淺談主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的思路與重點(diǎn)

1、  淺談主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的思路與重點(diǎn)   【 論文 關(guān)鍵詞】主體功能區(qū)區(qū)域政策需求區(qū)域政策供給【論文摘要】國(guó)家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺(tái)。劃分四類主體功能區(qū)之后，制定實(shí)施建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)榕局的重要保障。加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究是理論工作者面臨的新任務(wù)。本文對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究思路和研究過(guò)程中需要加以特別注意的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了探討推進(jìn)形成主體功能區(qū)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào) 發(fā)展 ，增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重大舉措。按照關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知(國(guó)辦發(fā)

2、200685號(hào))的要求，國(guó)家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺(tái)。四類主體功能區(qū)劃分之后，制定實(shí)施建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵。十七大報(bào)告明確提出，“主體功能區(qū)布局基本形成”是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求；“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”是“深化財(cái)稅、 金融 等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”的重要內(nèi)容。據(jù)此，主體功能區(qū)建設(shè)將引發(fā)我國(guó) 經(jīng)濟(jì) 社會(huì)利益格局的重大調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究，是學(xué)術(shù)界當(dāng)前面臨的重要任務(wù)之一。一、主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的基礎(chǔ)和前提經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間失

3、衡的現(xiàn)狀，是主體功能區(qū)建設(shè)的起點(diǎn)。在不同 歷史 時(shí)期，我們對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵有著不同的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)、政策重點(diǎn)及政策手段都存在較大的差異。人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境目前的這種空間失衡狀況，與過(guò)去促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)有著密切的聯(lián)系。因此，研究建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，首先需要對(duì)我國(guó)制定實(shí)旖區(qū)域政策的歷史進(jìn)行認(rèn)真 總結(jié) 。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面進(jìn)行了許多大膽的探索。“六五”計(jì)劃沿用對(duì)國(guó)土空間的沿海、內(nèi)陸二分區(qū)劃，力求通過(guò)沿海率先發(fā)展、地區(qū)協(xié)作和國(guó)土開(kāi)發(fā)整治，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！捌呶濉庇?jì)劃提出東、中、西三大地帶劃分，并對(duì)三大地帶及老、少、邊、窮地區(qū)的發(fā)展途徑、發(fā)

4、展政策進(jìn)行了差異化的規(guī)定?！鞍宋濉庇?jì)劃沿用“七五”計(jì)劃的空間區(qū)劃框架，對(duì)各地帶的發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)土開(kāi)發(fā)整治和環(huán)境保護(hù)做出了相應(yīng)的規(guī)定?！熬盼濉庇?jì)劃提出了七大經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)想，“十五”計(jì)劃則詳細(xì)闡述了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。在每個(gè)五年計(jì)劃期間，國(guó)家都出臺(tái)了相應(yīng)的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，雖然實(shí)施這些政策的成就不容懷疑，但這些政策究竟在多大程度上促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，制定實(shí)施區(qū)域政策的實(shí)踐對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)有什么啟示和借鑒，則是需要深入研究的問(wèn)題。從“六五”到“十五”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是指區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的落腳點(diǎn)是區(qū)域繁榮。區(qū)域政策的目標(biāo)在于增強(qiáng)區(qū)域自身的發(fā)展能力，縮小區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差

5、距，而縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的主要途徑一是加快落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)，二是加大對(duì)落后地區(qū)的幫扶。全面的區(qū)域開(kāi)發(fā)，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但也使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到的資源環(huán)境承載力約束目益突兀。“十一五”規(guī)劃從人的全面發(fā)展、緩解資源環(huán)境承載力約束的角度，將區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)界定為人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的空間失衡，并將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的落腳點(diǎn)歸結(jié)為人的富裕和全面發(fā)展，區(qū)域政策的目標(biāo)則從縮小區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，轉(zhuǎn)向縮小公共服務(wù)和人民生活水平的差距，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源環(huán)境承載力約束。建設(shè)主體功能區(qū)，一方面要通過(guò)空間管制，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，緩解資源環(huán)境承載力約束，另一方面要力求增強(qiáng)區(qū)域自身的發(fā)展能力，促進(jìn)國(guó)民

6、經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，提高公共服務(wù)的整體水平和社會(huì)總體生活水平。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策設(shè)計(jì)，需要在總結(jié)我國(guó)制定實(shí)施區(qū)域政策歷史的基礎(chǔ)上，深入分析我國(guó)區(qū)域發(fā)展格局的成因，充分借鑒以往的區(qū)域政策在增強(qiáng)區(qū)域自身發(fā)展能力方面的經(jīng)驗(yàn)，以期達(dá)到緩解資源環(huán)境承載力約束和增強(qiáng)區(qū)域自身發(fā)展能力雙贏的政策效果。二、主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的思路主體功能區(qū)建設(shè)政策，是糾正經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)有的空間失衡、構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局的重要保障。主體功能區(qū)劃格局、主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)，集中反應(yīng)了國(guó)家對(duì)以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局構(gòu)思；由于這種開(kāi)發(fā)格局是在區(qū)域政策驅(qū)動(dòng)下逐步形成的，因此，主體功能區(qū)劃格局和建設(shè)目標(biāo)決定了

7、政策需求。區(qū)域政策由不同的政府部門(mén)供給，當(dāng)不同政府部1制定的區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)，且區(qū)域政策供給能夠最大限度滿足經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政策的需求，主體功能區(qū)建設(shè)政策就處于均衡狀態(tài)，政府的政策資源實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)配置。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，一是要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，二是要向市場(chǎng)傳遞政府意圖，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的引導(dǎo)，疊加政策信號(hào)和市場(chǎng)信號(hào)，使市場(chǎng)主體的行為選擇既滿足其追求效用最大化、利潤(rùn)最大化的內(nèi)在要求，又與政府的政策意圖一致。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策永遠(yuǎn)不可能完全滿足市場(chǎng)主體利用區(qū)域政策獲利的需求，主體功能區(qū)建設(shè)成就的大小，一是取決于政府擁有的政策資源，二是取決于政策撬動(dòng)市場(chǎng)的能力，取決于政府

8、推動(dòng)和市場(chǎng)形成二者的合力大小?；诮?jīng)濟(jì)人假設(shè)，市場(chǎng)主體追求效用最大化、利潤(rùn)最大化的欲望是無(wú)盡的，其利用公共政策優(yōu)惠而獲利的欲望也是無(wú)盡的；市場(chǎng)主體往往是根據(jù)已有的政策供給調(diào)整政策需求也就是說(shuō)，政策需求常常是隨著政策供給變動(dòng)而變化。但在政策實(shí)踐中，如果將政府的政策供給與市場(chǎng)的政策需求在一定時(shí)點(diǎn)上形成的膠著狀態(tài)定義為政策均衡，這種均衡往往是多方利益妥協(xié)的折衷均衡，是政府政策供給主導(dǎo)下的均衡?；趯?duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的分析，主體功能區(qū)建設(shè)政策研究大致分為區(qū)域政策需求研究、區(qū)域政策供給研究、不同區(qū)域政策分工格局研究三大部分，其中區(qū)域政策供給研究是重點(diǎn)。區(qū)域政策供給研究的主要內(nèi)容表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

9、首先，區(qū)域政策供給能力研究。在全面清理政府掌握的政策資源摸清政府財(cái)政家底的基礎(chǔ)上，對(duì)政府建設(shè)主體功能區(qū)的能力進(jìn)行全面評(píng)估。其次，區(qū)域政策的針對(duì)性研究。全面審視空間失衡的現(xiàn)狀及成因，明確分類指導(dǎo)的區(qū)域政策針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題，并對(duì)該項(xiàng)政策實(shí)施過(guò)程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行研究。第三，政策制定、實(shí)施主體間的協(xié)調(diào)性研究。對(duì)不同的區(qū)域政策制定主體，以及區(qū)域政策制定主體和實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行評(píng)估，提出協(xié)調(diào)政策制定主體和實(shí)施主體利益訴求的對(duì)策建議。第四，分類指導(dǎo)的區(qū)域政策供給研究。在全面吸收前三個(gè)方面的研究成果的基礎(chǔ)上，提出分類指導(dǎo)的區(qū)域政策建議。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究各部分的重點(diǎn)及相互關(guān)系可用如

10、下技術(shù)路線圖表示：三、主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的幾個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要廣大理論工作者長(zhǎng)時(shí)間艱苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，筆者僅對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策研究中需要予以特別關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行初步的探索。 轉(zhuǎn)貼于 1、區(qū)域政策制定實(shí)施過(guò)程中不同主體的利益訴求協(xié)調(diào)主體功能區(qū)建設(shè)，是依靠行政區(qū)推行的跨行政區(qū) 經(jīng)濟(jì) 社會(huì)管理，涉及政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體，包括推進(jìn)和形成兩個(gè)相互獨(dú)立、彼此又有密切聯(lián)系的過(guò)程。在推進(jìn)的過(guò)程中，政府起主導(dǎo)作用，在形成的過(guò)程中，市場(chǎng)起主導(dǎo)作用。政府推進(jìn)，就是政府利用政策杠桿，對(duì)市場(chǎng)主體施加影響，以期形成不同主體功能區(qū)間合理分工，差異 發(fā)

11、展 的格局；市場(chǎng)形成，就是指不同主體功能區(qū)間合理分工，差異發(fā)展的格局只能是在市場(chǎng)主體追逐經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中形成。政府推進(jìn)和市場(chǎng)形成能否統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有機(jī)契合。政府與市場(chǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于政府運(yùn)用區(qū)域政策彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，疊加政策信號(hào)和市場(chǎng)信號(hào)，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的引導(dǎo)，使市場(chǎng)主體的行為選擇既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 規(guī)律 ，又與政府的政策意圖一致。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策有中央政府和省(直轄市)政府兩級(jí)制定主體，各級(jí)政府都是區(qū)域政策的實(shí)施主體。中央和省(直轄市)政府制定的區(qū)域政策，除了本級(jí)政府外，更重要的是依靠下級(jí)政府實(shí)施。不同層級(jí)政府間、同層級(jí)的不同政府間往往存在價(jià)值取向的差異和利益訴求的沖突。制定實(shí)施區(qū)域政策，必

12、須正視這種差異和沖突。制定區(qū)域政策，必須明確該項(xiàng)政策所針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題，合理設(shè)計(jì)政策目標(biāo)，并對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遇到的問(wèn)題、引發(fā)的利益格局調(diào)整，以及因政策實(shí)施而引發(fā)的區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行深入的研究；實(shí)施區(qū)域政策，要通過(guò)完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政策實(shí)施機(jī)制、政策實(shí)施評(píng)估及效果反饋機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同的政策制定主體，以及政策制定主體和實(shí)施主體間的關(guān)系。2、協(xié)調(diào)區(qū)域政策與主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行主體功能區(qū)區(qū)劃、編制實(shí)施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃、制定實(shí)施分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的三個(gè)重要環(huán)節(jié)。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進(jìn)和市場(chǎng)形成這個(gè)角度來(lái)看，這三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上是同一個(gè)問(wèn)題的不同側(cè)面。主體功能區(qū)

13、區(qū)劃格局、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對(duì)未來(lái)以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局的設(shè)計(jì)，決定了區(qū)域政策的需求；當(dāng)前政府的財(cái)力、政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)程度，以及區(qū)域政策制定主體與實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)程度，決定了區(qū)域政策的有效供給能力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，是平衡推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給和政策需求，促使區(qū)域政策發(fā)揮最大效益的重要途徑。在國(guó)家、各省市主體功能區(qū)劃方案即將出臺(tái)，主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃編制尚未開(kāi)始的背景下，加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策的研究，一是可以在全面評(píng)估政府推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給能力的基礎(chǔ)上，提出主體功能區(qū)劃方案的修改、調(diào)整建議；二是在深入研究各項(xiàng)區(qū)域

14、政策的作用對(duì)象、作用效果的基礎(chǔ)上，為編制實(shí)施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃提供 科學(xué) 依據(jù)；三是在仔細(xì)審視研究主體功能區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策彼此間的協(xié)調(diào)程度的基礎(chǔ)上探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域政策的制定主體、實(shí)施主體、政策作用對(duì)象間的利益訴求的途徑，并為確定推進(jìn)形成主體功能區(qū)的階段性目標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。3、分類指導(dǎo)的區(qū)域政策間的分工與協(xié)調(diào)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過(guò)程中，不同區(qū)域政策針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題，以及區(qū)域政策目標(biāo)都存在差異。人口管理管理政策主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)布局和人口布局失衡、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化失衡等問(wèn)題，重在引導(dǎo)人口在空間內(nèi)合理分布，促使經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚協(xié)同發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)成為相應(yīng)的人口

15、聚集區(qū)。財(cái)政政策主要針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)水平較為落后、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在外部性等問(wèn)題，重在驅(qū)動(dòng)區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。投資政策主要針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)資本形成能力不足、政府期望的社會(huì)資本投向和市場(chǎng)自發(fā)形成的資本投向存在差異等問(wèn)題，重在加強(qiáng)政府投資的導(dǎo)向作用，按功能區(qū)安排投資和按領(lǐng)域相安排投資結(jié)合，引導(dǎo)社會(huì)資本合理流動(dòng)，使不同主體功能區(qū)有充足的資本發(fā)揮其主體功能。產(chǎn)業(yè)政策主要針對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇和區(qū)域資源稟賦不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)存在障礙等問(wèn)題，重在加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)，確保不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局符合區(qū)域主體功能定位。土地政策主要針對(duì)土