高校教育糾紛性質(zhì)探析(上)

1、    高校教育糾紛性質(zhì)探析(上)        兼論解決高校教育糾紛的對(duì)策摘要：高校作為特殊的獨(dú)立法人，行使著行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，圍繞這兩種權(quán)力引發(fā)的教育糾紛亦相應(yīng)地分成兩類(lèi)不同性質(zhì)的糾紛。解決高校教育糾紛的有效途徑是完善制度，并對(duì)高校教育糾紛進(jìn)行分流與選擇適用，最終形成教育申訴制度、教育行政復(fù)議制度、教育行政訴訟制度以及教育仲裁制度等多元化解決糾紛制度。關(guān)鍵詞：高校教育糾紛；行政權(quán)力；學(xué)術(shù)權(quán)力近年來(lái)，高校被訴案件頻頻出現(xiàn)。從1999年的“田永訴北京科技大學(xué)”案開(kāi)始，到2003年“女大學(xué)生懷孕被退學(xué)”案，司法開(kāi)始介入高校內(nèi)

2、部管理。高校被訴案引發(fā)了廣泛的關(guān)注和熱烈的討論。但是，在一系列的高校教育糾紛中，大部分訴訟案被法院以不屬于自己受案范圍為由而不予受理或駁回起訴，許多高校教育糾紛陷入僵局，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的救濟(jì)。由于高校性質(zhì)或法律地位的特殊性，決定了高校教育糾紛及其救濟(jì)的特殊性。因此，有必要從高校的性質(zhì)或法律地位入手，對(duì)高校教育糾紛的性質(zhì)、類(lèi)型進(jìn)行法律上的梳理，從而完善教育糾紛解決制度，有效解決高校教育糾紛。一、高校法律地位及其自主權(quán)的定性1.“大學(xué)自治”的法律界限“大學(xué)自治”理念起源于中世紀(jì)的歐洲。大學(xué)最初是由教師、學(xué)生依協(xié)議或契約而成立的行會(huì)組織，與教會(huì)和世俗政權(quán)保持相對(duì)獨(dú)立性。“學(xué)校為獨(dú)立于一切

3、權(quán)力之外的自由研究場(chǎng)所”，成為當(dāng)時(shí)的主張。“為了保證知識(shí)的準(zhǔn)確和正確，學(xué)者的活動(dòng)必須只服從真理的標(biāo)準(zhǔn)，而不受任何外界壓力，如教會(huì)、國(guó)家或經(jīng)濟(jì)利益的影響?！被谶@種認(rèn)識(shí)，作為教學(xué)與自由研究場(chǎng)所的大學(xué)便獲得了自我管理的權(quán)力。學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治緊密相連，不可分割，但在現(xiàn)代法治精神和人權(quán)保障理念下，大學(xué)的這種自我管理的權(quán)力受到憲法和法律規(guī)范的約束和限制?！按髮W(xué)自治”并不意味著大學(xué)就是一個(gè)“城邦”，更不意味著大學(xué)可以擁有“治外法權(quán)”。“大學(xué)自治”仍有行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)介入的空間。把“大學(xué)自治”作為判斷的依據(jù)來(lái)限制司法權(quán)的介入，顯然站不住腳?！按髮W(xué)自治”應(yīng)有其合法、合理的范圍，而不能侵害其內(nèi)部成員的合法權(quán)

4、益，不能假“大學(xué)自治”之名，行大學(xué)內(nèi)部專(zhuān)制之實(shí)。盡管西方“大學(xué)自治”的理念及制度在我國(guó)從未真正確立過(guò)，但從20世紀(jì)80年代教育改革以來(lái)，國(guó)家逐步把辦學(xué)自主權(quán)下放給高校，并在相繼頒布的教育法和高等教育法中對(duì)高校的自主事項(xiàng)作出了法律上的確認(rèn)，即對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)予以承認(rèn)。因而在我國(guó)，高校自主權(quán)在一定程度上也是客觀存在的。因此，我們要在高校辦學(xué)自主權(quán)與保護(hù)學(xué)生(或教師)的合法權(quán)益之間尋求公正解決高校教育糾紛的機(jī)制，來(lái)保障學(xué)生(或教師)應(yīng)有的基本權(quán)利，以避免高校自主權(quán)的恣意擴(kuò)張。近年來(lái)高校面臨的一系列訴訟，表明了高校已經(jīng)走出“象牙塔”，開(kāi)始接受法治的考驗(yàn)，結(jié)束了“大學(xué)無(wú)訴”的歷史。2.高校法律地位與高校

5、自主權(quán)在近現(xiàn)代西方社會(huì)，大學(xué)自治是建立在學(xué)術(shù)自由理念基礎(chǔ)之上的，大學(xué)在大陸法系國(guó)家又經(jīng)歷了一個(gè)行政化過(guò)程，故法律既要確立大學(xué)為公務(wù)法人，以法律保留原則限制其權(quán)力，又要在教學(xué)研究方面保證其自治空間，致使其不受?chē)?guó)家(議會(huì)與行政)的過(guò)分干預(yù)。而我國(guó)從未樹(shù)立過(guò)西方式“大學(xué)自治”的理念，高校一直以來(lái)被視為事業(yè)單位，而不是大陸法系國(guó)家行政法學(xué)上所謂的公務(wù)法人。因此，我國(guó)法律一般將高校與學(xué)生(或教師)的關(guān)系視為“內(nèi)部法律關(guān)系”，其實(shí)就是德國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)上“特別權(quán)力關(guān)系”的翻版。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于高校法律地位的模糊定性是導(dǎo)致高校糾紛缺乏明確的法律救濟(jì)的一個(gè)重要原因。(1)高校法律地位的定性。我國(guó)傳統(tǒng)的高等學(xué)校采取

6、“政校合一”的管理模式。古代的太學(xué)，其掌管之責(zé)就由政府負(fù)責(zé)教育行政事務(wù)的長(zhǎng)官祭酒兼任，這種模式一直延續(xù)到近代的京師大學(xué)堂。新中國(guó)成立后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)行集中管理，對(duì)高校直接控制，高校只是政府機(jī)關(guān)的附庸，服從政府的指令和計(jì)劃。改革開(kāi)放后，1986年的民法通則初步確認(rèn)了高校事業(yè)單位法人的法律地位。但隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位體制本身所固有的缺陷日益顯露，高校的法律地位也變得十分尷尬。直到1995年教育法，尤其是1998年高等教育法頒布后，高校獨(dú)立法人的法律地位才正式得到認(rèn)可。高校享有一般法人的法定權(quán)利，如財(cái)產(chǎn)權(quán)、自主管理權(quán)等，也具有一般法人的法律地位，如行政相對(duì)人、民事法人。教育

7、是國(guó)家的一項(xiàng)重要職能，國(guó)家舉辦和發(fā)展教育事業(yè)并對(duì)其進(jìn)行管理、指導(dǎo)是國(guó)家行使教育權(quán)的重要表現(xiàn)。有關(guān)教育的法律法規(guī)就是國(guó)家對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行規(guī)范、管理、監(jiān)督的立法。規(guī)定和確認(rèn)高校法人地位的教育法和高等教育法在性質(zhì)上屬于行政法的范疇，所設(shè)立的高校法人應(yīng)屬公法人，享有一定的公共權(quán)力，具有行政法意義上的行政主體資格。確立高校公法人的法律地位符合當(dāng)前高校公法人化的普遍趨勢(shì)，但高校不是政府機(jī)關(guān)，不同于一般行政機(jī)關(guān)公法人，而是依據(jù)教育法和高等教育法享有自主權(quán)，從事一定公共事務(wù)(教育)的公務(wù)法人，即所謂公法人中的特別法人。其特別之處體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是高校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，具有獨(dú)立法人資格，不是政府機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)

8、。二是高校與學(xué)生之間存在著一種特殊的行政管理關(guān)系，即所謂的“特別權(quán)力關(guān)系”。高校為保證正常的教育教學(xué)秩序，有權(quán)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)制定校內(nèi)規(guī)則來(lái)限制學(xué)生的部分權(quán)利，學(xué)生權(quán)利受損害的救濟(jì)途徑也有一定的限制。三是高校作為一種特殊的行政主體，行政法上的某些原則可以不完全嚴(yán)格遵循。同時(shí)基于“大學(xué)自治”理念，對(duì)高校進(jìn)行司法介入的范圍、方式和程度也受到一定的限制。(2)高校自主權(quán)的性質(zhì)。高校自主權(quán)是高校依據(jù)教育法律法規(guī)享有的法定權(quán)利，高校自主權(quán)的行使須接受法律監(jiān)督。從高校自主權(quán)產(chǎn)生的過(guò)程和性質(zhì)來(lái)看，它不僅是一項(xiàng)民事權(quán)利，還是國(guó)家教育管理權(quán)的重要組成部分。這種權(quán)力可以理解為法律對(duì)高校作為一種公務(wù)法人內(nèi)部“特別

9、權(quán)力關(guān)系”的肯定?；谶@種權(quán)力與一般的行政權(quán)力有所區(qū)別，因此，在一定程度和范圍內(nèi)可以對(duì)抗或限制司法審查，只有某些關(guān)系到學(xué)生“基本權(quán)利和重大利益”的事項(xiàng)，司法才能適當(dāng)介入，否則就會(huì)損害高校辦學(xué)自主權(quán)，不利于高校的健康發(fā)展。高校的社會(huì)角色具有多重性。一方面根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，高校是行使國(guó)家教育權(quán)力的教育機(jī)構(gòu)，具有行政主體的資格，另一方面，根據(jù)“大學(xué)自治”的原則和自身章程，高校又是具有獨(dú)立法人資格的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，行使著高校及科研機(jī)構(gòu)特有的學(xué)術(shù)權(quán)力。緣此，高校自主權(quán)主要包括行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩個(gè)方面，前者主要表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)部事務(wù)特別是對(duì)師生員工行為的管理活動(dòng)中，如違紀(jì)處分等；后者主要表現(xiàn)在對(duì)教師、學(xué)生的學(xué)術(shù)水

10、平和資格評(píng)定上。行政權(quán)力屬法定化、制度化的權(quán)力，維持著高校的日常運(yùn)行；學(xué)術(shù)權(quán)力則屬于一種權(quán)威，不同于制度化的權(quán)力。高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并存的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，是高校區(qū)別于企業(yè)、政府機(jī)關(guān)等非學(xué)術(shù)性組織的一個(gè)基本特征。二、高校教育糾紛的性質(zhì)盡管高校根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)享有法定的自主權(quán)，在性質(zhì)上是一種具有公法性質(zhì)的權(quán)力，但同時(shí)教育法律法規(guī)也明確規(guī)定，高校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。高校作為一個(gè)獨(dú)立的法人主體，其以民事主體參加民事活動(dòng)產(chǎn)生的民事糾紛，以及以行政相對(duì)人身份參與行政活動(dòng)產(chǎn)生的行政糾紛，應(yīng)由相應(yīng)的民事、行政法律法規(guī)調(diào)整，并通過(guò)現(xiàn)行的各種救濟(jì)途徑來(lái)解決。因此，此類(lèi)糾紛不在本文研究的范

11、圍之內(nèi)。根據(jù)高校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)，可以將高校教育糾紛分成兩大類(lèi)。一類(lèi)是高校在行使行政權(quán)力過(guò)程中與學(xué)生、教師產(chǎn)生的沖突糾紛，主要包括違紀(jì)處分、學(xué)籍管理以及學(xué)歷或?qū)W位頒發(fā)等決定引起的糾紛，另一類(lèi)是高校在行使學(xué)術(shù)權(quán)力過(guò)程中與學(xué)生、教師產(chǎn)生的沖突糾紛，如學(xué)生考試成績(jī)?cè)u(píng)定、學(xué)位(畢業(yè))論文專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的評(píng)定、教師的導(dǎo)師資格授予和職稱(chēng)評(píng)定等引起的糾紛。1.高校的行政權(quán)力與學(xué)生(教師)權(quán)利之間的沖突糾紛在現(xiàn)代法治精神下，德國(guó)學(xué)者對(duì)原有的“特別權(quán)力關(guān)系”理論加以揚(yáng)棄和改造?！艾F(xiàn)在，這一劃分隨著過(guò)去附屬于特別權(quán)力關(guān)系的法律后果(無(wú)法律保留，無(wú)基本權(quán)利的適用，無(wú)權(quán)利保護(hù))不復(fù)存在，而并非毫無(wú)意義。教育關(guān)系、公務(wù)員關(guān)系

12、等表現(xiàn)為緊密型持續(xù)法律關(guān)系的特殊設(shè)計(jì)的法律關(guān)系中，不僅存在基本的、涉及公民地位的決定，而且還存在大量的、日常性質(zhì)的決定，其本身并不具有等同的重要性，不涉及國(guó)家公民之間原本的法律關(guān)系，僅關(guān)乎機(jī)關(guān)的正常工作。從這層意義上，烏利教授從法律上將其分為基本關(guān)系與工作關(guān)系。這種劃分的結(jié)果是，與基本權(quán)利相關(guān)的決定屬于行政行為，而工作關(guān)系中的命令則不屬于行政行為。”前者由于“基本權(quán)利”在憲法和法律上有明確的規(guī)定，受法律的調(diào)整和保護(hù)，從而上升為行政法律行為，由此引起的糾紛屬于行政法律糾紛；后者沒(méi)有涉及“基本權(quán)利”也沒(méi)有相應(yīng)法律明確規(guī)定，也就沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律的調(diào)整，即不能上升為行政法律行為，只是一種“工作關(guān)系”的日常

13、管理行為，由此引起的糾紛不是行政法律糾紛，不宜接受司法審查。盡管我國(guó)大陸行政法學(xué)理論中并無(wú)明確的特別權(quán)力關(guān)系概念，然而，我國(guó)的公法人內(nèi)部特別權(quán)力關(guān)系不僅客觀存在，而且在立法、執(zhí)法上也深受“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響。在校生與高校間的教育關(guān)系被視為典型的“特別權(quán)力關(guān)系”，而高校作為一個(gè)特殊行政公務(wù)主體，與學(xué)生之間的管理關(guān)系屬于公法性質(zhì)的。因此，高校對(duì)學(xué)生作出的涉及憲法基本權(quán)利(即“基礎(chǔ)關(guān)系”)的處分行為(如開(kāi)除學(xué)籍、勒令退學(xué)、拒絕頒發(fā)相應(yīng)學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)等)，以及其他一些嚴(yán)重影響學(xué)生(或教師)基本權(quán)利的行為，均應(yīng)納入行政行為的范疇，學(xué)生(或教師)可訴諸各種行之有效的解決機(jī)制以獲得救濟(jì)(包括接受司法審查和救濟(jì))。而涉及學(xué)生(或教師)非“重要性”的權(quán)利(即“工作關(guān)系”)的處分行為，如警告、通報(bào)批評(píng)、記過(guò)等，應(yīng)通過(guò)校內(nèi)申訴或行政申訴途徑來(lái)獲得救濟(jì)，而不宜通過(guò)司法途徑來(lái)救濟(jì)。由此可見(jiàn)，高校的行政權(quán)力與學(xué)生(或教師)權(quán)利之間的糾紛表