綜合生態(tài)系統(tǒng)管理對(duì)我國濕地立法的啟示

1、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理對(duì)我國濕地立法的啟示【摘要】濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。然而濕地的法律保護(hù)在我國卻是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理作為一種新的理念、原則，對(duì)指導(dǎo)、促進(jìn)和完善我國濕地立法有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)作用。本文以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則為指導(dǎo)，從保護(hù)對(duì)象、管理體制、價(jià)值目標(biāo)和公眾參與四個(gè)方面提出了完善我國濕地立法的建議。 【英文摘要】Wetlands, together with forests and oceans, are called the major ecosystems on the earth. They are of i

2、mportant value in ecological, social and economic aspects. But in China, the protection of wetlands in law is a weak link. As a new ideology and principle, Integrated Ecosystem Management (IEM) is of great significance in theory and practice, in the direction, advance and improvement of legislation

3、on wetlands. This paper is based on the principles of IEM. Proposals are brought forward to improve the legislation from four aspects - the object of protection, management system, value objective and public participation. 【關(guān)鍵詞】綜合生態(tài)系統(tǒng)管理；原則；濕地；立法 【英文關(guān)鍵詞】IEM; principles; wetlands; legislation 【正文】 一、綜

4、合生態(tài)系統(tǒng)管理概述 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（Integrated Ecosystem Management，簡(jiǎn)稱IEM）是一個(gè)新興概念，目前對(duì)它沒有統(tǒng)一的定義，相關(guān)問題都在探索和發(fā)展中。蔡守秋教授從環(huán)境資源法學(xué)上進(jìn)行概括，提出綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場(chǎng)的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。1 2000年生物多樣性公

5、約締約方大會(huì)第五次會(huì)議通過的第V/6號(hào)決定生態(tài)系統(tǒng)方式，對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。它提出了有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)辦法的12項(xiàng)原則：(1)確定土地、水及其他生命資源的管理目標(biāo)是一種社會(huì)選擇；(2)應(yīng)將管理下放到最低的適當(dāng)層級(jí)；(3)生態(tài)系統(tǒng)管理者應(yīng)考慮其活動(dòng)對(duì)鄰接的和其他的生態(tài)系統(tǒng)的（實(shí)際的和潛在的）影響；(4)考慮到管理帶來的潛在收益，通常需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解和管理生態(tài)系統(tǒng)；(5)為了保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能應(yīng)成為生態(tài)系統(tǒng)方法的一個(gè)優(yōu)先管理目標(biāo)；(6)生態(tài)系統(tǒng)的管理必須以其自然功能為界限；(7)應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)空范圍實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)方式；(8)認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)程的特點(diǎn)是時(shí)限的變化性

6、和效應(yīng)的滯后性，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)制定生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)；(9)管理必須認(rèn)識(shí)到變化的必然性；(10)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)尋求生物多樣性保護(hù)與利用間的適當(dāng)平衡與統(tǒng)一；(11)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該考慮各種形式的有關(guān)信息，包括科學(xué)知識(shí)、土著民和當(dāng)?shù)厝说闹R(shí)、創(chuàng)新的和習(xí)慣；(12)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該要求所有相關(guān)的社會(huì)部門和科學(xué)部門參與。 這12項(xiàng)原則從利益相關(guān)者的確定、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理目標(biāo)的制定、管理方法的選擇等方面，較為全面地闡釋了綜合生態(tài)系統(tǒng)的主要內(nèi)容，能夠公平地促進(jìn)土地、水和生物資源的保護(hù)與可持續(xù)利用。 二、我國濕地立法的現(xiàn)狀及不足 我國是濕地資源大國。我國濕地具有類型多、絕對(duì)數(shù)量大、分布廣、區(qū)域差異顯著、生物多

7、樣性豐富的特點(diǎn)。2但長(zhǎng)期以來，由于對(duì)濕地重要性的認(rèn)識(shí)不足，人們對(duì)濕地進(jìn)行掠奪式的開發(fā)和破壞，導(dǎo)致天然濕地大量消失，生物多樣性銳減，水質(zhì)惡化，濕地生態(tài)功能急劇下降，直接影響到我國水資源供給安全，降低江河沿岸蓄洪防澇功能，水澇災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)增加，破壞野生動(dòng)植物棲息地，濕地保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。 我國對(duì)濕地的法律保護(hù)涉及多部法律法規(guī)。憲法、環(huán)境資源法等有關(guān)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)的一般規(guī)定當(dāng)然適用于濕地；漁業(yè)法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法等的部分規(guī)定間接適用于濕地組成要素；1992年中國加入濕地公約之后，自然保護(hù)區(qū)條例、海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法、海洋環(huán)境保護(hù)法開始明確出現(xiàn)濕地的概念，濕地作為一個(gè)整體納入環(huán)境法的調(diào)整范

8、圍；2003年先后通過的黑龍江省濕地保護(hù)條例、江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例、甘肅省濕地保護(hù)條例和上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法，使?jié)竦乇Ｗo(hù)出現(xiàn)了專門立法，標(biāo)志著濕地保護(hù)進(jìn)入一個(gè)新的階段。但從對(duì)濕地法律保護(hù)的整體來看，還存在著諸多問題： （一）濕地法律概念的內(nèi)涵與外延不明確、不統(tǒng)一 盡管已有法律法規(guī)對(duì)與濕地有關(guān)的內(nèi)容做出了部分規(guī)定，但這些規(guī)定僅是針對(duì)濕地的某些類型而言的，如土地管理法就“養(yǎng)殖水面”，海洋環(huán)境保護(hù)法就“海濱”，漁業(yè)法就“內(nèi)水、灘涂”等?！皾竦亍鄙形醋鳛橐粋€(gè)統(tǒng)一概念在立法中得以運(yùn)用，即使是在出現(xiàn)“濕地”一詞的自然保護(hù)區(qū)條例和海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法中，也將“濕地”與屬于濕地亞類的“內(nèi)陸

9、水域”、“河口”、“灘涂”、“海灣”、“海岸”、“漁業(yè)資源”等相提并論，這足以說明“濕地”概念在法學(xué)領(lǐng)域尚不統(tǒng)一。3 由于“濕地”概念不統(tǒng)一，外延不明確，直接導(dǎo)致某些濕地資源或者功能不能得到國家法律的有效保護(hù)。管理者在濕地管理工作中難以把握管理對(duì)象的范圍與邊界，自然也就不能明確濕地管理立法的最終目標(biāo)，也無從制定適用于濕地管理的法律措施。 （二）管理機(jī)構(gòu)和權(quán)限不明確 濕地保護(hù)直接或間接涉及到林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、工商、海洋、農(nóng)業(yè)、土地、交通、地礦等部門，但現(xiàn)行法律沒有明確各部門之間的具體職責(zé)及協(xié)調(diào)合作等內(nèi)容。國務(wù)院規(guī)定國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護(hù)”工作，但實(shí)際上不同部門在濕地保護(hù)、利用和管理方

10、面的目標(biāo)和利益不同，導(dǎo)致各部門之間相互爭(zhēng)奪或相互推諉，濕地資源多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象。各部門各行其是，各自為政的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了濕地的科學(xué)管理。 （三）偏重經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視生態(tài)價(jià)值 任何資源都既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又有生態(tài)價(jià)值，但對(duì)于不同的資源，其側(cè)重程度又有差異。濕地之所以要予以特別保護(hù)，原因即在于其獨(dú)特的生態(tài)功能所帶來的巨大價(jià)值。濕地生態(tài)系統(tǒng)所具有的納垢凈污、調(diào)節(jié)氣候、豐富生物等功能，是濕地區(qū)別于一般土地的根本所在。傳統(tǒng)資源法對(duì)自然資源的利用主要是從經(jīng)濟(jì)效用的角度加以考慮，甚少考慮資源的生態(tài)價(jià)值；其目的在于如何更好地對(duì)資源進(jìn)行開發(fā)、利用而非保護(hù)，即便現(xiàn)代愈來愈多地考慮到生態(tài)因素，也只是為了在如何

11、盡量避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的前提下更好地對(duì)資源加以經(jīng)濟(jì)利用，而非積極利用資源的生態(tài)功能。在此思想下的資源立法顯然與應(yīng)主要利用濕地之生態(tài)價(jià)值的立法不符合，難以起到切實(shí)的保護(hù)作用。4 （四）缺乏公眾參與 目前，我國濕地的法律保護(hù)主要依靠的是政府，當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織缺乏參與有關(guān)濕地決策的有效途徑，導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者未能與政府、行政部門平等對(duì)話，不能有效解決環(huán)境權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益沖突；同時(shí)導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者缺乏濕地保護(hù)的法律意識(shí)，盲目開采和過度利用資源現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)有的濕地立法中的公眾參與仍停留在法律的原則性規(guī)定中，尚未具體化、制度化，缺乏可操作性和相應(yīng)的法律救濟(jì)。從參與的內(nèi)容來看，主要集中在宣傳教

12、育方面，尚未觸及濕地保護(hù)決策的參與，這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發(fā)揮；從參與的過程看，主要側(cè)重于對(duì)違法行為的事后監(jiān)督，事前的參與不夠，不能實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)法律法規(guī)的預(yù)防目標(biāo)。5 三、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則指導(dǎo)下我國濕地立法的完善 （一）明確濕地的概念，厘清權(quán)利關(guān)系 由于“濕地”的概念直接關(guān)系到法律保護(hù)對(duì)象的范圍，因此，我國濕地管理需要解決的首要問題，就是通過立法明確“濕地”的內(nèi)涵與外延，并加以統(tǒng)一。依據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則，明確了對(duì)象的范圍，才能確定相應(yīng)的利益相關(guān)者，進(jìn)而明確各主體的權(quán)利義務(wù)，厘清各主體間的法律關(guān)系，達(dá)到科學(xué)有效的管理。鑒于濕地公約中“濕地”定義的科學(xué)性、概括性，并

13、且為國際社會(huì)所共同認(rèn)可，我國又是濕地公約的締約國，因此建議我國濕地立法采納濕地公約中的“濕地”定義，即“濕地系指不問其為天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止、或流動(dòng)、或?yàn)榈?、半咸水或咸水水體者，包括低潮時(shí)水深不超過6m的水域。此外，濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸、沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時(shí)水深超過6m的水域”。 （二）明確行政主管部門及其職能，健全管理體制 濕地的管理和保護(hù)涉及到土地、水、生物、礦產(chǎn)等多種自然資源，而且還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等各個(gè)方面。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各組分，以整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)為考量對(duì)象，來確定管理的各項(xiàng)

14、內(nèi)容。我國濕地立法應(yīng)當(dāng)考慮將濕地范圍內(nèi)的水體、土壤、植被、動(dòng)物、微生物及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體進(jìn)行管理。設(shè)立統(tǒng)一的濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)濕地整體及其構(gòu)成資源予以統(tǒng)一管理，實(shí)為必要。而根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則2，管理應(yīng)當(dāng)下放到最低的適當(dāng)層級(jí)。我國幅員遼闊，濕地又具有很強(qiáng)的地域性，各地區(qū)濕地的種類和特點(diǎn)差異很大，所以在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，可以考慮根據(jù)我國濕地的區(qū)劃設(shè)立與地方政府平級(jí)的專門地方濕地管理的綜合機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該區(qū)劃內(nèi)的濕地管理工作。根據(jù)濕地各要素管理的具體需要，將管理任務(wù)分派到各個(gè)地方政府部門，明確各部門對(duì)其管轄下濕地的權(quán)力范圍。江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例就確立了這樣的管理體制。該條例規(guī)

15、定江西省人民政府鄱陽湖濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作，該綜合機(jī)構(gòu)由環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)行政部門組成，還規(guī)定了其他部門的配合職能。這種管理模式通過新設(shè)立的專門的濕地保護(hù)綜合管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一濕地管理權(quán)，其他部門負(fù)責(zé)配合，進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力集中、分工明確又能協(xié)調(diào)各部門的權(quán)責(zé)，提高了濕地保護(hù)的效率。6 （三）矯正立法價(jià)值目標(biāo)，重視濕地的生態(tài)價(jià)值 我國濕地立法應(yīng)從整體濕地生態(tài)系統(tǒng)的高度來規(guī)范與濕地有關(guān)的各種行為，保護(hù)濕地的生態(tài)功能，矯正現(xiàn)行立法的價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位。用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念指導(dǎo)濕地立法，保障濕地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則5、

16、6、10，濕地立法必須以維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護(hù)濕地功能和濕地生物多樣性，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用為基本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持“全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、突出重點(diǎn)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。根據(jù)原則7、8、9、10，濕地管理部門應(yīng)當(dāng)因地制宜，制定濕地管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和計(jì)劃，將濕地作為一個(gè)整體，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系，平衡開發(fā)利用與保護(hù)，在濕地的承載能力范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)、利用，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對(duì)可能發(fā)生的變化，還必須有相應(yīng)的對(duì)策和措施。各級(jí)政府應(yīng)將濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃制度化、法制化。法定計(jì)劃性工作在執(zhí)行中可以得到政府各部門的認(rèn)真貫徹和相互支持，減少矛盾和沖突，從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。 （四）建立公眾參與

17、制度，增強(qiáng)可操作性和實(shí)效性 對(duì)濕地的法律保護(hù)中，當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織缺乏參與決策的有效途徑，這就使得現(xiàn)行的濕地立法較少能考慮到利益相關(guān)者的權(quán)利。在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中，公眾參與是現(xiàn)代民主與法治的重要體現(xiàn)。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則11、12，我國濕地立法應(yīng)明確建立公眾參與制度，通過立法賦予公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)公眾參與的具體程序進(jìn)行規(guī)定，有法可循，使公眾能夠參與到濕地保護(hù)的整個(gè)環(huán)節(jié)。注重發(fā)揮公民、社區(qū)和非政府組織在決策、監(jiān)督中的作用，提高公眾對(duì)濕地保護(hù)的關(guān)注程度，增強(qiáng)公眾的法律意識(shí)，依靠公眾對(duì)濕地管理部門進(jìn)行監(jiān)督，使?jié)竦乇Ｗo(hù)更具有科學(xué)性、公共性和民主性。 四、結(jié)語 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理具有綜合性、可持續(xù)性、科學(xué)性等特點(diǎn)。濕地立法作為濕地保護(hù)的重要手段，