論非營利性民辦高校約束機(jī)制的構(gòu)建

1、    論非營利性民辦高校約束機(jī)制的構(gòu)建    摘要：健全的約束機(jī)制是現(xiàn)代社會(huì)組織治理的需要，也是促進(jìn)民辦高校公益辦學(xué)、健康發(fā)展的迫切需要。從我國民辦高校運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)看，內(nèi)外監(jiān)督與約束機(jī)制的失效具有普遍性，并在很大程度上損害了教育的公益性，甚至成為制約我國民辦高校健康發(fā)展的瓶頸。應(yīng)以健全董事會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)制度為著力點(diǎn),完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)民辦高校內(nèi)部約束；政府應(yīng)基于教育公益性的理念，加強(qiáng)監(jiān)管力量，明晰監(jiān)管方向，健全監(jiān)管方式，提升政府監(jiān)管的有效性；積極培育和健全民辦教育中介組織，完善信息披露制度，加強(qiáng)民辦高校社會(huì)監(jiān)督，促使其“公益性價(jià)值”的回歸。關(guān)鍵詞：民

2、辦高校，非營利性，約束機(jī)制基金項(xiàng)目：本文系湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地“民辦高等教育公益性及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：xjk013cjg002)的研究成果教育的公益性是民辦高校持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，起著方向性作用。以教育公益性為價(jià)值追求，尋求民辦高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)形式并提供完備的制度保障體系，就成了我國當(dāng)前乃至一個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的基本使命之一。從辦學(xué)實(shí)踐來看，民辦高?！爸鹄鄙视鷣碛鷿夂瘛⒂鷣碛毡?。這種日趨嚴(yán)重的逐利現(xiàn)象，已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，也在相當(dāng)程度上表明我國民辦高校權(quán)力運(yùn)行的約束機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)甚至漏洞。因此，探討民辦高校的約束機(jī)制，不僅具有

3、十分重要的理論意義，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、民辦高校約束機(jī)制構(gòu)建的必要性與迫切性就民辦高校而言,所謂約束機(jī)制就是指能夠?qū)γ褶k高校的組織和運(yùn)行起到一定限制作用的各種因素或力量，以及這些因素和力量之間的相互關(guān)系。一般而言，約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制相對(duì)應(yīng)，激勵(lì)機(jī)制的直接目的在于從正面鼓勵(lì)和促進(jìn)公益性民辦高校的快速發(fā)展；而約束機(jī)制則從負(fù)面或規(guī)范的角度來對(duì)公益性民辦高校的行為作出規(guī)范或者限制，從而確保民辦高校公益辦學(xué)、健康發(fā)展。對(duì)于現(xiàn)階段民辦高校而言，構(gòu)建完善而有效的約束機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)民辦高校公益性辦學(xué)，不僅十分必要而且非常迫切。1.健全的約束機(jī)制是非營利性民辦高校善治的保障。治理對(duì)于社會(huì)組織均是不可缺少

4、的，因?yàn)?，現(xiàn)代組織都面臨科學(xué)決策、有效運(yùn)行和提高業(yè)績。相對(duì)于互益性社會(huì)組織而言,非營利性社會(huì)組織的治理更為迫切。這不僅因?yàn)?，非營利性社會(huì)組織在利益追求上以“公共利益”為其主要目標(biāo)，具有較高的公共性，而且還因?yàn)橄硎芰烁嗟膰叶愂諆?yōu)惠、直接財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購優(yōu)惠和優(yōu)先權(quán)等諸多方面的待遇，社會(huì)公眾對(duì)于非營利性社會(huì)組織抱有更多、更高的期望。因此，非營利性社會(huì)組織更需要良好的治理，以承擔(dān)著更高的社會(huì)責(zé)任。我國民辦高等教育事業(yè)“屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。作為非營利性高等教育組織,民辦高校要履行好公益性使命,需要構(gòu)建能有效組織內(nèi)外利益相關(guān)者參與重大事務(wù)決策的治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。這樣

5、，不僅要考慮民辦高校董事會(huì)與校長的權(quán)責(zé)分工及運(yùn)行機(jī)制,還必須考慮權(quán)力的約束與制約。這種約束，不僅僅是學(xué)校內(nèi)部的約束，而且還應(yīng)該包括社會(huì)約束。因?yàn)?，為了捍衛(wèi)利益相關(guān)者的權(quán)利，維護(hù)高等教育的公共精神，國家對(duì)于公益性民辦高校都有不同程度和不同方式的介入，盡管這種介入在國家之間有較大差異。而且，伴隨著社會(huì)對(duì)民辦高校辦學(xué)行為的日益關(guān)注，公益性民辦高校的社會(huì)約束也成為其治理的重要組成部分。與此相關(guān)的信息披露、社會(huì)責(zé)任等問題逐漸成為公益性民辦高校健康成長的重要機(jī)制。因此，構(gòu)建科學(xué)有效的約束機(jī)制，成為包括民辦高校在內(nèi)的所有公益性社會(huì)組織治理的重要特點(diǎn)。2.健全的約束機(jī)制是促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。民辦高

6、校的健康發(fā)展，既離不開政府的大力扶持，也有賴于政府監(jiān)管，引導(dǎo)和督促民辦高校建立自我發(fā)展、自我約束機(jī)制。這種機(jī)制的形成是民辦高校持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，返觀現(xiàn)實(shí)，近年來，我國部分民辦高校在實(shí)踐辦學(xué)行為中嚴(yán)重偏離非營利組織宗旨所設(shè)定的軌道而逐漸淪為謀取經(jīng)濟(jì)利益的工具，虛假欺騙招生、盲目擴(kuò)張辦學(xué)規(guī)?；虺樘淤Y金等“逐利”色彩愈來愈濃厚、愈來愈普遍。這種日趨嚴(yán)重的逐利現(xiàn)象，也與民眾的期望和愿景形成了巨大的反差，導(dǎo)致民辦高校的認(rèn)可度與公信力江河日下，進(jìn)而進(jìn)一步惡化了民辦高校的生存空間,使我國民辦高校發(fā)展進(jìn)入“一種舉步維艱的高原期”1。這種窘境，已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，也在相當(dāng)程度上表明我國民辦高校權(quán)

7、力運(yùn)行的約束機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)甚至漏洞。因此，要促進(jìn)我國民辦高校持續(xù)健康發(fā)展，就必須健全民辦高校約束機(jī)制,以更好地促進(jìn)民辦高校更好履行公益性使命，不斷增強(qiáng)學(xué)校的生機(jī)與活力，實(shí)現(xiàn)學(xué)校事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。二、民辦高校約束機(jī)制缺失現(xiàn)狀分析從結(jié)構(gòu)上看，規(guī)范或者限制民辦高校的因素和力量，有的來自民辦高校組織內(nèi)部(主要表現(xiàn)為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu))，有的來自組織外部(主要表現(xiàn)為行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督)。約束機(jī)構(gòu)總體功能的發(fā)揮有賴于內(nèi)外因素和力量之間相抵或者相長的互動(dòng)關(guān)系。從我國民辦高校運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)來看，內(nèi)外監(jiān)督與約束機(jī)制的失效，不僅是普遍性的問題,而且在很大程度上損害了教育的公益性，降低了民辦高校的公信度，日漸成為制約我國

8、民辦高校公益辦學(xué)和健康發(fā)展的瓶頸。1.民辦高校法人治理機(jī)制的失衡。治理對(duì)于社會(huì)組織均是必要的，相對(duì)于互益性社會(huì)組織而言，公益性社會(huì)組織更需要良好的治理,以承擔(dān)著更高的社會(huì)責(zé)任。作為非營利性或公益性的社會(huì)組織之一，民辦高校治理目標(biāo)在于追求良好的治理狀態(tài),即善治(good governance)。從政治學(xué)的角度，善治就是使公共利益最大化的過程2。對(duì)于民辦高校來說，善治意味著在法律框架內(nèi)合理的治理結(jié)構(gòu)及其功能的有效發(fā)揮，形成董事會(huì)、高級(jí)管理層(校長管理層)、監(jiān)事會(huì)的相互分立與制衡的格局。在這一格局中，董事會(huì)、校務(wù)會(huì)、監(jiān)事會(huì)三者功能的發(fā)揮，直接影響到民辦高校組織的治理狀況，決定著學(xué)校組織的社會(huì)公信力。

9、當(dāng)前，我國絕大多數(shù)民辦高校由社會(huì)民間資本投資興辦，其治理模式大多實(shí)行投資者單邊控制。這種“出資人控制”治理模式“有利于保護(hù)投資者的利益，但并沒有考慮其他利益相關(guān)者的利益，且缺乏相應(yīng)監(jiān)督制約機(jī)制”2,其結(jié)果是：民辦高校辦學(xué)權(quán)力基本上為舉辦者及其代表等“內(nèi)部人”所壟斷和控制，廣大教職工等核心利益相關(guān)者在學(xué)校治理中卻沒有話語權(quán)，甚至其合法權(quán)益難以得到有效的保障與維護(hù)，學(xué)校的發(fā)展可能會(huì)“公司化”或“家族化”，教育公益性的實(shí)現(xiàn)也必將成為一句空話。顯然，“出資人控制”模式必將強(qiáng)化民辦高校的營利性色彩，為民辦高校從公益性向營利性的變異提供組織條件。因此，推動(dòng)民辦高校由單邊治理模式向法人共同治理模式轉(zhuǎn)變,形成

10、利益相關(guān)者對(duì)學(xué)校有效共同治理，是當(dāng)前民辦高校善治、實(shí)現(xiàn)公益性使命的關(guān)鍵3。2.政府監(jiān)管機(jī)制的失效。有效的政府監(jiān)管機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)條件下糾正市場失靈、確保民辦高校辦學(xué)公益性實(shí)現(xiàn)的不可或缺的重要方面。眾所周知，與由政府舉辦并依靠財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持的公辦高校相比,民辦高校的運(yùn)行過程更多遵循市場規(guī)律，更具市場性。但是，“市場并不是萬能的，存在著市場失靈”。因此，為彌補(bǔ)市場調(diào)控不足，作為社會(huì)公共利益代表的政府，有必要對(duì)民辦高校進(jìn)行適度干預(yù)。而監(jiān)管，則是政府對(duì)于教育領(lǐng)域?qū)嵤└深A(yù)的最基本方式。不僅如此，監(jiān)管也是彌補(bǔ)公益性民辦高校內(nèi)部治理不足的重要手段。作為非營利性的高等教育機(jī)構(gòu)，民辦高校旨在實(shí)現(xiàn)教育的公益性與社會(huì)的

11、公共利益，其目標(biāo)必須被限定在這一范圍內(nèi)，不僅不能謀取私人利益,而且更不能用于其他危害國家利益、社會(huì)公共利益及其他人利益的非法目的；同時(shí)，非營利性民辦高校因其公益性享受到諸多國家稅收優(yōu)惠以及其他財(cái)政、項(xiàng)目的支持，也應(yīng)當(dāng)受到國家一定程度的監(jiān)管。因此，為了確保非營利性民辦高校的公共性與健康發(fā)展,政府相關(guān)部門要履行其監(jiān)管責(zé)任，“依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)”。目前,我國民辦高等教育宏觀管理體制基本上沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公立高等教育管理模式,“路徑依賴”的色彩還非常濃。在對(duì)民辦高校的監(jiān)管方面，當(dāng)前政府主要采用以政府行政干預(yù)和計(jì)劃調(diào)控為主要特征的行政手段，缺少經(jīng)濟(jì)、法規(guī)、社會(huì)評(píng)估等干預(yù)手段，直接影響了監(jiān)管效果，導(dǎo)

12、致管制過度或監(jiān)管失靈現(xiàn)象突出，進(jìn)而嚴(yán)重制約著民辦高等教育健康發(fā)展。誠如有學(xué)者指出，由于監(jiān)管不到位，監(jiān)管乏力，民辦高校逐利色彩愈來愈濃厚、愈來愈普遍，從而進(jìn)一步惡化民辦院校的社會(huì)公信力與生存發(fā)展空間，使我國民辦高校發(fā)展進(jìn)入“一種舉步維艱的高原期”。因此，“對(duì)民辦高等教育辦學(xué)活動(dòng)僅靠服務(wù)者自覺和消費(fèi)者警覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,它不能僅僅依靠類似于私人產(chǎn)品市場上的企業(yè)自律和買者注意規(guī)則，還必須有賴于強(qiáng)有力且符合邏輯的外部監(jiān)督機(jī)制”4。3.社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的乏力。民辦高校是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織。作為民辦高校的潛在利益相關(guān)者，社會(huì)公眾、中介組織也有必要對(duì)民辦高校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督與約束，以彌補(bǔ)政府監(jiān)督和學(xué)校自律

13、的不足，維護(hù)民辦高等教育的社會(huì)公眾利益。對(duì)此，民辦教育促進(jìn)法規(guī)定，“國家支持和鼓勵(lì)社會(huì)中介組織為民辦學(xué)校提供服務(wù)”(第43條)；“政府組織或者委托社會(huì)中介組織評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布”(第40條)。明確了社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的合法性。2010年出臺(tái)的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)明確提出，鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校學(xué)科、專業(yè)等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用。顯然，政府已充分認(rèn)識(shí)到構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督約束機(jī)制的重要性與必要性。反觀現(xiàn)實(shí)情況,雖然目前全國為教育提供中介服務(wù)的組織為數(shù)并不算少,卻因中介組織體系不完善、官方化傾向濃厚、人員專業(yè)敬業(yè)精神不強(qiáng)以及缺乏強(qiáng)大的政府與社會(huì)支持等種種原因,各類社會(huì)中介組織尚不能