法律監(jiān)督與法制統(tǒng)一

1、法律監(jiān)督與法制統(tǒng)一 中國(guó)向世貿(mào)組織承諾，不僅要廢止和停止其實(shí)施效果與wto國(guó)民待遇規(guī)則不一致的所有現(xiàn)行法律、法規(guī)及其他措施，而且保證以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實(shí)施有關(guān)法律、法規(guī)及其他措施。據(jù)報(bào)道，有關(guān)各部門(mén)經(jīng)過(guò)一年的努力，法規(guī)清理工作已經(jīng)取得了初步成效。不過(guò)，人們不免會(huì)擔(dān)心：如何保證大規(guī)模法規(guī)清理工作本身的全面性和準(zhǔn)確性？如何保證今后的地方立法和行政立法等下位立法活動(dòng)符合憲法和法律以及我國(guó)對(duì)入世的承諾？法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一方面到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？人民代表大會(huì)制度實(shí)行的是一種完全不同于三權(quán)分立體制的監(jiān)督模式。在人民代表大會(huì)制度下，國(guó)家設(shè)立檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)

2、家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。同時(shí)，在人民代表大會(huì)制度中不存在立法、行政和司法相互制衡的機(jī)制，而是由檢察機(jī)關(guān)履行對(duì)行政和司法的監(jiān)督職責(zé)。由于歷史的原因，現(xiàn)行法律尚未賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地方立法和行政立法以及司法解釋的權(quán)力。以往，特別是改革開(kāi)放以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，立法活動(dòng)較少，下位立法造成國(guó)家法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象更少，法制統(tǒng)一問(wèn)題一直不突出，這就客觀地造成了人民代表大會(huì)制度內(nèi)在的立法監(jiān)督機(jī)制的不健全，難以適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要。從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度中的保證國(guó)家法制統(tǒng)一機(jī)制主要存在如下四個(gè)方面的不足：一是在憲法和有關(guān)理論上沒(méi)有對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與人民代表大會(huì)的憲法監(jiān)督加以適

3、當(dāng)?shù)膮^(qū)分。二是行政訴訟法所確立司法審查的范圍僅限于具體的行政行為而不包括抽象行政行為，其他法律也沒(méi)有賦予司法機(jī)關(guān)審查地方立法的權(quán)力。三是審判機(jī)關(guān)的司法解釋在司法實(shí)踐中發(fā)揮著極為重要的作用，但是，沒(méi)有有效的監(jiān)督制約機(jī)制防止其越權(quán)，保證其合法性。四是國(guó)家法制的統(tǒng)一主要是通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)分別對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)立法活動(dòng)的監(jiān)督來(lái)維持。從歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，僅僅從某個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)維持法制統(tǒng)一往往是不夠的，例如，人民代表大會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的備案制和批準(zhǔn)制，政府系統(tǒng)的備案制，這種機(jī)制可以在一定程度上遏制地方保護(hù)主義，但是，容易受到部門(mén)保護(hù)主義的影響。加入世貿(mào)組織以后，我國(guó)引入了一種新的立法監(jiān)督機(jī)

4、制。在中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)（第2條第（a）款第3項(xiàng)至第4項(xiàng)）中，我國(guó)承諾建立一種個(gè)人提請(qǐng)中央政府注意的監(jiān)督機(jī)制，即“中國(guó)地方各級(jí)政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在wto協(xié)定和本議定書(shū)中所承擔(dān)的義務(wù)。中國(guó)應(yīng)建立一種機(jī)制，使個(gè)人和企業(yè)可以提請(qǐng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)注意貿(mào)易制度未統(tǒng)一適用的情況”。從理論上說(shuō)，這種機(jī)制是一種以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制，在當(dāng)代中國(guó)只能作為一種輔助性的監(jiān)督方式，因?yàn)樘嵴?qǐng)注意的申訴本質(zhì)上是一種公益行為，完全由個(gè)人承擔(dān)，并不能保證其達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。如果由人民檢察院承擔(dān)這項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)，通過(guò)對(duì)地方立法、行政立法和司法解釋的法律監(jiān)督來(lái)保證國(guó)家法制的統(tǒng)一，則是一種以權(quán)力制約權(quán)力的有效監(jiān)督

5、方式。因此，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的機(jī)制中，人民檢察院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大的責(zé)任。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)立人民檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是人民代表大會(huì)制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一方面的地位和作用。筆者建議，通過(guò)立法賦予檢察機(jī)關(guān)更廣泛的立法監(jiān)督權(quán)，建立完備高效的立法監(jiān)督機(jī)制。從理論上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)的立法無(wú)權(quán)監(jiān)督外，可以對(duì)其他一切立法、法規(guī)和規(guī)章的制定進(jìn)行監(jiān)督。這主要包括如下三個(gè)方面：一是對(duì)有立法權(quán)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)的立法進(jìn)行法律監(jiān)督；二是對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和規(guī)章、地方政府制定的行政規(guī)章進(jìn)行法律監(jiān)督；三是對(duì)審判機(jī)關(guān)制定的司法解釋進(jìn)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行上述監(jiān)督的方式，可以根據(jù)具體情況分別采用：1.對(duì)于違反憲法、法律和我國(guó)的國(guó)際承諾的地方立法和行政立法，凡是與具體案件相關(guān)的，通過(guò)公訴提交審判機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查。2.對(duì)于違反憲法、法律和我國(guó)的國(guó)際承諾的地方立法和行政立法，尚未涉及具體案件的，提請(qǐng)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)決定是否予以廢止。3.對(duì)于違反憲法、法律和我國(guó)的國(guó)際承諾的司法解釋?zhuān)嵴?qǐng)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)決定是否予以廢止。第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)已經(jīng)把人民檢察院組織法的修訂工作納入了本屆的立法規(guī)劃，該法的修訂應(yīng)當(dāng)為檢察機(jī)關(guān)履行立法監(jiān)督權(quán)奠定法律基礎(chǔ)。將來(lái)，再