社會考試管理體制機制研究

1、  社會考試管理體制機制研究   社會考試管理體制機制研究改革開放以來，社會考試蓬勃發(fā)展，為促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展做出了貢獻。但是，現(xiàn)行的社會考試體制已經(jīng)滯后于社會主義市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，特別是黨的十八大以來，改革進入深水區(qū)，社會考試也全面深入發(fā)展的關鍵時期，因此，持續(xù)、平穩(wěn)、深入地推進社會考試和評價制度改革，既是現(xiàn)代經(jīng)濟社會實現(xiàn)科學發(fā)展的內在要求，又是教育改革發(fā)展的緊迫需求。一、社會考試的內涵（一）正規(guī)學校教育與社會教育按照國際教育標準分類原則和我國教育分類辦法，我國教育被分為正規(guī)學校教育、非正規(guī)教育、非正式教育三個部分。正規(guī)學校教育是在正

2、規(guī)學校教育體制內，有計劃、有組織、系統(tǒng)的學習過程，包括幼兒教育、初等教育、中等教育和高等教育。非正規(guī)教育指“任何在正規(guī)教育體制外所進行的有組織、有系統(tǒng)的教育活動”。非正式教育指“每個人從日常經(jīng)驗的生活環(huán)境家庭、工作、娛樂、旅游、讀書、看報，通過廣播、電視、電影等媒體所學習和積累的知識、技能、態(tài)度”，是自我學習的過程。非正規(guī)教育與非正式教育，是各種有意識地培養(yǎng)人、有益于人身心發(fā)展的各種社會活動，是面向社會非正規(guī)、開放式的學習過程，這種社會化的教育過程，即社會教育。按照國際教育標準分類，我國的教育可簡化為兩類教育：正規(guī)學校教育和非正規(guī)學校教育（社會教育）。（二）教育與考試“教”與“育”連在一起使用

3、始于孟子，孟子中說：“得天下英才而教育之，三樂也?！卑凑赵S慎說文解字的解釋：“教，上所施，下所效也；育，養(yǎng)子使作善也?！睆V義的教育泛指一切有目的地增進人的知識和技能、發(fā)展人的智力和體力、影響人的思想和品德的社會活動，可能是有組織的、自覺的、系統(tǒng)的，也可能是無組織的、自發(fā)的、零散的?！翱肌迸c“試”連在一起使用始于西漢董仲舒的春秋繁露，該書考功名篇說：“考試之法，大者緩，小者急；貴者舒，而賤者促。諸侯月試其國，州伯時試其部，四試而一考。天子歲天下，三試而一考”?？梢?，“考”字側重于政績考核，“試”字側重于優(yōu)劣測評，連在一起使用特指考查知識或技能的方法和制度。教育與考試的關系密不可分。教育是社會系統(tǒng)

4、的重要組成部分，目的是把受教育者培養(yǎng)成為社會所需要的人，本質是培養(yǎng)人才?？荚囀墙逃顒拥慕M成部分，目的是檢測人們對某方面知識或技能的掌握程度，或是否具備獲得某種資格的基本能力，本質是鑒定人才。（三）社會考試的范疇按照教育的分類，考試相應的可分為正規(guī)學校教育考試和社會考試兩類。當前，面向正規(guī)學校教育實施的考試主要有學校教育考試和高級中等學校入學考試、高等教育入學考試?，F(xiàn)階段，從設立考試的作用和目的看，面向社會教育實施的社會考試主要有以下四類：一是選拔性考試。例如國家公務員考試、事業(yè)單位招聘工作人員考試。二是職業(yè)資格考試。例如國家司法考試、中小學教師資格考試等各種職業(yè)資格認證考試。三是專業(yè)資格考試

5、。例如面向專業(yè)技術人員的各類以考代評的職稱考試。四是水平考試。包括各種語言等級考試、學科等級考試。例如面向大學生開設的大學英語四、六級考試、面向青少年開設的劍橋少兒英語考試等。所以，社會考試應是指由政府授權、社會行業(yè)或組織委托，或與外國考試機構合作開發(fā)，由考試機構主持，面向非正規(guī)學校教育體制實施的各類選拔性考試和證書考試，包括職業(yè)資格考試、專業(yè)資格考試、水平考試等。二、社會考試的特性社會考試市場廣闊，考試項目繁雜，各類考試項目的特點也不盡相同。（一）社會考試的行政性考試制度屬于國家政治制度的范疇，考試將國家意志以考試法規(guī)、政策、標準、內容、結果效應等方式具體體現(xiàn)到人們的培養(yǎng)目標、職業(yè)要求、行為

6、規(guī)范及合法權益之中，增進了個人對政府和社會的依賴性和依存感，促使應考者以國家意志為指向和相關標準為進取的目標、奮斗的方向，直至取得國家和社會的認可，實現(xiàn)理想與現(xiàn)實的統(tǒng)一。社會考試承載著甄別人才能力水平、合理配置人才資源、疏通人才成長通道、宏觀調控人才流向等社會管理功能，是一種行政行為。這類考試主要包括政府公職人員選拔性考試、職業(yè)資格考試、專業(yè)資格考試，具有行政強制性。例如國家公務員考試、國家司法考試、教師資格考試等。（二）社會考試的市場性社會考試的組織實施主要采取行政主導下的非贏利運作方式，但是隨著經(jīng)濟全球化、市場一體化進程的推進，開放的社會考試面臨人才市場、生源市場、培訓市場的挑戰(zhàn)。特別是我

7、國加入wto及中華人民共和國中外合作辦學條例正式實施后，社會考試不可避免的向國外開放，從國外引進的考試項目采用完全的市場化運作，使社會考試在組織過程中又具有明顯的市場性。水平考試以社會需求為導向，不具強制性，人們可自由選擇是否參加考試，具有明顯的市場性。（三）社會考試是準公共產(chǎn)品“某種產(chǎn)品的效用為全社會所享用，但由于消費者數(shù)量的增加會導致?lián)頂D，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產(chǎn)品稱為“擁擠性的公共產(chǎn)品”，它就屬于準公共產(chǎn)品?；诖蠖鄶?shù)類型的教育在技術上可以實現(xiàn)排他性，且具有“擁擠性的公共產(chǎn)品”的特性，因此西方學者普遍將其看成準公共產(chǎn)品。從本質上說，社會考試可以看

8、作是對學習者進行以非學歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業(yè)的教育，社會考試也具有準公共產(chǎn)品性質。三、創(chuàng)新發(fā)展社會考試體制機制的迫切性（一）國家行政體制改革的需要黨的十八大報告指出“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”?，F(xiàn)階段，考試的主辦者和承辦者歸屬同一部門，同時扮演管理者和執(zhí)行者的雙重身份，長期以來形成了分權管理、多元發(fā)展的格局，是目前社會考試發(fā)展的突出問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有各類證書考試400多種，頒發(fā)各類資格證書以億計，涵蓋教育、人事、勞動保障、司法、財政、衛(wèi)生、稅務等國家行政部門及各行業(yè)協(xié)會，這些組織機構舉辦各類水平

9、考試、資格考試及中外合作考試等，重復設置，造成資源浪費。因此，迫切需要解決好決策管理與組織執(zhí)行的關系，理順管理體制，明確職能定位，建立健全政府對社會考試的宏觀管理，以期做到?jīng)Q策更加科學，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力。（二）經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要社會考試所具有的行政性和市場性，決定了它必然面臨規(guī)范和開放兩方面的問題。在市場經(jīng)濟背景下，社會考試必須順應市場的變化，以質量求生存，以服務促發(fā)展。社會考試迫切需要解決好利益分配的問題。政府要制訂出和責任權利相配套的政策方案，積極為承辦機構、辦學機構創(chuàng)造條件，給予市場化運作的空間和相應的政策支持，探索一條考試資源有效整合、綜合管理水平高、社會效益與經(jīng)濟效益穩(wěn)

10、步提升的新路。（三）考試制度法制化的需要以考試法規(guī)建設推動考試改革，是國際社會通行的做法。隨著教育法、民辦教育促進法等法律文件的頒布實施，以及刑法（修正案九）對考試作弊行為進行處罰，國家將通過法律文本規(guī)范考試行為。當前要著重解決好社會考試依法治考的問題，明確社會考試的職能，建立行政性考試項目準入制度，規(guī)范中外合作考試，保障考試服務質量和受眾的合法權益。（四）建設學習型社會的需要國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要指出：積極推進學習型社會建設。完善教育資源服務與應用系統(tǒng)，促進全社會學習資源的整合與共享，建設開放、靈活、方便的全民學習、終身學習平臺。當前要著重解決好社會考試與構建終身教育體系的關系。堅持以人為

11、本、服務民生，根據(jù)社會需要，為不同需求、不同類別的人群提供多樣化的考試服務，滿足人們日益增長的學習深造和全面發(fā)展的需要。四、探索適合我國國情的社會考試體制根據(jù)辭海的解釋，“體制”是指國家機關、企事業(yè)單位在機制設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱?！皺C制”原指有機體的構造、功能和相互關系，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，是一套結構化的規(guī)則。所以，體制是有關組織形式的制度，機制是制度化的方法和過程?？荚圀w制是指國家與地方考試主管機構、部門以及這些機構、部門與考試承辦機構、辦學實體之間的領導、協(xié)調的方式方法。（一）社會考試體制的主要類型1.獨立

12、型。在政府行政系統(tǒng)中獨立設置考試管理機構，統(tǒng)一管理包括社會考試在內的各級各類考試?？荚囍鞴軝C構不受政府行政管理部門的干涉控制，能夠對考試進行宏觀管理和統(tǒng)一規(guī)劃，以建立科學的考試制度和改進考試管理技術、管理方法，合理有效地配置考試資源；能夠對考試實施有效監(jiān)督，以保證考試的公平公正。2.從屬型。社會考試管理的組織系統(tǒng)附設于政府行政管理部門或行業(yè)協(xié)會，考試的管理和組織實施由各行政管理部門、行業(yè)協(xié)會下屬的考試機構負責。3.松散型。開發(fā)考試的政府行政管理部門、行業(yè)協(xié)會負責考試項目的宏觀管理，承辦考試的社會考試機構負責考試的具體事務。政府不參與社會考試的宏觀管理和運作，是完全市場行為，由市場自由配置考試資

13、源，優(yōu)勝劣汰。（二）創(chuàng)新發(fā)展適合我國國情的社會考試體制當前，我國社會考試管理體制主要采用“從屬型”管理模式。各考試機構對本系統(tǒng)人才需求有著深入的了解，能夠適時設置考試項目。但是，由于系統(tǒng)間缺少溝通協(xié)調，形成條塊分割，難以對考試進行統(tǒng)一規(guī)劃。另外，由于缺少外部監(jiān)督，部門領導可以憑借其在本部門的特殊地位，干預考試工作，影響考試的公平性。這種管理模式已不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。一方面，考試體制與運行機制受國家經(jīng)濟體制與運行機制的制約。當經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟發(fā)展變化時，也要求對考試體制與運行機制進行變革。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國家通過宏觀調控、計劃指導對資源配置起到基礎性作用，使經(jīng)濟活動遵循價

14、值規(guī)律的要求，適應供求關系的變化，通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去，運用市場對各種經(jīng)濟信號反應靈敏的特點，促進供需關系的及時協(xié)調。另一方面，社會考試是準公共產(chǎn)品，具有顯著的外部效應，“其外部效應導致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現(xiàn)供給的不足。因此，社會考試的供給應采用市場機制和政府機制結合的方式，在個人付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產(chǎn)品的供給?，F(xiàn)階段應創(chuàng)新發(fā)展社會考試體制機制，采取“兼容型”的管理模式，對于行政性和市場性考試項目實行分類管理，行政性的統(tǒng)籌行政指導，市場性的交由市

15、場配置。兼容型的組織結構兼有獨立型和松散型的特點，在政府行政系統(tǒng)中獨立設置考試管理機構，負責社會考試工作的宏觀管理；政府行政管理部門或行業(yè)協(xié)會，研究開發(fā)考試項目；考試承辦機構負責考試工作的組織實施。五、建立適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展需要的社會考試體制以科學發(fā)展觀為指導，遵循政事分開、管考分離的原則，行政性和市場性考試項目分類管理，將政府指導與市場行為相結合、宏觀控制與微觀放開相結合，監(jiān)管權、決策權、執(zhí)行權分立，以期形成政府監(jiān)管、相關行政管理部門與行業(yè)協(xié)會研發(fā)、考試承辦機構主持三位一體，政府宏觀統(tǒng)籌、社會積極參與、市場運轉順暢的社會考試綜合管理體制。一是構建社會考試宏觀管理和政策導向體系。政府對社會考

16、試的管理體現(xiàn)在宏觀政策導向，不介入社會考試的具體事務。在政府行政系統(tǒng)中獨立設置考試管理機構（例如將考試管理職能劃歸國家發(fā)改委），負責行政性考試項目的審批（備案）與撤消，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理。加強考試法制化建設，推進考試制度的改革和創(chuàng)新。二是構建社會考試研究開發(fā)體系?？荚囍鬓k機構為政府相關行政管理部門或行業(yè)協(xié)會，根據(jù)本系統(tǒng)及社會對人才的需求，研究開發(fā)考試項目，制訂考試評估標準，開展考試項目宣傳與推廣。三是構建社會考試組織管理體系。需要行政力量保障的行政性考試項目由不以盈利為目的的專業(yè)化考試機構（事業(yè)單位）組織，其他考試項目由市場自由配置的考試機構（企業(yè)）組織?？荚嚈C構具體負責考試的組織實施，包括考

17、點管理、命題管理、考務管理、成績管理、考務政策制訂等，并受項目主辦者委托對違規(guī)考點、考生進行處理。通過提供優(yōu)質考試服務，樹立考試機構和考試項目的社會品牌。六、完善公共服務型的社會考試運行機制在社會主義市場經(jīng)濟條件下的社會考試工作中，要樹立服務意識、市場意識和競爭意識，由“考試管理”向“考試服務”轉變。立足于科學性、公平性、安全性相統(tǒng)一的原則，做好考試服務，維護考試公平，確?？荚嚢踩?，逐步建立組織機構專業(yè)化、管理措施制度化、人員隊伍職業(yè)化、工作流程規(guī)范化、評價標準科學化、服務保障社會化的公共服務型運行機制。充分發(fā)揮政府行政主管部門、行業(yè)協(xié)會的政策管理優(yōu)勢，建立系統(tǒng)間長效合作機制。著重解決好重復建

18、設和項目重復設置問題，加強社會考試證書的通用性，整合考試資源以加強區(qū)域、部門間考試機構的合作，整合境外資源以規(guī)范與國際考試機構的交流與合作，整合教育資源以拓展與辦學機構間合作。充分發(fā)揮社會考試“以考促學”的特性，促使社會考試的發(fā)展與社會發(fā)展、人的發(fā)展協(xié)同進步。努力培育社會考試服務經(jīng)濟社會的功能，通過對各級各類考試發(fā)展定位、發(fā)展方向和前景進行調查分析，不斷調整、完善、充實和開發(fā)考試項目，進一步拓展服務的領域和空間，提高社會考試主動適應人才需求和學習需求變化的能力；努力培育社會考試的資質水平認證功能，通過相關類別考試的科目替代和成績互認，銜接和溝通各類考試，成為構建學習型社會的一種有效途徑和良好機制。充分發(fā)