關(guān)于環(huán)衛(wèi)體制改革的研究報告 (2)

1、關(guān)于環(huán)衛(wèi)體制改革的研究報告 自2002年以來，許多市縣的環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行了體制改革。企業(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化、環(huán)衛(wèi)部門由事業(yè)單位改制為企業(yè)，城市衛(wèi)生費(fèi)改為垃圾處理費(fèi)，但在改革的過程中總是困難重重，改革后又引發(fā)了一些新的矛盾和問題。 我們作為長期工作在環(huán)衛(wèi)部門第一線的基層領(lǐng)導(dǎo)，就環(huán)衛(wèi)體制改革問題提出我們的一些觀點(diǎn)和看法，錯誤之處，請各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者、環(huán)衛(wèi)同行們批評指教。我們的這篇報告，能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)決策提供一點(diǎn)點(diǎn)有價值的參考，我們就已經(jīng)十分滿足了。 一、城市衛(wèi)生費(fèi)與城市生活垃圾處理費(fèi)的差異 根據(jù)xx省有關(guān)文件規(guī)定，城市衛(wèi)生費(fèi)收費(fèi)范圍為：部隊(duì)、企事業(yè)單位、居民、個體業(yè)戶等。收費(fèi)用途為：增設(shè)、購置、維護(hù)環(huán)

2、衛(wèi)設(shè)施、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等不足。 根據(jù)2002年有關(guān)文件規(guī)定垃圾處理費(fèi)收費(fèi)范圍為：所有產(chǎn)生生活垃圾的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位（包括交通運(yùn)輸工具）、個體經(jīng)營者、社會團(tuán)體、城市居民和城市暫往人口等。收費(fèi)用途為：全部用于支付垃圾收集、運(yùn)輸和處理費(fèi)用。 79中愛衛(wèi)辦字24號、79中發(fā)環(huán)字73號文件中寫到“環(huán)境衛(wèi)生部門為事業(yè)單位，其日常經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算包干，差額補(bǔ)助的辦法，差額部分在城市維護(hù)費(fèi)中列支，基本建設(shè)、物資分配、勞動工資等，應(yīng)納入國家和地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃?！?長期以來，環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)的主要部分由財(cái)政負(fù)責(zé)，城市衛(wèi)生費(fèi)只用于增設(shè)、購置、維護(hù)環(huán)衛(wèi)設(shè)施、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等不足，只是環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)中的次要部分。 現(xiàn)在，我們要實(shí)行

3、垃圾處理收費(fèi)制度，取消財(cái)政對環(huán)衛(wèi)事業(yè)的投入，把環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)來源全部集中到垃圾處理費(fèi)中，必然會使收費(fèi)范圍擴(kuò)大到城市所有單位和人員、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高數(shù)倍，使征費(fèi)工作更加困難，環(huán)衛(wèi)部門將進(jìn)一步陷入缺少資金的困境。 二、財(cái)政撥款與環(huán)衛(wèi)部門自籌資金的差別 作為一個主權(quán)國家的政府，在自己的領(lǐng)土范圍內(nèi)的權(quán)力是無限的，市場不是萬能的，而政府卻是萬能的，因?yàn)楦阌?jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)本身就是政府確定的。 政府可以通過稅收、規(guī)費(fèi)、公有財(cái)產(chǎn)收入、公有企業(yè)收入、發(fā)行公債等方式取得財(cái)政收入。還可以通過財(cái)政壟斷、行政壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷來取得財(cái)政收入。政府可以通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，對拒不交稅人員或單位予以制裁，以保證財(cái)政收入的穩(wěn)定性

4、。政府只要制定和修改相關(guān)的法律、法規(guī)，調(diào)整相關(guān)的收入分配政策，就可以迅速增加財(cái)政收入，有足夠的財(cái)政收入，為環(huán)衛(wèi)部門劃撥資金并不是一件困難的事。 作為環(huán)衛(wèi)部門，要想自籌全部環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)，可以說幾乎是無法做到的。環(huán)衛(wèi)部門主要工作是道路清掃、垃圾收運(yùn)、公廁清掏、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，既無法律、法規(guī)、政策的制定權(quán)，也無收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。工作任務(wù)是由政府確定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是由政府確定。 征收垃圾處理費(fèi)的對象是所有產(chǎn)生生活垃圾的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、部隊(duì)、個體業(yè)戶、社會團(tuán)體、城市居民。黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)，哪個部門不比環(huán)衛(wèi)部門級別高，拒不交費(fèi)，環(huán)衛(wèi)部門有何辦法。再者，這些部門的經(jīng)費(fèi)本來就是財(cái)政撥款，政府撥款時是否撥入了

5、垃圾處理費(fèi)，沒有撥入，他們用什么錢交。撥入了垃圾處理費(fèi)，先把錢撥給他們，再讓環(huán)衛(wèi)部門派人去收，倒不如政府把錢直接撥給環(huán)衛(wèi)部門，何必多此一舉。城市居民的收入差別很大，對于高收入者，交點(diǎn)錢無關(guān)緊要，對低收入居民垃圾處理費(fèi)也會成為他們的沉重負(fù)擔(dān)。 據(jù)市容環(huán)衛(wèi)信息2004年第1期介紹，xx市xx縣區(qū)環(huán)衛(wèi)清潔服務(wù)總公司對居民生活垃圾費(fèi)的收費(fèi)幾乎為零、單位生活垃圾費(fèi)的征收率只有50%、集貿(mào)市場垃圾費(fèi)、建筑施工垃圾費(fèi)、特種垃圾費(fèi)、垃圾泄露污染道路清理費(fèi)、違章傾倒垃圾代清費(fèi)更是很少涉及。水費(fèi)不交可以停水、電費(fèi)不交可以斷電、電話費(fèi)不交可以停機(jī)、供熱費(fèi)不交可以割斷供熱管道。垃圾處理費(fèi)不交，環(huán)衛(wèi)部門能停運(yùn)垃圾還是能

6、停掃大街。偷稅漏稅可以追究刑事責(zé) 任尚有人在偷稅漏稅，垃圾處理費(fèi)不交能追究什么責(zé)任。環(huán)衛(wèi)部門對拒不交費(fèi)的單位和個人，能采取什么措施。收費(fèi)率不高實(shí)在是正常現(xiàn)象。 為解決環(huán)衛(wèi)部門征費(fèi)難的問題，有專家、學(xué)者提出。居民垃圾費(fèi)由居委會收取，機(jī)關(guān)事業(yè)單位由財(cái)政部門代扣，國有、集體、股份、合資、私企等企業(yè)由國稅、地稅部門收取，個體工商戶由工商部門收取、暫住戶由公安部門收取。此方法能否行得通?？凯h(huán)衛(wèi)部門去協(xié)調(diào)，肯定會遇到很多阻力，即使采用分成的方式，也同樣會有很多部門不愿介入此項(xiàng)業(yè)務(wù)?？空f(xié)調(diào)，也未必全能行得通。 其實(shí)，最好的方法就是將垃圾處理費(fèi)并入稅收，由政府負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)。地方政府財(cái)政收入不足的，由省級

7、或中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付予以解決。 三、市場配置資源的基礎(chǔ)作用是否適用環(huán)衛(wèi)行業(yè) 環(huán)境衛(wèi)生是環(huán)衛(wèi)部門向全社會提供的公共產(chǎn)品，其使用價值由其使用價值所覆蓋的全體社會成員所占有。其主要特征是：第一，使用上的非競爭性。即所有人都可以同時享用該產(chǎn)品，而不處于對立地位。第二，供應(yīng)上的非排他性。即在供應(yīng)上不適用“排除法則”，因?yàn)檫@種產(chǎn)品是共同享用的，不可能把其中某些人排除在外。由于公共產(chǎn)品的這種性質(zhì)，使得其很難進(jìn)行科學(xué)的量化和向個別消費(fèi)者收取合理的費(fèi)用。同時，如果采取市場交換方式進(jìn)行供應(yīng)的話，則個別消費(fèi)者在自私心理的驅(qū)使下，總希望不付費(fèi)而享用其他人付費(fèi)所提供的利益。如果享用公共產(chǎn)品的所有消費(fèi)者都希望“免費(fèi)搭車

8、”的話，則公共產(chǎn)品將因沒有資金來源而無法提供。在這種情況下，市場就無法有效提供公共產(chǎn)品“市場失靈”。 “市場失靈”是市場經(jīng)濟(jì)條件下不可避免的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，市場不是萬能的，環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)是不能通過市場來提供的。 為了彌補(bǔ)市場這一缺欠，就需要政府采取措施，向環(huán)衛(wèi)部門提供必要的資金，為社會提供必要的勞務(wù)和服務(wù)。 在市場失靈的領(lǐng)域，我們卻要用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來解決環(huán)境污染和垃圾處理問題，這是值得我們認(rèn)真研究的。 四、垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會有多高 根據(jù)有關(guān)文件的規(guī)定。垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理成本，合理盈利的原則核定。垃圾收集、運(yùn)輸和處理成本主要包括運(yùn)輸工具費(fèi)、材料費(fèi)、動力費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)施設(shè)

9、備折舊費(fèi)、人工工資及福利費(fèi)和稅金等。 根據(jù)這一原則，垃圾處理費(fèi)不僅要包括垃圾處理單位的全部運(yùn)營費(fèi)用，還要承擔(dān)職工福利和稅金，還要有盈利。也就是說，政府不僅不再向環(huán)衛(wèi)部門投入資金，還要向環(huán)衛(wèi)部門征稅。 在簡易填埋階段，垃圾處理費(fèi)用相對較低，建成垃圾處理廠后，不管是焚燒發(fā)電還是綜合利用都將使垃圾處理費(fèi)用成倍增加。開征垃圾處理費(fèi)后，原有的城市衛(wèi)生費(fèi)就無法繼續(xù)征收，只能并入垃圾處理費(fèi)合并征收。 按照“補(bǔ)償成本、合理盈利”的原則，垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)至少是城市衛(wèi)生費(fèi)的5倍。上海發(fā)電垃圾處理費(fèi)是240元/噸，江蘇在100元/噸以內(nèi)，濟(jì)南則是78元/噸；xx縣區(qū)在2005年曾有一外商計(jì)劃投資建垃圾處理廠，預(yù)

10、計(jì)收取垃圾處理費(fèi)每噸80元。如此之高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在價格聽證會上社會公眾能否通得過，即使通過了，環(huán)衛(wèi)部門能否收得上來。 五、企業(yè)化管理的路能否走得通 企業(yè)是指從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動，為滿足社會需要與盈利，進(jìn)行自主經(jīng)營，實(shí)行獨(dú)立核算，具有法人資格的商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者。企業(yè)管理的指導(dǎo)思想是市場經(jīng)營觀念，即以市場為企業(yè)經(jīng)營的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。企業(yè)的目標(biāo)是以經(jīng)濟(jì)效益為中心。 作為企業(yè)，資金是處于不停的循環(huán)和周轉(zhuǎn)之中的圓周運(yùn)動，并在運(yùn)動中不斷增值，投入的資金越多、勞動越多、產(chǎn)品數(shù)量越多、質(zhì)量越好、銷售量越大、利潤也就越多。 作為環(huán)衛(wèi)部門，工作做得越多，所投入的人力物力就越多，所需要的資金也就越多，資金支出完

11、了，資金運(yùn)動就宣告結(jié)束，不存在循環(huán)和周轉(zhuǎn)，是一次性的直線運(yùn)動。 改制后環(huán)衛(wèi)部門的收入，固然同工作量有關(guān)，但更重要的是由收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)率決定的，而同環(huán)衛(wèi)部門的勞動卻無直接聯(lián)系。提高經(jīng)濟(jì)效益只能靠多收費(fèi)、少干活，或延長工人勞動時間、提高勞動強(qiáng)度、縮減人員、降低工資，除此之外，實(shí)在是想不出什么好辦法。 環(huán)衛(wèi)部門工作的結(jié)果，不是可以銷售的有型產(chǎn)品，而是城市的衛(wèi)生環(huán)境，是社會公共產(chǎn)品，這里只有投入，沒有產(chǎn)出。 由此可見，環(huán)衛(wèi)部門本應(yīng)作為事業(yè)單位而存在，是以事業(yè)為主，而不是以盈利為主，根本就不具備企業(yè)的特征。我們硬要把它改成企業(yè)，也只能是形式上的轉(zhuǎn)變，除此之外，就是環(huán)衛(wèi)工人不再執(zhí)行事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)收

12、入決定工資，使環(huán)衛(wèi)工人的工資變得更低。 六、怎樣實(shí)現(xiàn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化 據(jù)有關(guān)資料的解釋，初步產(chǎn)業(yè)化的核心是企業(yè)化，全面產(chǎn)業(yè)化即將垃圾處理全面融入市場，建立多元化、社會化的垃圾處理產(chǎn)業(yè)的投融資體系，實(shí)現(xiàn)投資主體、投資方式及資金形式的多元化；并將垃圾清掃、收集、運(yùn)輸、處理的生產(chǎn)作業(yè)融入市場。 實(shí)行垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，作為產(chǎn)業(yè)，就該有產(chǎn)品，垃圾處理部門的產(chǎn)品是什么。環(huán)衛(wèi)工人走遍千家萬戶、清掃大街小巷收集到的垃圾到何處去賣。送到垃圾處理廠，如果垃圾收運(yùn)部門與垃圾處理廠不屬于同一經(jīng)營單位，垃圾處理廠不但不會付費(fèi)而且還要收費(fèi)，垃圾收運(yùn)部門運(yùn)送的越多，付出的費(fèi)用也就越多。 作為垃圾處理部門，修建一座垃圾處理廠或垃

13、圾焚燒發(fā)電廠，所需資金少則幾千萬元、多則上億元，巨額資金投入，有幾個企業(yè)或個人有如此之多?？裤y行貸款、利用國債資金，垃圾廠建成了，何年何月才能收回投資。銀行利息在增加，運(yùn)行費(fèi)用在支出，收入呢。靠產(chǎn)品還是靠收費(fèi)。 近幾年，一些省市利用bot模式建成垃圾焚燒發(fā)電廠數(shù)十座，但運(yùn)行卻十分困難，發(fā)電廠的收入主要不是靠賣電收入，而是依靠收取垃圾處理費(fèi)和政府補(bǔ)貼。如果靠焚燒垃圾發(fā)電也能盈利，我們根本就不用去建火電廠了。垃圾焚燒發(fā)電只能作為垃圾處理的副產(chǎn)品，它的成本高而產(chǎn)值低，它是無法作為一種產(chǎn)業(yè)而存在的。 其他對垃圾的利用方式，加工肥料、填埋氣利用，廢品回收再利用，大致都是高投入、高成本、低產(chǎn)出。因?yàn)槔?/p>

14、理根本就不可能有經(jīng)濟(jì)效益，只能作為環(huán)境保護(hù)工作一項(xiàng)副產(chǎn)品，而無法作為一個獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)而存在。 七、環(huán)境問題是政府的責(zé)任還是百姓的責(zé)任 環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是人類社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。人類在長期與大自然的斗爭中，利用自然資源創(chuàng)造了物質(zhì)文明，但同時，人類在生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的廢棄物處理不當(dāng)，又會對環(huán)境造成污染。 當(dāng)今，地球環(huán)境惡化已成為世界性危機(jī)，“救救地球”的呼聲在全世界日益高漲，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動已成為世界性運(yùn)動。 環(huán)境衛(wèi)生既是衛(wèi)生工作的一部分，同時又是環(huán)境保護(hù)的重要組成部分。環(huán)境衛(wèi)生工作的結(jié)果不是有型產(chǎn)品，而是清潔的環(huán)境。 隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增，現(xiàn)已達(dá)到年生產(chǎn)量

15、1.35億噸，且每年以8%的速度增長。由于垃圾產(chǎn)生量遠(yuǎn)大于清運(yùn)量和無害化處理量，致使我國城市垃圾歷史累計(jì)積存量高達(dá)70多億噸，侵占土地面積多達(dá)3萬多hm2，超過70%的城市處于垃圾包圍之中，有1/4的城市已無適合場所堆放垃圾而不得不向周邊鄉(xiāng)村延伸。如此之多的垃圾廢棄在環(huán)境中，污染環(huán)境造成資源浪費(fèi)。 由于城市垃圾處理缺少必要的設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)資金，處理設(shè)施嚴(yán)重不足，處理水平普遍不高，相當(dāng)一部分城市的土壤、水體、大氣受到生活垃圾的污染，使生態(tài)環(huán)境和人民 群眾生活受到影響。解決城市生活垃圾問題已成為全社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。 良好的環(huán)境是全社會的公共需要，自然是應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)解決，該政府管的事政府不

16、管，或者沒有能夠集中必要的財(cái)力而無法去管，那勢必使社會公共需要得不到滿足。政府自然應(yīng)該管或最應(yīng)該管的，就是滿足社會公共需要，這也是政府和政府財(cái)政的本原性的職能。1994年，由財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家編寫的中國財(cái)政體制改革一書中，是這樣概括的描述財(cái)政困難的：“由于國家財(cái)政十分困難，國家財(cái)力嚴(yán)重不足，影響了財(cái)政各項(xiàng)職能的正常履行。教育、科技、衛(wèi)生和國防事業(yè)等開支屬于財(cái)政的一般職能，但得不到充分保證，有的地方甚至連工資都難以按時撥付和發(fā)放。” 現(xiàn)代社會的公共需要本來就由財(cái)政來滿足，而將它推向社會的結(jié)果，不但不能從根本上解決問題，反而會使這些部門和單位甚至個人利用所把持的本應(yīng)用于為公眾服務(wù)的

17、資源來“創(chuàng)收”“斂錢”，成為產(chǎn)生腐敗的一種制度性根源。 解決環(huán)衛(wèi)問題的關(guān)鍵主要是資金問題，政府完全可以通過增加財(cái)政收入來解決環(huán)衛(wèi)資金問題，而無必要非把環(huán)衛(wèi)部門推向“市場失靈”領(lǐng)域的“市場”。 八、增加財(cái)政收入，擴(kuò)大財(cái)政支出，由政府出資才能真正解決環(huán)境衛(wèi)生問題 解決環(huán)衛(wèi)問題的關(guān)鍵是資金問題，而政府缺少必要的資金投入，其根本原因在于財(cái)政收支在gdp中所占比率過低，迅速提高財(cái)政收支比率已成為解決我國目前許多問題的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)今群眾呼聲較高、被稱之為新的“三座大山”的教育、醫(yī)療、住房問題，無一不與我國財(cái)政收支比率過低有關(guān)。 世界各國的財(cái)政支出無論是從絕對規(guī)模還是從相對比率來看，都呈現(xiàn)出隨著人均收入的提

18、高而增長的趨勢。 我國近20年的發(fā)展歷史，財(cái)政支出增長趨勢不僅與其他國家的現(xiàn)實(shí)有很大出入，甚至出現(xiàn)相反的趨勢。 自1978年改革開放已來，人均gdp大幅度增加，從1980年的460元增加到1995年的4750元，增長了10.3倍。可是從1980年至1995年，我國財(cái)政支出的絕對規(guī)模雖然增長了5倍半，但財(cái)政支出比率卻逐年下降，從1980年的27.2%下降到1995年的11.57%，財(cái)政收入比率從1980年的23.07%下降到1995年的10.36%。 2005年全國財(cái)政收入31，628億元（不含債務(wù)收入），占gdp的17.28%，全國財(cái)政支出33，708億元，占gdp的18.41%。雖然收入比率

19、比1995年提高了6.92個百分點(diǎn)，支出比率比1995年提高了6.84個百分點(diǎn)，但同其他國家相比，同實(shí)際需要相比，這一比率仍是十分低下的，比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相低2030個百分點(diǎn)，比其他發(fā)展中國家低近10個百分點(diǎn)，比我國改革開放前低17個百分點(diǎn)（1953年至1978年我國平均財(cái)政收入比率為34.65%）。2000年，發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出平均為41.95%，瑞典則高達(dá)53.9%。1986年，財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，世界平均為35.68%，發(fā)展中國家為26.10%，中國為20.80%。短期內(nèi)提高我國財(cái)政收支比率不僅是必要的，而且是可能的。 從財(cái)政收入方面來看，政府可以通過增加稅收來增加財(cái)政收入，還可以通過征收國有企業(yè)利潤、控制某些部門的生產(chǎn)與流通，獲得高額壟斷利潤來增加財(cái)政收入。 從財(cái)政支出方面來看，從理論上講，在紙幣流通的條件下，政府具有無限的支付能力。因?yàn)檎杏♀n機(jī)、有印刷廠、有貨幣發(fā)行權(quán)。除