團(tuán)體(機(jī)構(gòu))等一些基本的組織細(xì)胞構(gòu)成的一部精密機(jī)器。“企業(yè)”與“學(xué)?!弊鳛橹维F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)

8、濟(jì)領(lǐng)域和教育領(lǐng)域的兩類基本組織形態(tài),人們往往將其放在特定環(huán)境下孤立、片面地加以考慮,就經(jīng)濟(jì)而論企業(yè),就教育而論學(xué)校,只見其異,未見其同。其實(shí),在組織層面,無(wú)論學(xué)校還是企業(yè),都是人類為更有效地實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而形成的社會(huì)組織。企業(yè)作為一種營(yíng)利性機(jī)構(gòu),其目標(biāo)是創(chuàng)造利潤(rùn),為了獲取利潤(rùn),企業(yè)必須具有效率。人類社會(huì)企業(yè)制度的發(fā)生和演變的歷史就是持續(xù)提高企業(yè)效率的歷史。與企業(yè)比較,學(xué)校是人類進(jìn)行自覺(jué)的教育活動(dòng),傳遞人類社會(huì)文化知識(shí),有計(jì)劃、有目的和有組織地為一定社會(huì)培養(yǎng)所需人才的機(jī)構(gòu)。 顧明遠(yuǎn)等編. 教育大辭典. 上海教育出版. 1998: 1822. 相比較而言,在單個(gè)企業(yè)或單個(gè)學(xué)校的組織目標(biāo)之間的差異并不

9、是十分明顯,表面上看,企業(yè)的目的在于創(chuàng)造利潤(rùn),而學(xué)校的目的則在于促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展,但是,在與社會(huì)進(jìn)行價(jià)值交換的層面,在獲取組織生存與發(fā)展資源的意義上,他們都是通過(guò)向社會(huì)提供價(jià)值(產(chǎn)品和服務(wù))來(lái)實(shí)現(xiàn)的。為什么現(xiàn)代企業(yè)這一社會(huì)組織能夠獲得比其他的社會(huì)組織(政府、學(xué)校以及其他社會(huì)事業(yè)性機(jī)構(gòu))更高的“投入產(chǎn)出”效率和資源配置效率?現(xiàn)在我們已經(jīng)知道,這種效率的源泉是源于企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)壓力下持續(xù)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。因此,只要在學(xué)校之間形成類似于企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的潛在壓力,提高質(zhì)量和改進(jìn)教學(xué)就將成為學(xué)校的自覺(jué)追求。同樣作為人類生產(chǎn)活動(dòng),學(xué)校也完全有可能結(jié)合學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理的特點(diǎn),借鑒現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)運(yùn)行的有效機(jī)制,創(chuàng)造

10、性地建立起一套適合教育自身發(fā)展的現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代學(xué)校組織制度和現(xiàn)代學(xué)校管理制度,這種可能性對(duì)于追求提高辦學(xué)效率和效益的組織創(chuàng)新目標(biāo)來(lái)說(shuō)是一個(gè)無(wú)法抵擋的誘惑?,F(xiàn)代學(xué)校制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐是在教育活動(dòng)的基本約束下對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的全面借鑒。這種借鑒的合理性與有效性是基于組織對(duì)效率目標(biāo)的共同追求。在此基礎(chǔ)上,由現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)組織制度和現(xiàn)代企業(yè)管理制度構(gòu)成的現(xiàn)代企業(yè)制度的基本架構(gòu)成為我們分析、設(shè)計(jì)和實(shí)踐現(xiàn)代學(xué)校制度的重要背景。現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代學(xué)校制度的基石。產(chǎn)權(quán)歸屬的明晰化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、責(zé)任權(quán)利的有限性和治理結(jié)構(gòu)的法人化是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基本特征,也是現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的基本特

11、征。與國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度首先要進(jìn)行公司化改造不同,現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度并不要求學(xué)校必須進(jìn)行公司化改造,它的核心是學(xué)校法人制度,即學(xué)校因擁有投資人投入學(xué)校的資產(chǎn)而形成的學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán),以及因此所明確的獨(dú)立法律地位?,F(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不同的另一個(gè)方面是,在現(xiàn)代學(xué)校制度框架內(nèi)的學(xué)校并不需要人為推廣所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,無(wú)論是兩權(quán)分離的“教育股份制”辦學(xué)模式還是兩權(quán)結(jié)合的私人辦學(xué)模式,只要它是獨(dú)立法人并能獨(dú)立地對(duì)外承擔(dān)民事權(quán)利和民事責(zé)任,就并不違背現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的要求。因此,目前占民辦學(xué)校中重要份額的私人辦學(xué)、股份合作辦學(xué)等組織類型在現(xiàn)代學(xué)校制度中都可以找到他們自己的位置。在現(xiàn)代學(xué)

12、校產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范下,學(xué)校不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬物,國(guó)家也不必再是學(xué)校的惟一投資主體,學(xué)校通過(guò)自己獨(dú)立的法人地位運(yùn)營(yíng)全部資產(chǎn),學(xué)校與國(guó)家之間、學(xué)校與分散的股東之間,各自的責(zé)任與權(quán)利是明確的?,F(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的基本特點(diǎn)可以參考現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度加以辨認(rèn)。在現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度中,確認(rèn)投資人財(cái)產(chǎn)和公司財(cái)產(chǎn)分離,使公司具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利;確認(rèn)股東承擔(dān)有限責(zé)任;確認(rèn)公司具有法律上的獨(dú)立人格,能以自己的名義獨(dú)立享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù),能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任等三大特征是公司作為現(xiàn)代企業(yè)的重要標(biāo)志。企業(yè)只有具備了這樣的特征,才能成為富有活力的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。但是,公司的獨(dú)立人格和股東的有限責(zé)任,又都是以股東和公司的財(cái)產(chǎn)相互

13、分離為前提的。公司因其具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)才具有獨(dú)立人格;股東因其投資并放棄對(duì)公司投資的具體的直接的支配權(quán),才享有股東權(quán)并享有了承擔(dān)有限責(zé)任的待遇。相反,如果股東與公司的財(cái)產(chǎn)分離不存在了,股東承擔(dān)有限責(zé)任和公司的獨(dú)立人格也即成為不可能。王保樹現(xiàn)代企業(yè)法律制度全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第二十講,2002年5月31日對(duì)照現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,我們可以從以下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的基本特征:(1)教育市場(chǎng)參與者必須是教育產(chǎn)權(quán)主體。所謂教育產(chǎn)權(quán)主體,即相應(yīng)的自然人、教育機(jī)構(gòu)法人及其所有者對(duì)其用于交換的資源擁有排他的所有權(quán),自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。(2)各個(gè)教育產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界必須是清晰的,即教育市場(chǎng)參與者(投資

14、者、學(xué)校、教育消費(fèi)者)對(duì)其產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是完整的,對(duì)應(yīng)每項(xiàng)權(quán)能的責(zé)任、權(quán)利和利益是明確的并擁有明確的人格化代表。在現(xiàn)代學(xué)校制度下,產(chǎn)權(quán)明晰、具有明確的人格代表,是一個(gè)最突出的特點(diǎn),這也是教育投資者法定權(quán)利及產(chǎn)權(quán)權(quán)益能夠得到有力保障的前提。(3)產(chǎn)權(quán)可作為商品在法律規(guī)定條件下流動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景條件下的現(xiàn)代學(xué)校制度中,學(xué)校的產(chǎn)權(quán)不是凝固的,學(xué)校產(chǎn)權(quán)也可以成為一種可以交換的商品,在教育市場(chǎng)中流通,并通過(guò)這種流通實(shí)現(xiàn)教育資源配置的帕累托改進(jìn)。以往人們談及學(xué)校間的橫向聯(lián)系時(shí),多數(shù)只從教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)交流等教育專業(yè)化協(xié)作等方面去認(rèn)識(shí),這可以看成是教育活動(dòng)中的聯(lián)系,除此以外,學(xué)校之間還存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的聯(lián)系,其中產(chǎn)

15、權(quán)聯(lián)系就是學(xué)校間橫向聯(lián)系的一項(xiàng)不可忽視的重要內(nèi)容?;谏厦娴姆治?,我們可以看到學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的功能有:(1)財(cái)產(chǎn)約束功能;(2)自主經(jīng)營(yíng)和激勵(lì)機(jī)制功能;(3)增進(jìn)資源配置效益功能;(4)規(guī)范教育市場(chǎng)行為功能。學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定具體規(guī)定了人們那些與物相關(guān)的行為規(guī)范,每個(gè)人在與他人的相互交往中都必須遵守這些規(guī)范,或者必須承擔(dān)不遵守這些規(guī)范的成本。這樣,保障收益和受損索賠的原則可以有效抑制不當(dāng)辦學(xué)行為和交易行為的發(fā)生,從而使學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理行為和教育投資行為的合理化。其次是現(xiàn)代學(xué)校組織制度,這是現(xiàn)代學(xué)校制度包含的第二個(gè)重要內(nèi)容。在這里我們所指的現(xiàn)代學(xué)校組織制度主要是現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)即學(xué)校決策、執(zhí)行和監(jiān)

16、督之間的法律關(guān)系。其治理結(jié)構(gòu)具有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互分離、相互制約、相互合作的特點(diǎn)。學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu),與我們通常所說(shuō)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度相近,但它是基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律關(guān)系。學(xué)校作為法人,在股東投資入股并在政府有關(guān)部門注冊(cè)登記以后,便對(duì)自己的資產(chǎn)擁有合法的財(cái)產(chǎn)權(quán),投資者只就其投入學(xué)校的出資擁有股權(quán)并享有由此產(chǎn)生的決策參與和投資收益等項(xiàng)權(quán)利。在投資人較少便于有效溝通時(shí),可以在校長(zhǎng)、其他教育專家、社會(huì)知名人士等的參與下直接組建學(xué)校董事會(huì),負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展的決策活動(dòng)。為了更有效地吸引民間資金,在投資人眾多時(shí)建立教育發(fā)展有限責(zé)任公司是另一種有效的制度選擇,如椒江的“教育股份制”。在公司制的法律框架中,股東大

17、會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu),擁有公司的最終控制權(quán),通過(guò)股東大會(huì),股東可以參加公司發(fā)展的決策。法律規(guī)定了股東所擁有的權(quán)利和股東大會(huì)的權(quán)限。董事會(huì)是股東大會(huì)的一種常設(shè)機(jī)構(gòu),由于股東眾多,不可能通過(guò)股東定期召開股東大會(huì)來(lái)直接管理經(jīng)營(yíng)學(xué)校,因此就有必要由董事會(huì)受全體股東的委托,來(lái)代表全體股東發(fā)展和保護(hù)股東的投資,使股東的投資保值增值。董事會(huì)的主要作用是決定學(xué)校的經(jīng)營(yíng)決策、確定財(cái)務(wù)計(jì)劃、高級(jí)教育管理人員的任免,等等。在董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,以校長(zhǎng)為代表的學(xué)校教育管理執(zhí)行層的作用是管理學(xué)校日常教育教學(xué)活動(dòng)。學(xué)校管理經(jīng)營(yíng)中的監(jiān)督職能可以通過(guò)成立專門的審計(jì)監(jiān)察部門來(lái)實(shí)現(xiàn),發(fā)揮黨支部和學(xué)校教職工代表大會(huì)的作用也是一個(gè)有效的制度

18、選擇?,F(xiàn)代學(xué)校組織制度是伴隨著教育投資主體多元化,不同的投資主體(自然人和法人)與學(xué)校間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益復(fù)雜特別是股東數(shù)量眾多的情況下出現(xiàn)的,學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是一種比較規(guī)范的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度,是由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和教育管理執(zhí)行層構(gòu)成的,法人治理結(jié)構(gòu)便是這些機(jī)構(gòu)之間形成的相互制衡的權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化表現(xiàn),它是建立在財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能相對(duì)分離基礎(chǔ)之上。由于行業(yè)屬性的緣故,學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)在具體形式上也會(huì)產(chǎn)生一定的差別,但本質(zhì)上是相通的。我們可以從中概括出現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的一般特征。(1)權(quán)責(zé)分明,各司其職。在現(xiàn)代學(xué)校制度下,其領(lǐng)導(dǎo)體制有權(quán)力機(jī)

19、構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成,各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職責(zé)都是確定的、明確的,它們各司其職,相互配合??茖W(xué)合理的學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)就是要擺脫過(guò)去那種以行政隸屬關(guān)系為特征的行政管理體系,建立起新型的以資產(chǎn)權(quán)利為核心的委托代理關(guān)系。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的制度化、規(guī)范化,和監(jiān)督費(fèi)用的合理化。董事會(huì)代表投資人和利益相關(guān)人(政府、家庭、教職工等)是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),它代表產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)所屬學(xué)校擁有最終的控制與決策權(quán);監(jiān)事會(huì)是學(xué)校的自我監(jiān)督機(jī)構(gòu),它對(duì)投資人負(fù)責(zé),依法對(duì)董事會(huì)和校長(zhǎng)在行使職責(zé)時(shí)的行為進(jìn)行監(jiān)督;教育管理層是學(xué)校決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu),對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé),在學(xué)校辦學(xué)章程和董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán),開展學(xué)校日常教育教學(xué)活

20、動(dòng)。決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)明確,相互制衡,相互協(xié)調(diào)。(2)委托代理,縱向授權(quán)。在現(xiàn)代學(xué)校制度框架下,學(xué)校各層級(jí)之間是以一種委托代理關(guān)系來(lái)維持的。投資人作為委托人將其財(cái)產(chǎn)交董事會(huì)代理,并委托監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督,作為代理者,董事會(huì)由將學(xué)校財(cái)產(chǎn)委托給學(xué)校管理層代理。(3)激勵(lì)與制衡機(jī)制有機(jī)結(jié)合。由于在學(xué)校委托代理關(guān)系中,存在代理人(學(xué)校管理者)的動(dòng)力、信息的不對(duì)稱性等問(wèn)題,所以就有對(duì)代理者進(jìn)行激勵(lì)和建立制衡關(guān)系的必要。從激勵(lì)方面來(lái)看,主要就是委托人如何通過(guò)一套激勵(lì)機(jī)制促使代理人采取適當(dāng)?shù)男袨樽畲笙薅鹊貙?shí)現(xiàn)委托人所預(yù)期的目標(biāo)。在現(xiàn)代學(xué)校制度中,學(xué)校除直接以報(bào)酬形式對(duì)代理者激勵(lì)之外,還通過(guò)一套

21、制衡關(guān)系對(duì)代理者的行為加以制約,如董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)之間的制衡關(guān)系、董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的制衡關(guān)系,所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的制衡等。(4)職工參與民主管理的途徑擴(kuò)大。在現(xiàn)代學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制下,通過(guò)選舉教師代表參與學(xué)校管理的決策環(huán)節(jié)中,行使決策權(quán);參與到監(jiān)事會(huì)工作之中,行使監(jiān)督權(quán),不僅擴(kuò)大民主管理的幅度,而且還能有效維護(hù)教師員工的利益。最后是現(xiàn)代學(xué)校管理制度?,F(xiàn)代學(xué)校管理制度包括政府對(duì)學(xué)校的管理和學(xué)校自身的運(yùn)行管理兩個(gè)方面。在政府對(duì)學(xué)校的管理方面,現(xiàn)代學(xué)校制度所倡導(dǎo)的是建立一種法治化的公共治理結(jié)構(gòu),包括學(xué)校的設(shè)立審批制度、評(píng)估監(jiān)督制度、信息披露制度等各個(gè)方面,在學(xué)校和政府、學(xué)校和社會(huì)之間建立起既有利于學(xué)校自主經(jīng)營(yíng),

22、又有利于公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的法律環(huán)境,改變目前一方面政府對(duì)學(xué)校行政干預(yù)過(guò)多、過(guò)深,另一方面社會(huì)對(duì)學(xué)校參與不足了解不夠的狀況。鼓勵(lì)學(xué)校和社區(qū)的相互融合,鼓勵(lì)學(xué)校自治,培養(yǎng)自治精神。在學(xué)校運(yùn)行管理方面,現(xiàn)代學(xué)校管理制度建設(shè)的目標(biāo)是形成靈活高效的決策機(jī)制、溝通無(wú)礙的信息機(jī)制和以人為本的激勵(lì)機(jī)制,廣泛借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度中各種先進(jìn)的管理理念和管理手段,充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提供的技術(shù)手段和管理方法,按照系統(tǒng)管理和整體優(yōu)化的要求,在學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源開發(fā)、財(cái)務(wù)管理、學(xué)生管理、教學(xué)管理和后勤管理等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理的現(xiàn)代化。樹立學(xué)校需要經(jīng)營(yíng)的管理理念,提倡校長(zhǎng)職業(yè)化,建立校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。在現(xiàn)代學(xué)校制度中,

23、由于實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變和確立了學(xué)校法人制度,學(xué)校依法獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)成為必要和可能,學(xué)校必須面對(duì)市場(chǎng),提高質(zhì)量,加強(qiáng)管理,不斷創(chuàng)新,創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),提高辦學(xué)效益,體現(xiàn)管理專業(yè)化、決策科學(xué)化和利益共享化的管理原則。樹立以人為本的管理理念,尊重教師的發(fā)展要求,營(yíng)造教師發(fā)展的環(huán)境,提倡教師校本發(fā)展。在現(xiàn)代學(xué)校制度中,要把學(xué)校的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展建立在教師發(fā)展的基礎(chǔ)上,促進(jìn)教師發(fā)展既是學(xué)校發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是學(xué)校應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任,倡導(dǎo)教師的科研發(fā)展,鼓勵(lì)教師的專業(yè)發(fā)展和職業(yè)發(fā)展,通過(guò)調(diào)動(dòng)每個(gè)教師的積極性和主動(dòng)精神,為實(shí)現(xiàn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展建立最重要的人力資源基礎(chǔ)。鼓勵(lì)學(xué)校內(nèi)部的自治活動(dòng),把培養(yǎng)學(xué)生的誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、

24、創(chuàng)新精神和自治精神全面貫徹到學(xué)校管理活動(dòng)中去,圍繞社會(huì)發(fā)展和學(xué)校發(fā)展挖掘?qū)W校管理的潛能。三、“現(xiàn)代學(xué)校制度”設(shè)計(jì)的基本理念現(xiàn)代學(xué)校制度是一個(gè)在實(shí)踐中內(nèi)涵不斷得到豐富和更新的動(dòng)態(tài)概念,它的核心是“政校分離;產(chǎn)權(quán)清晰;利益共享;學(xué)校自治”,其中“政校分離”指“政府退出教育活動(dòng)的微觀層面”,或者叫“教育民營(yíng)(學(xué)校民營(yíng))”;“產(chǎn)權(quán)清晰”指完善學(xué)校法人制度和學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu),推行“校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”;“利益共享”指形成學(xué)校利益共同體,在舉辦者、辦學(xué)者、管理者和普通教師之間,在學(xué)校和學(xué)生之間,在學(xué)校和社會(huì)之間形成清晰、牢固的利益紐帶和共生共榮關(guān)系;“學(xué)校自治”指體現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代教育理念,以培育學(xué)校及其內(nèi)部

25、組織的自治精神為核心建立有助于學(xué)??沙掷m(xù)發(fā)展的學(xué)校內(nèi)部管理體系。這四個(gè)方面構(gòu)成了“現(xiàn)代學(xué)校制度”中的現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代學(xué)校組織制度、現(xiàn)代學(xué)校管理制度三大制度體系和體現(xiàn)了現(xiàn)代政府公共管理職能的重新定位。1重新定位的政府職能在現(xiàn)代學(xué)校制度的理性設(shè)計(jì)中,政府將逐步全面退出教育活動(dòng)的微觀層面,專注于制度環(huán)境建設(shè)、市場(chǎng)秩序維護(hù)、公共產(chǎn)品提供和宏觀調(diào)控,即教育行政部門從一切不必管又管不好的領(lǐng)域中退出,凡是學(xué)校能夠辦好的事情都讓學(xué)校辦,凡是市場(chǎng)能解決的問(wèn)題都盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用,只有在市場(chǎng)嚴(yán)重失靈的公共產(chǎn)品領(lǐng)域和具有顯著外部性的場(chǎng)合,才是政府發(fā)揮作用的空間,即便如此,政府也應(yīng)該更多地通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段

26、、法律手段及發(fā)揮中介組織的作用對(duì)學(xué)校的活動(dòng)和行為進(jìn)行調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督,保持教育規(guī)模總量的大體平衡和促進(jìn)教育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化,保證教育市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng),發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用,健全教育機(jī)會(huì)平等的保障體系,保持教育的社會(huì)主義方向,維護(hù)教育公平和公正。政府退出教育活動(dòng)的微觀領(lǐng)域是為了更好地強(qiáng)化和改善政府在宏觀層面對(duì)教育的公共管理職能,確立政府是全社會(huì)一切教育活動(dòng)的公共管理者的角色意識(shí),轉(zhuǎn)變政府應(yīng)該優(yōu)先管理、支持公辦教育的傳統(tǒng)思維模式,建設(shè)對(duì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校一視同仁的制度環(huán)境,吸引更多的民間資金投資教育。政府退出教育活動(dòng)的微觀層面的合理性可以在實(shí)踐和理論兩個(gè)方面得到說(shuō)明。實(shí)踐上,改革開放以來(lái),

27、中國(guó)教育系統(tǒng)不斷增強(qiáng)的體制活力與政府逐步放棄和減少對(duì)學(xué)校(教育機(jī)構(gòu))教育活動(dòng)的直接干預(yù)是緊密聯(lián)系在一起的,這已經(jīng)成為政府在教育領(lǐng)域繼續(xù)改革開放的基本政策方向。民辦教育的發(fā)展,它所顯示的比公辦教育更強(qiáng)的體制優(yōu)勢(shì)為政府退出教育活動(dòng)微觀層面提供了本土化的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。理論上,學(xué)校作為現(xiàn)代社會(huì)高度專業(yè)化的社會(huì)分工組織,保證組織效率的專業(yè)知識(shí)是政府所不具備的,因此,當(dāng)政府直接干預(yù)學(xué)校的微觀活動(dòng)時(shí),知識(shí)與決策權(quán)的分離就成為無(wú)法避免的結(jié)果,決策的效率和效能必然受到損害。事實(shí)上,這個(gè)結(jié)論乃是對(duì)近百年來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。為了建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,政府必須轉(zhuǎn)變職能,調(diào)整角色意識(shí),從公辦教育的管理者調(diào)

28、整為全社會(huì)教育的管理者,從主要依靠行政手段進(jìn)行教育管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟匾揽拷?jīng)濟(jì)、法律手段進(jìn)行教育管理,首先轉(zhuǎn)變公辦學(xué)校與政府之間的管理模式,逐步增加非公辦教育在教育總量中的份額,使民辦教育的重要性通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的影響力得到事實(shí)上的體現(xiàn)。現(xiàn)代學(xué)校制度正是實(shí)現(xiàn)上述理性思考的實(shí)踐方案。2完善學(xué)校法人制度在現(xiàn)代學(xué)校制度下,由于學(xué)校法人制度的確立,所有者和學(xué)校的關(guān)系變成了投資者和學(xué)校法人的關(guān)系(捐贈(zèng)類學(xué)校除外)。在這種關(guān)系中,投資者(自然人或法人)投入學(xué)校的資產(chǎn)與他們的其他財(cái)產(chǎn)相分離,投資者將財(cái)產(chǎn)投入學(xué)校后,成了學(xué)校的股東,對(duì)學(xué)校擁有相應(yīng)的股東權(quán)利與權(quán)力,包括參加股東大會(huì)和行使股東大會(huì)賦予的權(quán)利,按照股

29、本取得相應(yīng)收益的權(quán)利,轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利等等。學(xué)校對(duì)股東投入學(xué)校的資產(chǎn)及其增值擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),即對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有占有、使用、收益和處分權(quán)。投資者僅以投入到學(xué)校的那部分資產(chǎn)對(duì)學(xué)校的經(jīng)營(yíng)承擔(dān)有限責(zé)任,學(xué)校以其全部資產(chǎn)對(duì)債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。由于教育活動(dòng)的專業(yè)性,在學(xué)校的管理和經(jīng)營(yíng)中也需要所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,所有者將資本交給具有學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理專門知識(shí)和技能的教育專家(校長(zhǎng)等)經(jīng)營(yíng)和管理,這些專家不一定是學(xué)校的股東,或者不是學(xué)校的主要股東,他們受股東委托,作為股東的代表經(jīng)營(yíng)管理學(xué)校。民辦學(xué)校在這個(gè)問(wèn)題上有更大的靈活性,投資人可以是法人也可以是自然人。在教育法相關(guān)條款未做修改以前,投資人直接對(duì)學(xué)校進(jìn)行投資成為學(xué)校法人的股東并獲取資本收益是不符合相關(guān)法律規(guī)定的,此時(shí)需要投資人先行組建一家教育投資公司,然后由該公司對(duì)學(xué)校投資,這種辦學(xué)模式就是由椒江首創(chuàng)并在全國(guó)推廣的“教育股份制”。 課題組,開發(fā)民間教育投資潛力的新探索椒江“教育股份制”研究教育研究1999年第5期需要特別強(qiáng)調(diào)的是,無(wú)論是哪種辦學(xué)模式,也無(wú)論是公辦還是民辦,通過(guò)建立學(xué)校法人制度使學(xué)校具備獨(dú)立的法律人格,是學(xué)校依法自主經(jīng)

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