我國高職教育發(fā)展的政策環(huán)境分析與思考(1)

1、  我國高職教育發(fā)展的政策環(huán)境分析與思考(1)   摘  要：追溯我國高等職業(yè)教育20多年的發(fā)展歷程，在每一個重要時機，國家都會推出相關(guān)的政策和法規(guī)，引導、促進和保障高等職業(yè)教育的健康發(fā)展。本文對部分政策法規(guī)進行分析，并對相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)提出建議。    關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育；政策環(huán)境    一、體制方面的相關(guān)政策逐步推進，初步奠定了高職教育發(fā)展的政策法規(guī)基礎(chǔ)    在我國高等職業(yè)教育發(fā)展的開始階段，相關(guān)教育體制改革

2、方面的政策著眼點在于建立職業(yè)教育體系，強調(diào)要“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”；“初步建立起有中國特色的，從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理、形式多樣，又能與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)技術(shù)教育體系的基本框架”。到上世紀末，在建立教育“立交橋”、促進高職教育與其他各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展方面有了具體的政策規(guī)定，要求“努力建立符合我國國情特點的職前與職后教育培訓相互貫通的體系，使初等、中等和高等職業(yè)教育與培訓相互銜接，并與普通教育、成人教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展”，提出“職業(yè)技術(shù)學院（或職業(yè)學院）畢業(yè)生經(jīng)過一定選拔程序可以進入本科高等學校繼續(xù)學習”等

3、。2002年全國職業(yè)教育工作會議提出“初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，與市場需求和勞動就業(yè)緊密結(jié)合，結(jié)構(gòu)合理、靈活開放、特色鮮明、自主發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”；2005年全國職業(yè)教育工作會議又提出要“進一步建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，滿足人民群眾終身學習需要，與市場需求和勞動就業(yè)緊密結(jié)合，校企合作、工學結(jié)合，結(jié)構(gòu)合理、形式多樣，靈活開放、自主發(fā)展，有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。由此，關(guān)于職業(yè)教育的體系目標不斷推進，體系結(jié)構(gòu)得以逐步完善，對高等職業(yè)教育的發(fā)展起到了重要的指導作用。    建立中國特色的職業(yè)教育體系，高等職業(yè)教育能否占有相應(yīng)的法

4、律地位至關(guān)重要。1996年頒布的中華人民共和國職業(yè)教育法提出“職業(yè)學校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學校教育”，“高等職業(yè)教育根據(jù)需要和條件由高等職業(yè)學校實施，或者由普通高等學校實施”；1998年中華人民共和國高等教育法又規(guī)定“高等學校是指大學、獨立設(shè)置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學?！薄Ｓ纱?，高等職業(yè)教育作為一種特定的教育類型，在我國法律上得到了確認，奠定了發(fā)展高職教育的法律基礎(chǔ)。    從高職教育的管理體制和運行機制來看，政策上主要有三個方面的規(guī)定：一是將招生計劃、入學考試和文憑發(fā)放等方面的責權(quán)下放給?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和學校，

5、要求省級人民政府在國家宏觀指導下，對本地區(qū)高等職業(yè)教育的現(xiàn)有資源進行統(tǒng)籌；二是確定了入學不轉(zhuǎn)戶口、畢業(yè)不統(tǒng)一文憑內(nèi)芯、不發(fā)就業(yè)派遣報到證、可實行高收費的原則；三是將高職教育限定“為專科層次學歷教育，其招生計劃為指導性計劃”?，F(xiàn)在看來，其中有些管理和運行政策（如“三不一高”）并非無可指責，迫切需要調(diào)整和改進；但我們也應(yīng)看到在當時的環(huán)境條件下，這些政策畢竟在短時期內(nèi)迅速打開了高職教育資源短缺的局面，對高職教育大發(fā)展起到了促進作用。    二、教育教學方面的相關(guān)政策不斷完善，基本確定了高職教育的人才培養(yǎng)目標和模式    

6、伴隨著高等教育發(fā)展，國家一直高度重視高等職業(yè)教育的教育教學管理和人才培養(yǎng)模式。    1998年，教育部要求“高等職業(yè)教育必須面向地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，適應(yīng)就業(yè)市場的實際需要，培養(yǎng)生產(chǎn)、服務(wù)、管理第一線需要的實用人才，真正辦出特色”。2000年初，教育部關(guān)于加強高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見又明確指出高職教育要培養(yǎng)“基礎(chǔ)理論知識適度、技術(shù)應(yīng)用能力強、知識面較寬、素質(zhì)高”的畢業(yè)生，并提出了一系列原則意見：一是以培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才為根本任務(wù)；二是以適應(yīng)社會需要為目標，以培養(yǎng)技術(shù)應(yīng)用能力為主線設(shè)計學生的知識、能力、素質(zhì)結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)方案；三是以“應(yīng)用”為

7、主旨和特征構(gòu)建課程和教學內(nèi)容體系；四是將實踐教學的主要目的確定為培養(yǎng)學生的技術(shù)應(yīng)用能力，并在教學計劃中占有較大比重；五是將“雙師型”教師隊伍建設(shè)作為提高教學質(zhì)量的關(guān)鍵；六是將學校與社會用人部門結(jié)合、師生與實際勞動者結(jié)合、理論與實踐結(jié)合作為人才培養(yǎng)的基本途徑。這是在當時高職教育規(guī)模急劇發(fā)展的新形勢下出臺的一個重要文件，對規(guī)范高職教育的人才培養(yǎng)目標和模式都起到了很好的指導和保障作用。    2002年以來，教育部進一步加強了對高職教育教學改革及人才培養(yǎng)模式的調(diào)控。2004年教育部發(fā)布關(guān)于以就業(yè)為導向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見，指出“高等職業(yè)教育應(yīng)以服務(wù)

8、為宗旨，以就業(yè)為導向，走產(chǎn)學研結(jié)合的發(fā)展道路。高等職業(yè)院校要主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，以就業(yè)為導向確定辦學目標，找準學校在區(qū)域經(jīng)濟和行業(yè)發(fā)展中的位置，加大人才培養(yǎng)模式的改革力度，堅持培養(yǎng)面向生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)第一線需要的下得去、留得住、用得上，實踐能力強、具有良好職業(yè)道德的高技能人才”?？梢哉f，從1998年提出培養(yǎng)“實用人才”、2000年提出培養(yǎng)“高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才”，到2004年提出培養(yǎng)“高技能人才”的目標。表述上的調(diào)整，既說明了經(jīng)濟社會發(fā)展對人才需求規(guī)格的逐步明晰，也證明了政策制定對現(xiàn)實的反映。該文件提出9條意見，對高職教育的辦學方向、專業(yè)設(shè)置、教學建設(shè)和改革、產(chǎn)學研結(jié)合機制、人

9、才培養(yǎng)模式創(chuàng)新、學制改革、評估制度等方面都作出了具體規(guī)定，進一步明確了高職教育人才培養(yǎng)的目標定位。    近年來，國家在高職院校推進人才培養(yǎng)模式改革方面的力度不斷加大。2005年，國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定明確要求大力推行工學結(jié)合、校企合作培養(yǎng)模式，并規(guī)定高等職業(yè)院校學生實習實訓時間不少于半年。2006年11月，周濟部長在國家示范性高職院校建設(shè)計劃視頻會議上提出，“今后一段時期，我國高等職業(yè)教育的主要任務(wù)是加強內(nèi)涵建設(shè)，提高教育質(zhì)量”：“教育部即將下發(fā)關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學質(zhì)量的若干意見，這個意見總結(jié)了10年來關(guān)于高等職業(yè)教育教學改革的一系列

10、經(jīng)驗和教訓，特別是針對當前進一步提高質(zhì)量的關(guān)鍵問題進行了深入的研究，并廣泛征求了高等職業(yè)教育戰(zhàn)線許多同志的意見。這個文件將要指導1000多所高等職業(yè)院校的教育教學改革，切實把工作重點放到提高教學質(zhì)量上來”。這是教育部貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“高等教育發(fā)展要全面貫徹科學發(fā)展觀，切實把重點放在提高質(zhì)量上”的戰(zhàn)略部署，對進一步提高教育教學質(zhì)量作出明確的要求，將成為今后高職教育健康有序發(fā)展的重要保障。    三、經(jīng)費投入方面的相關(guān)政策逐步調(diào)整，初步形成了高職教育的多元投入機制    高職教育的經(jīng)費政策一直是高職教育政策發(fā)

11、展的重心所在。最初，國家對高職教育的經(jīng)費渠道和使用等并沒有給出具體政策，一般都沿用學校改制前的經(jīng)費政策。到1999年，隨著高職院校的大量出現(xiàn)，國家規(guī)定高職“教育事業(yè)費以學生繳費為主，政府補貼為輔”，確立了以“學費為主”的學校經(jīng)費來源渠道。由于高職教育的管理職責主要在地方政府，高職院校經(jīng)費的補貼也主要以當?shù)卣慕?jīng)費補貼為主，而且政府補貼程度也隨著各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的政策不同而有很大不同。有關(guān)資料表明，2005年全國高職高專學校生均財政預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為2682.0元，最高的北京市達到7837.1元，最低的江西省卻僅有1053.0元。    在大力發(fā)展

12、高職教育的政策推動下，2002年后對高職院校的經(jīng)費政策逐步向強調(diào)多元化方向發(fā)展，如“各地教育行政部門在高等教育經(jīng)費中統(tǒng)籌安排辦學經(jīng)費，按照高等?？茖W校生均經(jīng)費標準撥付經(jīng)費。各舉辦校通過多種渠道籌措辦學經(jīng)費，充分利用社會教育資源和行業(yè)現(xiàn)有資源”等。在多渠道籌措教育經(jīng)費的總原則下，國家通過“中央財政專項資金”方式推進高職教育發(fā)展，例如職業(yè)教育實訓基地建設(shè)，“從2004年開始，中央財政設(shè)立專項資金，對符合條件的各級各類職業(yè)院校實訓基地進行扶持”；最近正式啟動實施的國家示范性高職院校建設(shè)計劃，中央財政“十一五”期間至少安排專項資金20億元，主要支持示范院校改善教學試驗實訓條件，兼顧專業(yè)帶頭人和骨干教師

13、培養(yǎng)、課程體系改革，以及共享型專業(yè)教學資源庫建設(shè)等，將為高等職業(yè)教育的改革發(fā)展提供重要的作用。    根據(jù)國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定要求，到2010年，“高等職業(yè)學校招生規(guī)模占高等教育招生規(guī)模的一半以上，為社會輸送1100多萬名高等職業(yè)學校畢業(yè)生、建設(shè)100所示范性高等職業(yè)院?！薄Ｒ獙崿F(xiàn)這個目標，需要政策上給予更多的支持和經(jīng)費傾斜。但是，長期以來在具有“精英教育”特點的財政撥款機制影響下，目前高等教育的預(yù)算內(nèi)財政撥款分配存在著嚴重的不均衡現(xiàn)象。2005年，普通高等教育預(yù)算內(nèi)財政撥款為1046.37億元，其中普通本科學校財政預(yù)算內(nèi)撥款為936.05億

14、元，占普通高教預(yù)算內(nèi)財政撥款比例為89.46，高職高專學校財政預(yù)算內(nèi)撥款為110.32億元，僅占10.54，與目前高等職業(yè)教育學校數(shù)與學生數(shù)的“半壁江山”地位很不相稱。改革當前以“學生學費為主”的投入機制，給予高職院校更多的公共財政投入，提高預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費比例，成為高職教育持續(xù)發(fā)展的迫切要求。    四、師資隊伍建設(shè)方面的相關(guān)政策突出了“雙師型”特征。初步適應(yīng)了高職教育培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的需求    加強師資隊伍建設(shè)是高職院校加強基礎(chǔ)能力建設(shè)的重要保障。國家對高等院校教師的資格、聘用、培訓、進修等都有相關(guān)規(guī)定。如

15、根據(jù)中華人民共和國教師法，取得高等學校教師資格者應(yīng)當具備研究生或者大學本科畢業(yè)學歷；而根據(jù)國家人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見的精神，高職院校教師也實行聘任制等，基本上和本科院校師資的聘用和評價指標體系相同。隨著高職教育的不斷發(fā)展，2002年以后對“雙師型”教師隊伍建設(shè)和兼職教師提出了明確的要求。教育部規(guī)定“各高職（高專）院校一方面要通過支持教師參與產(chǎn)學研結(jié)合、專業(yè)實踐能力培訓等措施，提高現(xiàn)有教師隊伍的雙師素質(zhì)；另一方面要重視從企事業(yè)單位引進既有工作實踐經(jīng)驗、又有較扎實理論基礎(chǔ)的高級技術(shù)人員和管理人員充實教師隊伍。學校在職務(wù)晉升和提高工資待遇方面，對具有雙師素質(zhì)的教師應(yīng)予以傾斜”；“

16、聘任兼職教師是改善學校師資結(jié)構(gòu)、加強實踐教學環(huán)節(jié)的有效途徑，各高職（高專）院校要結(jié)合所在地實際，加強兼職教師隊伍建設(shè)工作。兼職教師是指能夠獨立承擔某一門專業(yè)課教學或?qū)嵺`教學任務(wù)、有較強實踐能力或較高教學水平的校外專家。兼職教師主要應(yīng)從企業(yè)及社會上的專家、高級技術(shù)人員和能工巧匠中聘請”。    在高等職業(yè)教育發(fā)展中，國家一直很重視師資培訓工作。2002年，教育部提出“各高職（高專）院校要制定教師培訓培養(yǎng)工作計劃和政策措施，鼓勵支持教師參加培訓和進修提高。對參加培訓和進修提高的教師要將有關(guān)情況記入教師業(yè)務(wù)檔案，作為崗位職務(wù)聘任和教學評估的重要依據(jù)”。2005

17、年，全國職業(yè)教育工作會議進一步要求“實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃，地方各級財政要繼續(xù)支持職業(yè)教育師資培養(yǎng)培訓基地建設(shè)和師資培訓工作”。高職教育的師資建設(shè)初步形成了基礎(chǔ)和特色，在提高教育教學質(zhì)量方面發(fā)揮著重要作用。轉(zhuǎn)貼于     但是，目前在政策上對高職院校師資的編制、資格認證、聘用進修、考核、使用、職稱、工資、獎懲和其他福利等方面還缺乏具體的規(guī)定，在很多方面仍然套用普通高校的教師資格標準及考核和使用辦法，使得一些能工巧匠和高技能人才被擋在高職院校門外，即使進了高職校門也不能解決職稱問題。2005年，國務(wù)院明確提出要“加強雙師型教師隊伍建設(shè)，職業(yè)院校中實踐

18、性較強的專業(yè)教師，可按照相應(yīng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)試行條例的規(guī)定，申請評定第二個專業(yè)技術(shù)資格，也可根據(jù)有關(guān)規(guī)定申請取得相應(yīng)的職業(yè)資格證書”，這對于解決上述問題、強化高職教育特色將會產(chǎn)生推動作用。    五、辦學條件方面的相關(guān)政策不斷細化，促進了高職院校辦學能力和社會認可度的提高    在我國高等職業(yè)教育初步發(fā)展的1994年，全國教育工作會議提出了“通過現(xiàn)有的職業(yè)大學、部分高等?？茖W校和獨立設(shè)置的成人高校改革辦學模式，調(diào)整培養(yǎng)目標來發(fā)展高等職業(yè)教育。仍不滿足時，經(jīng)批準利用少數(shù)具備條件的重點中等專業(yè)學校改制或舉辦高職班等方式作為

19、補充”的發(fā)展高職教育的基本方針（“三改一補”）。1999年，國家又提出高職教育由“短期職業(yè)大學、職業(yè)技術(shù)學院、具有高等學歷教育資格的民辦高校、普通高等?？茖W校、本科院校內(nèi)設(shè)立的高等職業(yè)教育機構(gòu)（二級學院）、經(jīng)教育部批準的極少數(shù)國家級重點中等專業(yè)學校、辦學條件達到國家規(guī)定合格標準的成人高校等”承擔。2000年，教育部頒布了高等職業(yè)學校設(shè)置標準（暫行），對包括校長、系科和專業(yè)負責人、專兼職教師隊伍、土地校舍、圖書設(shè)備、專業(yè)以及4年內(nèi)發(fā)展要求等都做了具體規(guī)定，使高職院校軟硬件建設(shè)有了政策依據(jù)。從2003年開始，教育部建立了5年一輪的高校教學工作評估制度，并啟動了高職高專院校人才培養(yǎng)水平評估工作，發(fā)布

20、了工作指南、指標體系和試行方案等，使高職教育有了具體的辦學條件標準，推進了高等職業(yè)院校的辦學條件建設(shè)。    從辦學政策方向來看，當前政策尤其強調(diào)高職院校要辦出質(zhì)量和特色。教育部明確指出：“所謂一流的教育，主要體現(xiàn)在先進的辦學理念、先進的管理和服務(wù)、優(yōu)質(zhì)的辦學條件和培養(yǎng)出高質(zhì)量人才上，最根本的標準是要培養(yǎng)出受社會歡迎的各類高質(zhì)量人才。高等職業(yè)院校都應(yīng)立足高等職業(yè)教育領(lǐng)域，以鮮明的辦學特色、過硬的人才培養(yǎng)質(zhì)量和較高的畢業(yè)生就業(yè)率贏得社會的認可和尊重”。隨著辦學條件政策要求的逐步細化，高職院校的辦學能力得到了較大提高，成為我國高等教育的中堅力量。目前，有10

21、以上的高職院校在校生規(guī)模超過了8000人，50以上高職院校在校生規(guī)模達到了全國平均規(guī)模水平，專業(yè)教學裝備水平較高，校均教學設(shè)備值超過了2000萬元，一大批有特色的高水平職業(yè)院校脫穎而出，很多高職院校的就業(yè)率達到了90以上，全社會對高職教育的認可度不斷提高。    六、思考與建議    總體來看，近20年來關(guān)于高職教育的一系列政策法規(guī)，對于我國高職教育的健康、持續(xù)發(fā)展起到了重要的指導和保障作用。我國的高職教育是一種新興的高等教育類型，正在走一條具有中國特色的發(fā)展之路，發(fā)展方向和目標不斷清晰，形成了新時期我國培養(yǎng)高素質(zhì)

22、技能型人才的基本優(yōu)勢。目前，加快完善發(fā)展政策與優(yōu)化環(huán)境，已經(jīng)成為高職教育健康發(fā)展的重要保障條件和迫切要求。    第一，建議啟動高等職業(yè)教育的立法工作，為高職教育的健康發(fā)展提供比較完善的法律保障。一方面，作為法律制定的基礎(chǔ)，我國在高職院校的辦學方向、管理體制、教育教學與人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、軟硬件資源配置等方面已經(jīng)有了較好的政策積累；另一方面，目前高職教育招生數(shù)已經(jīng)超過高等教育招生數(shù)的一半以上，規(guī)模持續(xù)增長，特色和質(zhì)量如何保障，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)。    第二，加快建立行業(yè)企業(yè)參與高職教育的政策制度環(huán)境，確保高職

23、人才培養(yǎng)的質(zhì)量和特色。目前，我國已經(jīng)有了一些關(guān)于工學結(jié)合、校企合作、半工半讀方面的政策和規(guī)定，但還缺少宏觀層面的法律約束及一些具體的操作性政策。加強高職院校的內(nèi)涵建設(shè)，提升教育教學質(zhì)量，就要保證相關(guān)政策法規(guī)的可行性和執(zhí)行力。    第三，加快改革高職教育投入政策，為高職教育發(fā)展提供經(jīng)費保障。據(jù)分析，“以學生繳費為主，財政補貼為輔”的多元投入政策雖然在一定階段內(nèi)解決了高職院校的發(fā)展問題，但從教育公平的角度，以及高職教育的長遠發(fā)展來看，必須改革這一投入政策與機制，增加公共財政對高等職業(yè)教育的投入強度。建議逐步推廣部分地區(qū)已經(jīng)實施的生均財政撥款制度，確保高等職

24、業(yè)教育的持續(xù)健康發(fā)展。    第四，加快完善高職教育師資隊伍建設(shè)方面的政策。要制定符合高職教育特點的高職院校師資結(jié)構(gòu)和教師資格標準，對高職院校師資在培養(yǎng)、引進、使用、培訓及資格證書等方面加強政策引導，建立符合高職教育特色的具有“雙師”結(jié)構(gòu)特點的教師隊伍。建議加快制定優(yōu)化“雙師”結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策，為院校聘請行業(yè)企業(yè)的專業(yè)人才和能工巧匠擔任兼職教師提供良好的制度環(huán)境，逐步提高行業(yè)企業(yè)專家兼職授課比例。    第五，圍繞人才培養(yǎng)模式改革，制定相應(yīng)的學生學業(yè)考核和評價制度。要強化高職教育特色，就要制定具有特色的學生學業(yè)考核和

25、指標體系，要從學生專業(yè)和就業(yè)的實踐出發(fā)，通過政策導向，引導學校采用多種方式，如基礎(chǔ)課考核和社會實踐相結(jié)合、作品鑒定、學校評價和實習單位評價相結(jié)合等多種監(jiān)控與考核方法，促進高職院校學生的學業(yè)評價向就業(yè)導向和社會評價方向發(fā)展。     參考文獻：    1中共中央關(guān)于教育體制改革的決定，1985年.    2國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定，1991年.    3教育部。面向21世紀教育振興行動計劃，1998年.    4中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定，1999年.    5國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定，2002年.    6國務(wù)院關(guān)于大力