城市生活垃圾處理問題的財政視角分析

1、城市生活垃圾處理問題的財政視角分析摘要 目前，我國城市固體生活垃圾處理經(jīng)費主要由財政承擔(dān)， 在城市財力不充足的情況下，財政對城市固體生活垃圾處理的支持力 度更是有限，垃圾處理的結(jié)果也不理想。本文首先分析財政支持城市 固體垃圾處理的原因，從資金來源和政策方面，研究了財政在城市固 體垃圾處理中發(fā)揮的作用、存在的問題，并探討了今后財政將如何介 入城市固體生活垃圾的處理，以及介入的縱深層度。 關(guān)鍵詞 固體生活垃圾；處理；公共提供；財政對策 中圖分類號 F294 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1000-971x （ 2008） 01-0109-03隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，城市垃圾排放量也日益增 加

2、，這一問題如果不能得到妥善處理，就會對城市環(huán)境和居民生活產(chǎn) 生不良影響。城市固體垃圾的處理，屬于城市政府提供的公共服務(wù)的 一部分，有賴于政府財政的投入和支持。一、財政介入城市固體生活垃圾處理的原因分析 公共部門應(yīng)該提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)以及在什么情況下由政府 提供是恰當(dāng)?shù)?，一直是公共財政領(lǐng)域研究的熱點問題。目前，我國城 市固體生活垃圾處理的費用大部分是由財政負(fù)擔(dān)的，城市財政介入垃 圾處理這一領(lǐng)域的原因在于：（一）城市固體生活垃圾處理屬于城市政府提供的公共服務(wù)的一 部分良好的城市環(huán)境衛(wèi)生不僅關(guān)系到城市的形象，更為城市的經(jīng)濟發(fā) 展和人民生活提供優(yōu)越的條件，而城市垃圾處理的效果直接決定了城 市環(huán)境衛(wèi)

3、生的優(yōu)劣和水平，所以，城市政府無不高度重視垃圾處理工 作。城市垃圾處理和城市道路交通等服務(wù)一樣，屬于公共服務(wù)的一部 分，提供這種公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在。從公平角度講，每個人都 有享受良好的城市環(huán)境衛(wèi)生的權(quán)利，這只能通過政府提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)來 得以實現(xiàn)，否則，將會影響整個社會的福利水平。（二）城市固體生活垃圾處理具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府有責(zé)任 提供這種類型的公共服務(wù)財政學(xué)理論指出，當(dāng)一種物品是共用品的時候，由政府提供就是 恰當(dāng)?shù)?。純共用品就是同時具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品，現(xiàn)實生 活中很少存在純公共產(chǎn)品，大部分是只具有其中一個特點準(zhǔn)公共產(chǎn) 品，城市垃圾處理就是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，政府有必要介入

4、城市 生活垃圾處理領(lǐng)域，并監(jiān)督垃圾處理的減量化、資源化、無害化目標(biāo) 的實現(xiàn)。然而，公共產(chǎn)品的分類并不是絕對的，當(dāng)技術(shù)條件和市場條件發(fā) 生變化時，產(chǎn)品的公共屬性也會隨之發(fā)生變化，如垃圾處理也可以具 有排他性。排他性就是必須付費才能享受這種服務(wù)，但是，個人傾向 于隱藏自己的真實偏好，沒有人愿意主動付費，垃圾收費政策在一定 程度上會失效，垃圾處理的費用將不能保證，其處理的效果會受到影 響，這會降低整個社會的福利水平。因此，即使垃圾處理的公共產(chǎn)品 性質(zhì)發(fā)生變化，政府也應(yīng)積極提供垃圾處理服務(wù)。（三）外部性和免費搭車效應(yīng)外部性和免費搭車效應(yīng)的存在，使得市場不可能主動、有效地提 供城市固體生活垃圾處理服務(wù)。

5、外部性就是以市場機制之外的某種方 式影響其它實體的收益或損失，得到收益就是具有正的外部性效應(yīng)。 城市垃圾處理就具有較大的正外部性效應(yīng)，即它同時也為許多不付費 的人提供了服務(wù)。而個人又不可能表露自己對垃圾處理的偏好，都期 待別人付費自己免費享受服務(wù)，這又存在了免費搭車的問題。一般來說，城市的環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)由于其非贏利性或低盈利性的特 點，民營企業(yè)不可能主動投資。由于免費搭車動機的存在，在沒有政 府強制性措施的條件下，居民個人不可能主動為垃圾處理付費，也沒 有動機主動清理公共場所垃圾，企業(yè)就更沒有理由提供這種產(chǎn)品。垃圾處理的公共提供并不一定意味著公共生產(chǎn)，出于成本和效率 的考慮，政府可以引入市場競爭

6、機制，福利經(jīng)濟學(xué)指出，競爭能產(chǎn)生 有效率的產(chǎn)出水平，我們在支持政府提供垃圾處理這種公共服務(wù)的同 時，也建議政府引入市場機制，以提高財政資金的使用效率和改善垃 圾處理的效果。 二、目前城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀及存在 的問題20世紀(jì) 90 年代初，我國城市垃圾處理開始起步，經(jīng)過十幾年的 發(fā)展，垃圾處理取得了一定的成效，但也存在許多問題。（一）資金支持目前，我國城市垃圾處理的費用主要由財政承擔(dān)，財政資金的支 持對垃圾的處理起了很大的作用。首先，財政負(fù)擔(dān)環(huán)衛(wèi)人員工資和各種垃圾收集、運輸設(shè)備的費 用。環(huán)衛(wèi)人員的工資支出主要依靠財政補貼。城市固體垃圾的收集需 要大量的固定設(shè)施，如垃圾回收站、垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾

7、桶等設(shè)施，設(shè) 施的投資由環(huán)衛(wèi)局管理，而經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)。其次，城市垃圾處理廠的費用由財政提供。我國目前的垃圾處理 廠主要有三種：垃圾填埋場，衛(wèi)生堆肥廠，焚燒廠，以前兩種形式為 主。垃圾填埋場的建設(shè)和運營方面，財政要負(fù)責(zé)垃圾填埋場建設(shè)資金 的籌集。目前大部分堆肥廠存在虧損，財政還要負(fù)責(zé)彌補其虧損（這 相當(dāng)于對國有企業(yè)的虧損補貼），非但沒有減輕財政的壓力，相應(yīng)地 又增加了財政的負(fù)擔(dān)。我國已有的垃圾焚燒廠，主要是政府投資建設(shè) 的，大部分城市目前的財力水平尚不能承受焚燒設(shè)施巨額的資金需求（二）政策支持財政不僅從資金上支持城市垃圾處理工作，還提供政策上的優(yōu) 惠。例如，財政提供優(yōu)惠的稅收政策支持廢品回收。我

8、國稅法規(guī)定， 對廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。提供優(yōu) 惠的政策支持對垃圾的回收再利用和資源化工作，如對利用城市垃圾 發(fā)電實行增值稅即征即退的優(yōu)惠。此外，還提供優(yōu)惠的政府融資和貸 款鼓勵民營企業(yè)參與城市垃圾處理。（三）存在的問題1. 財政對城市環(huán)衛(wèi)的支持力度受到城市財政收入不足的限制。大 部分城市的現(xiàn)狀是，環(huán)衛(wèi)部門的自營收入和財政補貼之和仍不能滿足 基本垃圾處理的需要，在一些中小城市，甚至連環(huán)衛(wèi)人員的工資都不 能保證。在這種情況下，城市垃圾處理的效果可想而知，并且大部分 中小城市的垃圾根本就沒有經(jīng)過任何無害化處理，直接堆放在垃圾 場，對環(huán)境和土地造成了嚴(yán)重的污染。2. 城市

9、垃圾處理費用主要由財政資金支持，沒有充分利用其他融 資渠道。一方面，城市垃圾清掃業(yè)的盈利模式不清晰，沒有私人愿意 涉足這個領(lǐng)域。垃圾處理的大型設(shè)施如焚燒廠、垃圾填埋場的建設(shè)投 資規(guī)模大、回收期長、利潤水平低，一般企業(yè)不愿意投資垃圾處理行 業(yè)。另一方面，受金融體制的影響和銀行不良資產(chǎn)率的影響，商業(yè)銀 行一般不愿意貸款給城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，而政策性銀行的資本金規(guī)模 較小，貸款資金來源有限，這樣，城市垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款 就很困難，融資渠道受限。 三、財政介入城市垃圾處理的 縱深層度探討在建設(shè)公共服務(wù)型財政的背景下，財政有必要介入城市固體垃圾 處理領(lǐng)域，但同時我們也在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，效

10、率要求政 府引入市場競爭機制，因此，我們有必要探討今后財政介入城市垃圾 處理的方式、方法以及介入的縱深層度。從總體上來說，在城市垃圾 處理方面，應(yīng)堅持財政引導(dǎo)，適時退出，引入市場，倡導(dǎo)競爭的原 則，具體可以從以下方面改進：（一）對于公共性極強的城市垃圾處理項目，財政有必要負(fù)擔(dān)其 全部處理費用。城市垃圾處理不屬于純公共產(chǎn)品，不一定由政府全部 提供，但其部分服務(wù)也具有極強的公共性，并且本身又具有特殊的要 求，還有一部分垃圾處理項目，可能由于垃圾的成分原因使得市場不 愿意也不能參與進來，在這種情況下，財政有必要介入并提供全部處 理費用。（二）財政應(yīng)通過政府采購等形式引導(dǎo)市場進入垃圾清理服務(wù)領(lǐng) 域，同

11、時引入競爭機制。城市垃圾處理的部分項目可能很難找到盈利 模式或者利潤率很低，民間企業(yè)一般不愿意涉足這些領(lǐng)域，在這種情 況下，財政可以通過政府采購的形式引導(dǎo)民間企業(yè)進入這一領(lǐng)域。美國著名學(xué)者哈維羅森指出：即使某種物品有公共提供的條件， 我們還要在公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)之間做出選擇。即垃圾處理可以由政 府提供，但并不一定由政府負(fù)責(zé)其直接生產(chǎn)。如果公共產(chǎn)品生產(chǎn)的私 人部門成本比公共部門低，且能夠簽訂比較完備的合同，則由私人生 產(chǎn)的理由更充分。因此政府可以通過競標(biāo)采購的形式引入市場，讓私 人生產(chǎn)這種公共品。這樣，不但可以節(jié)省資金、提高資金的使用效 率，而且會使垃圾處理的效果有所提高。（三）在垃圾處理的基礎(chǔ)

12、設(shè)施項目建設(shè)中，財政應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作 用，帶動社會資本投入這一領(lǐng)域，并采用多種融資方式和優(yōu)惠的財稅 政策，引導(dǎo)大型環(huán)保公司參與垃圾最終處理設(shè)施的建設(shè)和運營管理。1. 充分發(fā)揮各級政府財政資金的引導(dǎo)作用，加大財政資金對城市 垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，采用貼息、貸款擔(dān)保等多種方式，帶 動社會資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2. 引入市場機制，推行市場化改革，實現(xiàn)政企分開，政企共建垃 圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施。市場競爭機制能實現(xiàn)資源配置最有效率的水平， 引入市場機制一方面可以拓寬資金的來源范圍，另一方面能提高資金 的使用效率，使有限的資金發(fā)揮最大的效率。由于國有企業(yè)缺乏有效 的績效管理體制，效率低下，所以，實現(xiàn)政企分開

13、，有利于引入競爭 提高效率；政企共建垃圾處理設(shè)施，有利于融資、緩解垃圾處理資金 缺口。3. 拓寬融資渠道，采用多種融資方式。環(huán)衛(wèi)部門應(yīng)放寬民間資本 進入門檻，采取特許經(jīng)營權(quán)制度，鼓勵社會資本通過多種形式參與垃 圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。具體來說，我們可以采用 BOT ABS信托和 證券市場等新型融資方式。BOT是特許經(jīng)營權(quán)的一種新方式，它是吸引 社會資本加入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式。 ABS既資產(chǎn)證券化回購融 資，美國現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠這種融資方式。它具有獨到的優(yōu) 點，它可以把政府現(xiàn)有的垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施證券化賣給私人部門，通 過資產(chǎn)變現(xiàn)，實現(xiàn)政府在這方面投資的滾動發(fā)展，形成良性循環(huán)。4.

14、完善垃圾處理設(shè)施的成本補償機制，采取合理的收費制度。對 能具體確定受益對象的項目進行合理收費。準(zhǔn)確確定垃圾處理的收益 對象有一定的難度，但政府可以確定其大體的范圍，如城市所有的居 民肯定是垃圾處理的受益對象，政府可以采取強制性措施要求居民按 一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納垃圾處理費。目前，部分城市已經(jīng)開始實行這種收費制度，但收費的標(biāo)準(zhǔn)偏 低，難以補償巨額的垃圾處理費用和設(shè)施建設(shè)費用，因此，政府有必 要提高垃圾收費的標(biāo)準(zhǔn)。（四）財政應(yīng)采取一定的政策和優(yōu)惠措施鼓勵企業(yè)、科研單位等 機構(gòu)加大對垃圾處理方式方法的研究。城市垃圾處理是一項世界性難 題，隨著垃圾成份的變化，垃圾處理也越來越困難，我們國家在借鑒 國外先進垃圾處理技術(shù)的基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)和科研機構(gòu)加大科研力 度，進行技術(shù)創(chuàng)新，并給企業(yè)提