關于開展確權政策難點及土地統(tǒng)一登記問題的調研表報告 (3)

1、關于開展確權政策難點及土地統(tǒng)一登記問題的調研表報告 *市農村集體土地確權登記發(fā)證 工作匯報 尊敬的各位領導、專家： 根據(jù)*市政府辦公室關于開展全市村莊地籍調查和集體建設用地登記發(fā)證工作的通知（鹽政傳發(fā)2010176號）文件要求，我市在完成1：5000農村土地調查、1：500城鎮(zhèn)土地調查的基礎上，開展了*市村莊地籍調查及數(shù)據(jù)庫建設項目，該項工作在*市局的指導下，在*市委、市政府的直接關心下，在各村（居）和相關單位的通力配合下，通過項目參與各方和全系統(tǒng)地籍工作人員的努力，已取得階段性成果，現(xiàn)將工作開展情況、存在的問題及建議匯報如下： 一、基本情況 *xx縣區(qū)面積3175.7平方公里，下轄14個鎮(zhèn)，

2、481個村，6101個組（組級集體經濟組織），人口114萬。區(qū)內由西至東，由204國道和226省道分為里下河低洼平原、濱海沖擊平原和海濱淤積平原三種地形地貌。 2010年上半年開始，依據(jù)市局統(tǒng)一部署，我局就全市村莊地籍調查及登記發(fā)證工作向市政府作了專題匯報，爭取項目資金1500萬元，將農村集體土地所有權調查登記發(fā)證、農民宅基地使用權調查登記發(fā)證和工業(yè)集中區(qū)用地情況調查建庫三項工作 1 列為該項目的主要任務。通過招投標確定了西安大地、連云港萬源和*瑞地3家為作業(yè)單位和xx省土地勘測規(guī)劃院為監(jiān)理單位的作業(yè)團隊。 2010年12月試點成果通過*市局組織的驗收之后我們以“調查精細化、資料規(guī)范化、數(shù)據(jù)統(tǒng)

3、一化、管理科學化”為目標，在面上全面鋪開。并根據(jù)專家意見，進一步補充完善技術設計書，對確權的原則方法等做了進一步細化。 2011年6月依我局申請，省土地勘測規(guī)劃院、*市國土資源局組成檢查組對我市村莊地籍調查進行了階段性檢查，檢查組一致認為，“*市村莊地籍調查工作，以制度建設，推進過程監(jiān)管，確保質量，方法得當；以科技創(chuàng)新，提高工作效率，減少錯誤發(fā)生，手段正確。” 制度建設方面，我局專門制定了*市村莊地籍調查工作例會制度、重大事項書面匯報制度，作業(yè)人員請銷假工作制度、不合格成果作廢制度、*市村莊地籍調查作業(yè)成果滾動驗收制度等一系列制度、措施，并嚴格執(zhí)行，確保工程質量和項目推進整體速度。實施過程中局

4、村調辦有計劃有針對性的開展工程質量檢查工作，做到重點工序跟蹤檢查，難點工序細致檢查，一般工序階段性檢查。各項質量標準全部指標化，堅持用數(shù)據(jù)說話，到面前為止共實施業(yè)主全面檢查7次，調查辦專檢23次，旁站檢查66次，檢查宗地25691宗.科技創(chuàng)新方面，根據(jù)該項目的實際需求，我局與南京國圖公司共同開發(fā)了統(tǒng)一平臺，多數(shù)據(jù)精度的村莊地籍調查軟件，并 2 在實際使用中不斷完善，現(xiàn)在該系統(tǒng)不但可以完成基礎建庫、業(yè)務管理、數(shù)據(jù)更新、證書打印還提供了跨數(shù)據(jù)庫分析功能，在農村土地調查數(shù)據(jù)庫、所有權登記數(shù)據(jù)庫和村莊地籍調查數(shù)據(jù)庫的圖斑自動比對、賦值、分析和基于空間、屬性的“一戶多宅”自動查詢，提示功能。 到目前為止

5、村莊地籍調查項目已完成： 1、全市農村集體土地所有權登記發(fā)證工作； 2、90%約28.4萬宗的農村宅基地調查外業(yè)工作和72%的村級數(shù)據(jù)庫建設工作； 3、全市40%的工業(yè)集中區(qū)測量調查工作。 此外在完成上述工作的同時，我局本著“邊調查、邊應用”的思路，利用已有各類數(shù)據(jù)，開展了“土地后備資源”、“建設用地潛力分析”和“一戶多宅”專項調查及“區(qū)域土地利用動態(tài)圖件”制作工作，在全面數(shù)據(jù)分析的基礎上進一步深化數(shù)據(jù)的應用，充分挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值。 預計今年9月我市村莊地籍調查工程將全面結束，達到全面驗收的條件。借此機會真誠的希望各位領導、專家對我市村莊地籍調查和地籍管理各項工作提出批評和意見，以便于我們學

6、習、完善，提高。 二、集體土地所有權確權登記情況 2010年10月我市啟動農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作，按照“加強領導、統(tǒng)一部署、全面推進”的原則，分級負責、條塊結合，充分利用各部門和基層組織的力量，有計劃、有 3 步驟地開展，至2011年2月外業(yè)調查結束，同年4月登記發(fā)證工作完成。 一是強化組織，統(tǒng)一領導。成立了由常務副市長為組長，國土、紀檢監(jiān)察、財政、民政、農業(yè)、林業(yè)、水務、公安等部門領導為成員的集體土地所有權確權登記發(fā)證工作領導小組的農村集體土地所有權發(fā)證工作領導組，在各鎮(zhèn)政府設立辦公室，層層召開動員大會，宣傳、發(fā)動，落實責任制度，撥出?？睢⑴鋫淞α?，全力以赴保障農村集體土地所有權

7、確權和登記發(fā)證工作有序開展。 二是認真抓好培訓、督查。我局從2010年10月底至2011年2月底采取了集中培訓、現(xiàn)場督查、指導等形式15次。組織學習土地登記辦法和關于開展集體土地所有權登記發(fā)證工作的意見，認真研究解決工作中遇到的問題、矛盾，督促各鎮(zhèn)（區(qū)）農村集體土地所有權發(fā)證工作穩(wěn)步推進。 三是認真抓好試點工作。根據(jù)區(qū)域特征的不同，全市同時在11個組開展試點工作。通過試點，摸索了工作經驗，統(tǒng)一了操作方式，提高了工作標準和效率。 四是認真抓好質量控制。層層落實責任制，實行分級掛鉤制度，局黨組成員與鎮(zhèn)（區(qū)）掛鉤、鎮(zhèn)區(qū)領導與村組掛鉤，所工作人員責任到村組，人人肩上有擔子，堅持進度服從質量，發(fā)“鐵證”

8、，不發(fā)糾紛證、不亂發(fā)證，確保萬無一失。 五是認真抓好驗收工作。以村調辦和地籍科為主體，抽調工作人員9人組成的驗收工作組。依據(jù)國家土地登記辦法結 4 合我市工作實際，細劃了驗收標準，自2011年3月5日至4月15日開展了轄區(qū)內的6個作業(yè)片區(qū)調查和發(fā)證工作的驗收工作。 三、集體土地所有權確權主要作業(yè)方法 根據(jù)國土資源部關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知和xx省國土資源廳2002年3月關于開展集體土地所有權登記發(fā)證工作的意見要求，結合我市的實際狀況。通過試點，探索出一條適合我市集體土地所有權登記發(fā)證，鈍化土地權屬糾紛的有效途徑。 （一）確權的原則： 1、凡是土地家庭承包經營中未突破村民小組

9、界線，不論是以村的名義還是組的名義與農戶簽定承包合同，土地應確認給村民小組農民集體所有。對于已經打破了村民小組農民集體土地界線的地區(qū)，本著尊重歷史，承認現(xiàn)實的原則，對這部分土地承認現(xiàn)狀，明確為村農民集體所有； 2、不能證明屬于村民小組農民集體所有的集體土地，依法確認給村農民集體所有。 3、不能證明屬于村民小組農民集體所有、村農民集體所有的集體土地，依法確認給鎮(zhèn)農民集體所有。 4、鑒于村民小組組織機構不健全的實際情況，對于屬于村民小組所有的集體土地，在具體登記發(fā)證時，采取“組有村管”的方式，將集體土地所有權證發(fā)放到村，由村委會代管。為體現(xiàn)村民小組農民集體所有權主體地位，土地證書所有者一欄填寫村內

10、各村民小組農民集體的名稱。 5 5、沒有鎮(zhèn)農民集體經濟組織的，鎮(zhèn)集體土地所有權由鎮(zhèn)政府代管。 （二）外業(yè)權屬核查 在充分收集、利用第二次土地調查成果的基礎上，外業(yè)調查人員對組所有集體土地所有權進行界線核查。主要核查內容： 1、核查二次調查中確定的土地權屬界線是否與現(xiàn)實界線一致，確保調查的宗地界線清楚； 2、對照每宗地調查表中的宗地草圖與宗地圖以及1：5000現(xiàn)狀圖核查三者的權屬界線類別、位置、面積、地類等相關要素是否一致，不一致的重新調查權屬界線，對有異議和不符合確權規(guī)定的到實地進行復查； 3、檢查是否按村民小組集體、村集體分別調查填寫土地權屬調查表，調查表和協(xié)議書填寫是否規(guī)范整潔、內容齊全，

11、界址雙方是否已經履行簽字法律程序； 4、核查二次調查中確定的土地權屬性質，確保調查的宗地權屬合法。依據(jù)二次調查中收集的土地申報登記材料、水利確權、軍事設施、國有公路及已經批準征用的文件等資料，按權屬調查的宗地核查土地權屬性質，查看集體土地的宗地內是否有國有土地，組集體、村集體和鎮(zhèn)集體三者之間是否存在混淆不清情況等； 5、將通過初步檢查的村、組界線以村為單位，套合到最新遙感影像圖上，并攜帶權屬調查表（協(xié)議書）原件至現(xiàn)場，通知指界各方，重新在標注界線和界址點的影像圖上簽字確認。 6 （三）內業(yè)核查處理 核查二次調查中確定的宗地界址，確保界址位置、表述與實地一致，對通過核查認為權屬合法、界線無誤的宗

12、地，直接利用農村土地調查數(shù)據(jù)庫管理軟件，檢查界址點成果表和宗地分類面積表，對通過核查發(fā)現(xiàn)部分宗地權屬和界線需要整改的，再返回外業(yè)確認，并保證宗地的土地權屬調查表、協(xié)議書、宗地圖和二調的土地利用現(xiàn)狀成果圖、影像圖以及數(shù)據(jù)庫同時整改到位，在此基礎上，重新生成新的界址點成果表和宗地分類面積統(tǒng)計表。 （四）登記發(fā)證 1、以鎮(zhèn)為單位對各組集體土地所有權擬登記結果進行公示，接受社會監(jiān)督； 2、公示期滿后無異議的進入審核發(fā)證程序，逐級審查發(fā)證的主體、面積、范圍等是否與調查一致，各類簽章是否完整有效，最后通過土地登記發(fā)證系統(tǒng)打印證書，以鎮(zhèn)為單位發(fā)放至村民委員會。 對存在異議的進一步進行外業(yè)核實、確認。 （五）

13、取得的成果 1、形成集體土地所有權確權和登記發(fā)證紙質檔案資料6701宗，不符合發(fā)證條件的94宗； 2、建立了基于arcgis平臺的*市農村集體土地所有權登記專題數(shù)據(jù)庫 3、建立了不符合發(fā)證條件的宗地電子臺帳。 7 四、存在的問題和建議 1、村民小組之間的飛地、插花地爭議較多，給外業(yè)權屬調查帶來一定的難度。 針對實際調查中此類情況較多，我們在依法的前提下，本著尊重歷史，注重現(xiàn)實的原則，按照村規(guī)民俗妥善解決矛盾，一是對解放初期確認給農戶，六十條確定給農村集體的，按照國家規(guī)定該農戶是哪個組的就確認給哪個組。二是經農戶自行開發(fā)、連續(xù)耕作至今，并已獲得實際收益20年以上的耕地或其他農用地，該農戶是哪個組

14、的就確認給哪個組。 2、原鎮(zhèn)辦集體企業(yè)及村、組辦集體企業(yè)使用的集體土地，其所有權主體的確定。 現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定了農民集體土地經營、管理，但未明確所有權由哪個主體代表農民行使。本著尊重歷史、注重現(xiàn)實，從實際出發(fā)的原則，維護原始協(xié)議文件及憑證資料合法性，按原企業(yè)隸屬關系，屬村集體企業(yè)的確認為村農民集體所有，屬鎮(zhèn)集體企業(yè)的確認為鎮(zhèn)農民集體所有。 3、村民小組不具備獨立法人資格，實際上“名存實亡”沒有固定辦公場所，沒有公章，不能獨立承擔民事責任，行使民事權利。 針對這一情況我們進行了充分調研，原國家土地管理局確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定已對鎮(zhèn)、村兩級農民集體土地所有權的確定作出了明確規(guī)定，未能

15、對村內兩個以上集體經濟組織農民集體土地所有權的確定作出規(guī)定。因此，我市采 8 取的模式是“組有村管”的方式將集體土地所有權證發(fā)放到村，由村委會代管，在土地證書的土地所有者一欄按要求填寫村內各村民小組集體，待今后條件成熟再行處理。 4、現(xiàn)有新版集體土地所有權證，未能按國家標準的12大類地類標準進行設置，導致部分統(tǒng)計誤差。 國標td/t1014-2007，是目前唯一國家認可的地類分類標準，而土地證書中各地類面積依然沿用過渡期土地分類標準，導致部分數(shù)據(jù)轉換誤差，針對這種情況，為滿足當前和今后利用的需求，我們采用雙重標準在土地證書的面積欄按三大類標準進行統(tǒng)計，同時將12大類地類標準核算的面積在數(shù)據(jù)庫留

16、存，待今后統(tǒng)一處理。 五、幾點經驗教訓 通過全市集體土地所有權登記發(fā)證工作的開展，我們走了一些彎路，取得了一些經驗和教訓，總結有以下幾點： 1、權屬界線確認是集體土地所有權確權登記業(yè)務的核心集體土地所有權登記面廣量大，政策性強，業(yè)務量大，而且關系到農民的切身利益，外業(yè)的補充調查和內業(yè)圖件、資料整理是該項工作的核心，其形成的界線、數(shù)據(jù)、面積、地類等成果資料是歷史的法律依據(jù)，為此，必須把對權屬界線確認工作做為一個重要環(huán)節(jié)來抓，具體確定界線時需按規(guī)程要求充分結合國有土地使用權的申報登記、水利確權、軍事設施、鐵路、公路等勘測資料，將處在或穿過集體土地范圍內的國有土地、線狀地物、公路實地勘丈調繪，分宗成

17、圖、量算面積， 9 從集體土地中扣除，或以國有帶狀地物將集體土地分宗、確權。 2、過程控制是保障集體土地所有權確權登記質量的基礎土地調查的質量是土地調查的生命，是土地登記的基礎，在項目實施過程中，我們嚴格進行各類質量控制，依法規(guī)范每一節(jié)點的作業(yè)方法，做到前道工序對后道工序負責，后道工序對前道工序檢查，用每一環(huán)節(jié)的質量控制，來達到對整體質量的控制。項目實施過程中，多次邀請省土地規(guī)劃勘測院領導，來現(xiàn)場指導，排查工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提出具有針對性的解決問題的措施，所有問題第一時間發(fā)現(xiàn)，第一時間解決，從而確保集體土地所有權登記發(fā)證工作及村莊地籍調查工作的準確性和規(guī)范性。 3、強化數(shù)據(jù)分析是調查成果開發(fā)利

18、用的前提條件基于我市所有調查數(shù)據(jù)均采用統(tǒng)一的建庫平臺、統(tǒng)一的坐標體系和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，極大的方便了我市的數(shù)據(jù)分析和深度利用。我局陸續(xù)開展了各個層面的土地專項調查和相關分析統(tǒng)計工作。 “一戶多宅”專項調查，我們將所有權調查成果和農民宅基地調查成果有機結合，匹對分析，通過空間位置和使用者姓名及身份證、戶口本號碼進行多重關聯(lián)，初步確定疑似“一戶多宅”名單，出具“一戶多宅”調查工作底圖，再通過國土所牽頭，作業(yè)單位配合，各村居認定等多口徑全方位的立體排查，將已經掌握的情況和村組補充提供的“一戶多宅”情況，進行現(xiàn)場核對確認，復核，用手工方法在圖面上標注、勾繪，最后由作業(yè)單位在數(shù)據(jù)庫內形成關聯(lián)信息，為下一步農村集體土地使用權確權登記 10 提供基礎依據(jù)。 “建設用地潛力分析”工作，根據(jù)應用需求，我們以組為單位逐圖斑對農調數(shù)據(jù)庫內的建設用地開展了利用潛力分析，將每一個圖斑的實際建設面積和空閑面積，及“一戶多宅”宗地面積，做了解析測算，列出字段專門標識，通過該項工作的開展，使得我市1：500城鎮(zhèn)地籍調查、1：1000村莊地籍調查和1：5000農村土地調查無縫銜接，相互對應，為項目落戶、城鄉(xiāng)掛鉤拆舊和萬頃良田工程提供了有力數(shù)據(jù)支撐。 目前，我局正在將所