行政補(bǔ)償思想與財產(chǎn)權(quán)利觀論文

1、行政補(bǔ)償思想與財產(chǎn)權(quán)利觀論文 內(nèi)容提要：行政補(bǔ)償思想的形成與財產(chǎn)權(quán)利觀念的歷史變遷具有不可分割的歷史勾連性。在從“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的絕對財產(chǎn)權(quán)利觀到“財產(chǎn)權(quán)伴隨著義務(wù)”的相對財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷中，國家的征用權(quán)得到承認(rèn)。行政補(bǔ)償，作為征用制度的伴生制度，在“無正當(dāng)補(bǔ)償便不能剝奪”的理念下得以萌芽和發(fā)展。 關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償思想；財產(chǎn)權(quán)利觀；歷史變遷；溯源 制度的形成往往源淵于思想的啟蒙。制度的變遷往往也是思想嬗變的結(jié)果。行政補(bǔ)償制度-作為一種財產(chǎn)權(quán)利保障制度-不是從來就有的，而是行政補(bǔ)償思想形成和發(fā)展的結(jié)果。本文嘗試以財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷為視角，追溯行政補(bǔ)償思想萌芽的歷史源淵。 一、“私有

2、財產(chǎn)神圣不可侵犯”-自然法思想與絕對財產(chǎn)權(quán)利觀 在前資本主義時期，男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)造成了生產(chǎn)者的相互隔離，人民只有盲目地被迫服從于政府權(quán)力，服從于長官，服從于皇帝。國家主權(quán)是不受限制的、至高無上的，人民對國家應(yīng)絕對服從。家國合一、君權(quán)至上的思想觀念、中央集權(quán)的封建專制制度，使人民對于任何自身權(quán)利的被剝奪、被蹂躪的事實(shí)很少從法的角度去考慮是非。國家違法侵犯人民合法權(quán)益都不會賠償，更無因合法行為所造成損失的補(bǔ)償了。（注釋1）從而，在前資本主義時期是無財產(chǎn)權(quán)可言的，當(dāng)然也就不會有基于財產(chǎn)權(quán)保障的行政補(bǔ)償制度可言。如偶有零星的補(bǔ)償，也只能被視為統(tǒng)治者施恩于民，而非人民私權(quán)利的內(nèi)容。進(jìn)入資本

3、主義社會以后，開放的經(jīng)濟(jì)摧毀了封建社會的行政特權(quán)觀念，催化了自由、平等、民主、法治等新觀念的產(chǎn)生和發(fā)展。從而才為基于尊重財產(chǎn)權(quán)的行政補(bǔ)償思想的萌芽提供了合適的土壤。 18世紀(jì)初至19世紀(jì)末，是資產(chǎn)階級奪取政權(quán)并鞏固政權(quán)，發(fā)展資本主義的時期。在這一時期，資產(chǎn)階級尚未擺脫封建專制統(tǒng)治陰影的籠罩，深感喪失自由和財產(chǎn)的恐懼。因此，資產(chǎn)階級在奪取政權(quán)之后，大都在憲法之中明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)雖然濫觴于近代資產(chǎn)階級革命，但其思想源頭卻可溯及源遠(yuǎn)流長的自然法思想。自然法思想的代表人物洛克首次創(chuàng)造了勞動價值理論，從而使財產(chǎn)權(quán)成為一種先于國家而存在的自然權(quán)利。人的勞動產(chǎn)生了財

4、富，并賦予勞動者以自由享用的權(quán)利；只要合理使用并不產(chǎn)生浪費(fèi)，任何人的財產(chǎn)權(quán)都不應(yīng)被剝奪或侵犯。洛克還指出，在純粹的自然狀態(tài)下，每一個人的生命、自由與財產(chǎn)（注釋2）都不受他人的損害和侵犯?？墒沁@種人人都可執(zhí)行的自然法又不可避免地會產(chǎn)生混亂和不安全。因此，人們在一致同意的基礎(chǔ)上建立一個政府，并把一些權(quán)力交給它。而政府的首要目的就是保護(hù)財產(chǎn)。財產(chǎn)之所以得與生命、自由同等列為個人重要之權(quán)利，是因?yàn)椋敭a(chǎn)既是個人謀生并改善生存條件的手段，也是他免于壓迫和奴役的基本保障。（注釋3）洛氏甚至還認(rèn)為：“最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財產(chǎn)的任何部分?！保ㄗ⑨?） 洛克的思想無疑契合了新興資產(chǎn)階級反對封

5、建主義特權(quán)的要求，因此，受到了普遍歡迎，并為后來的自由主義思想家廣泛借鑒。同時，洛克的學(xué)說還為資產(chǎn)階級革命的法律文件所確認(rèn)。1776年，美國的獨(dú)立宣言已經(jīng)作為“不證自明”的真理，宣稱財產(chǎn)（還有生命、自由）是“不可剝奪”的天賦人權(quán)。具有劃時代意義的1789年的法國人與公民權(quán)利宣言第2條莊嚴(yán)地向全世界宣示：“任何政治社會的目的，皆是保護(hù)人的自然與不可戰(zhàn)勝之權(quán)利。這些權(quán)利是自由、財產(chǎn)、安全和壓迫之抵制”，同時在第17條特別宣稱：“財產(chǎn)權(quán)是不可剝奪的神圣權(quán)利”。同年國民公會第一次會議明確宣布“個人和財產(chǎn)受國家法律保護(hù)”。1793年3月18日，國民公會又頒布法律，規(guī)定對所有“提議制定破壞不動產(chǎn)或工商戶財

6、產(chǎn)、土地的其他法律”的人處以死刑。（注釋5）而18世紀(jì)中葉英國的一位老首相老威廉皮特在一次演講中也曾這樣形容過財產(chǎn)權(quán)對人的神圣性：即使是最窮的人，在他的寒舍里也敢于對抗國王的權(quán)威。風(fēng)可以吹進(jìn)這所房子，雨可以打進(jìn)這所房子，房子甚至?xí)陲L(fēng)雨中飄搖，但是英王不能踏進(jìn)來，他的千軍萬馬也不敢闖進(jìn)這間門檻已經(jīng)破損的房子。這就是常常被引為經(jīng)典的“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國王不能進(jìn)”的憲政寓言。 二、“天賦人權(quán)是毫無根據(jù)的”-社會連帶思想與相對財產(chǎn)權(quán)利觀 近代憲法對財產(chǎn)權(quán)的保障，與對合同自由的法律保障彼此配合，共同作用，打破了封建主義的經(jīng)濟(jì)桎梏，奠定了近代自由國家、市民社會以及市場經(jīng)濟(jì)的法律秩序的基礎(chǔ)，促進(jìn)了資本主義

7、的發(fā)展和私人財富的激增，并最終迎來了17、18世紀(jì)的近代文明。但是，不到一個世紀(jì)，所有的人都目睹了這套體系的瓦解。其中的核心概念-個人的天賦權(quán)利-已經(jīng)失去了生命力。因?yàn)椋S著資本主義的發(fā)展，毫無限制的自由競爭的經(jīng)濟(jì)不可避免地造成了資本主義社會的種種矛盾-資本壟斷以及貧富的兩極分化，自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突，特別是1929年的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及此后帶來的長期的經(jīng)濟(jì)大蕭條暴露了自由市場自由調(diào)節(jié)的不可靠性。與此相適應(yīng)，憲政學(xué)家開始對過去的私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的說法進(jìn)行反思，轉(zhuǎn)而認(rèn)為“財產(chǎn)權(quán)的含義來自國家對它的定義”（注釋6）不存在先驗(yàn)和絕對的財產(chǎn)定義，財產(chǎn)內(nèi)涵

8、和職能必須根據(jù)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加以調(diào)整?！懊總€基本權(quán)利，似乎在本質(zhì)上，都含有內(nèi)在的可限制性”，（注釋7）私人財產(chǎn)之使用、收益、處分受到政府管制，實(shí)屬無可避免。（注釋8）倡導(dǎo)“社會連帶主義”的法國憲法學(xué)家萊昂。狄驥就指出：“人不可能僅僅因?yàn)樽约菏且环N社會存在而自然地獲得某種天賦權(quán)利。作為個體的人僅僅是一種知性的造物。權(quán)利的概念是以社會生活的概念為基礎(chǔ)的。因此，如果說人享有某些權(quán)利，這些權(quán)利只能來自他所生存于其中的社會環(huán)境，他不能反過來將自己的權(quán)利凌駕于社會之上?！薄疤熨x的權(quán)利-這種主張是毫無根據(jù)的；它無法得到任何直接的證據(jù)的支持。它是一種關(guān)于人性的純粹的形而上學(xué)的命題。它只是一種語言表達(dá)方式而已，

9、卻不具有任何科學(xué)的或?qū)嵶C的價值?！保ㄗ⑨?）事實(shí)上，“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展?！保ㄗ⑨?0）權(quán)利總歸是有限（limited）或有條件的（conditional）。所謂“有限”的權(quán)利保障范圍，就是指個人權(quán)利的范圍或空間具有一定的界限，超過這個界限就不受憲法或法律保護(hù)?！盁o限”（unlimited）的權(quán)利范圍是指個人權(quán)利不受任何條件或法律的約束。這在實(shí)際上是不可能的-即使是最基本的生命權(quán)都不是無限的，至少今天還有許多國家對嚴(yán)重危害社會秩序的行為處以死刑。憲法也不可能保障無限的個人權(quán)利，因?yàn)槿祟惿鐣纳婵臻g是有限的，因而一個人權(quán)利的膨脹必然遲早會影響到其

10、他人的權(quán)利。法律也并不創(chuàng)造無限或絕對的權(quán)利。 三、“財產(chǎn)權(quán)伴隨著義務(wù)”-憲法規(guī)定國家財產(chǎn)征用權(quán) “法律發(fā)展到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)替代近代自由放任的市場經(jīng)濟(jì)，其重心便由傳統(tǒng)的個人自由權(quán)轉(zhuǎn)移到以社會利益為內(nèi)容的社會權(quán)”。（注釋11）許多傳統(tǒng)的資本主義國家先后或多或少地采行社會改良主義的方式，企圖在維持資本主義私有制的前提下，相對限制私人財產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)調(diào)公共福利，從而實(shí)現(xiàn)了從近代自由國家向現(xiàn)代社會福利國家的轉(zhuǎn)型。（注釋12）事實(shí)上，即使是極力主張財產(chǎn)私有的亞里士多德也并不主張極端的私有制。他認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)私有而財物公用是比較妥善的財產(chǎn)制度”。（注釋13）也就是說亞氏還是考慮到了公民的社會福

11、利。在現(xiàn)代社會國家里，私人財產(chǎn)權(quán)利作為一項(xiàng)基本人權(quán)不再是絕對的和神圣不可侵犯的了。正如有的學(xué)者所指出：“財產(chǎn)權(quán)這一法律概念-作為穩(wěn)定和安全的象征-已然發(fā)生了近乎解體的變化”、財產(chǎn)權(quán)“已喪失了其傳統(tǒng)的憲法地位：私有財產(chǎn)權(quán)不再是個人權(quán)利與政府權(quán)力之間的界限了?！薄懊绹嗡枷胫兴接胸敭a(chǎn)的神圣不可侵犯在理論上所具有的持久的和一貫的修辭力-盡管其含義發(fā)生了劇烈的變化，在法律實(shí)踐中那種神圣性也受到了侵犯?！保ㄗ⑨?4）德國學(xué)者基爾克認(rèn)為：“私有財產(chǎn)絕對不是一個絕對的權(quán)利，一個無義務(wù)性的財產(chǎn)權(quán)，將毫無前途可言?！保ㄗ⑨?5）財產(chǎn)權(quán)利觀的這種劇烈變化直接反映到了憲法條文之上。自1919年德國魏瑪憲法以來各國

12、憲法都拋棄了私人財產(chǎn)權(quán)絕對、不受任何限制的理念，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)對私人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要的限制。如魏瑪憲法第153條第1款規(guī)定：“財產(chǎn)權(quán)，受憲法之保障。其內(nèi)容及限制，由法律規(guī)定之”；第3款規(guī)定“財產(chǎn)伴隨著義務(wù)。其行使必須同時有益于公共福利?！贝四司哂鞋F(xiàn)代意義的財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度的嚆矢。（注釋16）德國憲法法院還在一則案例中這樣表明態(tài)度：“法院必須記住：議會不僅有責(zé)任保護(hù)個人利益，而且還有義務(wù)在保證公共利益的必要程度上去約束個人權(quán)利，它必須努力帶來個人自由領(lǐng)域和公共利益之間的公正平衡。”（注釋17）二戰(zhàn)后各國憲法則更擴(kuò)充了此項(xiàng)原則的精神，對私有財產(chǎn)給予了更多的限制或課以更多的義務(wù)。從各國憲法規(guī)定來看，在現(xiàn)代

13、社會國家里，私人財產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)要受到以下一些限制： 第一，財產(chǎn)權(quán)“伴隨著義務(wù)”，即財產(chǎn)所有人有使用其財產(chǎn)的義務(wù)，否則得由有使用能力之人使用其財產(chǎn)。 第二，財產(chǎn)權(quán)受“公共福利”的制約，即財產(chǎn)權(quán)的行使須同時有助于公益達(dá)成。 第三，財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容“由法律規(guī)定”。（注釋18）正如克魯澤所言，在現(xiàn)代社會，財產(chǎn)權(quán)的無條件的不可剝奪性只能是一句豪言壯語，在革命的狂熱和憲法的曙光中，人們很容易在屋項(xiàng)上為它吶喊，但是事后冷靜下來，真要實(shí)踐它卻幾乎是不可能的。（注釋19）當(dāng)財產(chǎn)權(quán)神圣、絕對的神話被打破時，憲法便賦予政府基于公共利益的需要對私人財產(chǎn)進(jìn)行征用的權(quán)力。（注釋20）基于這種憲法授權(quán)，無論財產(chǎn)所有者是

14、否愿意，政府均可按照法律規(guī)定的條件強(qiáng)制取得私人之財產(chǎn)?！柏敭a(chǎn)權(quán)是政府權(quán)力的界限，但這種界限卻是政府自己劃定的?！保ㄗ⑨?1）那種認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)是自由之基礎(chǔ)和對政府之限制的觀念實(shí)際上已成為一種流傳久遠(yuǎn)的神話傳說，“政府不能拿走屬于我的東西”的時代一去不返。（注釋22） 四、“無正當(dāng)補(bǔ)償便不能剝奪”-財產(chǎn)征用補(bǔ)償思想的形成 接下來的問題是，公共利益又可以說是令法學(xué)家最感困惑的不確定概念之一。（注釋23）公共利益作為一個正面價值評斷的概念，“必須以一個變遷之社會中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化等因素及事實(shí)，作為考量該價值的內(nèi)容。尤其，在民主及法治國家，對于公益價值之決定，更須以法的角度來予以充實(shí)?！保ㄗ⑨?4

15、）國家不能僅僅根據(jù)一個抽象的“公益”（注釋25）就隨意地剝奪個人的基本權(quán)利。執(zhí)法機(jī)關(guān)也不得任意要求個人利益服從自稱的公共利益。 然而，“實(shí)際上公用（注釋26）一詞長期以來被界定的如此之寬泛，因而幾乎不再是什么屏障了?！比藗儸F(xiàn)在“所關(guān)心的不是對政府權(quán)力的限制，而是補(bǔ)償?shù)挠?jì)算和理由”“什么樣的行為如此嚴(yán)重地干預(yù)了財產(chǎn)權(quán)以至構(gòu)成了征用”（并因此要求補(bǔ)償）的問題反過來變成了如下問題，即“我們認(rèn)為對什么樣的行為應(yīng)給予補(bǔ)償，并因而稱之為征用？”（注釋27）這一轉(zhuǎn)換反映了一個事實(shí)，即唯一的問題已變成補(bǔ)償問題。易言之，雖然各國一般都規(guī)定政府征用公民財產(chǎn)必須出于“公益”的目的，但是憲法制約的松弛，往往導(dǎo)致行政征

16、用制度“養(yǎng)成”過度追求公益的性格。因此，人們只好轉(zhuǎn)而更加關(guān)注比較實(shí)際的“補(bǔ)償”問題了。“無正當(dāng)補(bǔ)償便不能剝奪（noexpropriationwithoutjustcompensation）”的原則，在任何實(shí)行法治的地方都得到了承認(rèn)。這項(xiàng)原則實(shí)際上是法律至上原則的不可分割且不可或缺的一部分，也是正義的要求所在。 五、結(jié)語 財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷決不是行政補(bǔ)償思想得以形成的唯一歷史因素，但無疑是最重要的因素之一。由上文所述可知，行政補(bǔ)償思想的形成與財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷具有不可分割的歷史勾連性。行政補(bǔ)償思想正是在公民的財產(chǎn)權(quán)利從無到有、從絕對的到相對的歷史轉(zhuǎn)換過程中萌芽并最終形成的。行政補(bǔ)償歸根到底是

17、一種對公民財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行保障的制度。因此，在根本不存在公民財產(chǎn)權(quán)利觀念的前資本主義時期絕不會產(chǎn)生行政補(bǔ)償?shù)乃枷搿Ａ硗?，行政補(bǔ)償思想的產(chǎn)生又與國家征用權(quán)力的行使密不可分。在現(xiàn)代法治國家，征用與補(bǔ)償可以被視為一個問題的兩個方面，唇齒相依，互不分離。在自然法盛行、強(qiáng)調(diào)絕對財產(chǎn)權(quán)利的資本主義時期，由于國家對公民財產(chǎn)的征用權(quán)力受到限制，從而，行政補(bǔ)償思想仍然缺少萌芽的合適土壤。只有在現(xiàn)代社會國家里，財產(chǎn)權(quán)利由絕對走向相對，國家基于社會公共利益的需要，積極動用征用權(quán)-作為不得不付出的代價-行政補(bǔ)償思想才應(yīng)運(yùn)而生。 注：高景芳（1974-），男，河北河間人，河北科技大學(xué)講師，華東政法學(xué)院法律碩士。 1參見彭誦

18、：論建立行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)，載中國煤炭經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報2000年第1期。 2但是，洛克時代的政論家們一般均把“財產(chǎn)”（property）理解為一種廣泛地囊括了estate（包括土地、不動產(chǎn)、財物、社會地位）乃至生命、身體、才能、自由等東西的概念。（參見林來梵著：從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法-規(guī)范憲法學(xué)的一種前言，法律出版社2001年版，第186頁注18.） 3英洛克著，葉啟芳等譯：政府論（下），商務(wù)印書館1964年版，第52-53頁。 4英洛克著，葉啟芳等譯：政府論（下），商務(wù)印書館1964年版，第86頁。 5法萊昂。狄驥著，王文利等譯：憲法學(xué)教程，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第237頁。

19、 6美埃爾斯特等編，潘勤等譯：憲政與民主-理性與社會變遷研究，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1997年版，第300頁。 7陳新民著：德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下冊），山東人民出版社2001年版，第353頁。 8參見法治斌著：人權(quán)保障與釋憲法制，月旦出版公司1993年版，第242頁。轉(zhuǎn)引自王太高：征用補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)，載學(xué)術(shù)論壇2002年第4期。 9法萊昂。狄驥著，鄭戈、冷靜譯，公法的變遷法律與國家，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第1012、243頁。 10馬克思恩格斯選集第3卷，人民出版社1995年版，第305頁。 11汪習(xí)根著：法治社會的基本人權(quán)-發(fā)展權(quán)法律制度研究，中國人民公安大學(xué)出版社200

20、2年版，第231頁。 12參見董炯著：國家、公民與行政法-一個國家-社會的角度，北京大學(xué)出版社2001年版，第58頁以下。這一轉(zhuǎn)型有其客觀原因。即過度自由競爭造成的混亂后果，客觀上需要一個超脫于所有自由競爭主體扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官，需要一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會產(chǎn)品分配者。生產(chǎn)高度社會化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動力，又需要一個執(zhí)行共同社會事務(wù)的組織者。上述角色都?xì)v史性地由國家承擔(dān)起來。 13古希臘亞里士多德著，吳壽彭譯：政治學(xué)，商務(wù)印書館1965年版，第55頁。 14美埃爾斯特等編，潘勤等譯：憲政與民主-理性與社會變遷研究，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1997年版，第279、28

21、1頁。 15轉(zhuǎn)引自陳新民著：德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下冊），山東人民出版社2001年版，第460頁注74. 16林來梵：針對國家享有的財產(chǎn)權(quán)-從比較法角度的一個考察，載法商研究2003年第1期。 17參見張千帆著：西方憲政體系（下冊），中國政法大學(xué)出版社2001年版，第337頁。 18參見林來梵著：從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法-規(guī)范憲法學(xué)的一種前言，法律出版社2001年版，第198頁。 19美路易斯·亨金等編，鄭戈等譯：憲政與權(quán)利，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1996年版，第156頁。 20實(shí)際上，近現(xiàn)代憲法規(guī)定政府基于公益目的可以行使征用權(quán)，是基于現(xiàn)實(shí)需要而非法學(xué)家閉門造車的結(jié)果。無論在自由放任時

22、期的自由法治國家階段，還是在國家主動干預(yù)社會、經(jīng)濟(jì)生活的社會法治國家階段，資本主義國家的政府都承擔(dān)著提供公共物品的職能。在政府提供公共物品的場合，政府活動不可能一概通過私法的物權(quán)變動完成。譬如，建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施需要使用土地，如果政府與土地所有權(quán)人逐一談判、簽訂合同取得土地，將由于高昂的交易成本而嚴(yán)重削弱政府提供公共物品的能力。因此，政府應(yīng)該擁有強(qiáng)制取得的權(quán)力。 21美埃爾斯特等編，潘勤等譯：憲政與民主-理性與社會變遷研究，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1997年版，第300頁。 22筆者認(rèn)為，所謂“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”從來不曾在事實(shí)上存在過。因?yàn)?，有說服力的是征稅。征稅將不可避免地侵犯到財產(chǎn)權(quán)的絕對性。而沒有哪個組織起來的社會用不著征稅就能運(yùn)轉(zhuǎn)。