淺議轉變我國鐵路運輸業(yè)的政府職能

1、淺議轉變我國鐵路運輸業(yè)的政府職能目前，我國政府正在加快向黨的十六大所提出的“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”轉變，鐵路運輸業(yè)政府職能轉變已經(jīng)是大勢所趨。在這種背景下，探討鐵路運輸業(yè)的政府職能對推動和順利完成我國鐵路改革具有重要意義。一、我國鐵路運輸業(yè)政府職能現(xiàn)狀和存在的問題我國鐵路運輸政府管理的特點是國務院多部門、全方位管理，鐵道部政企不分、高度集權、統(tǒng)收統(tǒng)支。1998年鐵道部進行了機構改革，重點是“兩個強化、兩個弱化”，即強化行業(yè)管理職能和宏觀管理職能，弱化社會管理和微觀管理職能。但總的來講，目前我國鐵路運輸業(yè)政府職能的現(xiàn)狀仍有許多與市場經(jīng)濟要求和wto規(guī)則不符之處，甚至在某些方面限

2、制了鐵路運輸業(yè)的進一步的發(fā)展. 1.政府職能“缺位”與“越位”并存，行政效率不高 市場經(jīng)濟體制下的政府在經(jīng)濟管理方面的作用主要是解決市場失靈問題，但我國政府職能的觸角已經(jīng)延伸到了鐵路運輸業(yè)的各個角落，表現(xiàn)為“缺位”與“越位”共存。政府職能的缺位主要包括：各種運輸方式分別由不同部門管理，難以實現(xiàn)基于國情和各種運輸方式技術經(jīng)濟特點分析之上的綜合運輸體系規(guī)劃，尚未建立保證各種運輸方式在市場中公平競爭的政策體系；尚未建立鐵路運輸業(yè)內部公平競爭體系，環(huán)境保護監(jiān)管力度薄弱，運輸質量監(jiān)管和安全監(jiān)管混同于鐵路運輸企業(yè)的企業(yè)管理職能，形成了“企業(yè)監(jiān)管企業(yè)”的現(xiàn)象。政府職能越位主要包括：嚴格的

3、進入監(jiān)管限制了民間資本進入鐵路運輸業(yè)；“死運價”體系導致運價的形成只與運距、運輸?shù)燃壓唾M率有關，而與市場環(huán)境的空間、時間特征、運輸需求、競爭狀況等毫無關系；鐵道部制定了有關運輸生產(chǎn)、人事、財務、勞資等一切細節(jié)性規(guī)定，各鐵路運輸企業(yè)對這些規(guī)定必須完全貫徹執(zhí)行。高度集權的政府職能造成政府部門機構膨脹，人員臃腫，行政成本居高不下，職能交叉，政出多門，行政效率低下。政府權力范圍過大，為個別官員權力尋租提供了可能性，容易導致腐敗行為的發(fā)生。2.政府過多干涉微觀經(jīng)濟活動，鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營不善政企合一決定了政府必然在一定程度上參與鐵路運輸企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，個人和部門的利益驅動又大大提高了這種參與的程度。線

4、路的規(guī)劃、設計、施工、開通、運輸計劃編制、跨局列車開行方案、運行圖編制都要由鐵道部決定。各鐵路運輸企業(yè)取得的運費收入逐級上繳鐵道部，其成本也由鐵道部統(tǒng)一下達。雖然目前“死運價”體系有所松動，鐵路運輸企業(yè)可以為滿足一定條件的貨運業(yè)務申請運價下調，但批準的權力仍在鐵道部，而且條件苛刻，手續(xù)復雜，審批時間長，根本無法對運輸需求的變化作出快速反應。政府的過多干涉嚴重削弱了鐵路運輸企業(yè)的市場主體地位，一方面，嚴格的價格監(jiān)管和鐵道部對開行跨局列車的決策權對鐵路運輸企業(yè)運用價格和新產(chǎn)品開發(fā)手段進行市場競爭處處掣肘；另一方面，統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線的財務體系導致鐵路運輸企業(yè)不是直接面對市場競爭壓力，形成了重上級

5、不重市場、關心產(chǎn)量不關心成本的特點。近10年以來鐵路運輸在綜合運輸市場中所占的份額逐年下降，從1993年至1997年曾一度陷入全行業(yè)虧損的境地，扭虧后也只能實現(xiàn)“微利”，這與我國鐵路線路通過密度和車輛周轉速度均居世界之首的客觀現(xiàn)實以及鐵路運輸業(yè)龐大的資產(chǎn)規(guī)模截然不符。3.政府包攬鐵路建設和運營，鐵路公共服務供給不足我國沒有在建設、運營和核算方面對鐵路運輸市場進行商業(yè)性和公益性的劃分，路網(wǎng)所有線路基本都由國家財政和政府擔保貸款投資建設。目前國家財政投入能力和利用其他渠道籌資潛力都十分有限，采取積極的財政政策支持路網(wǎng)建設也非長久之計。民間資本不會進入不盈利的公益性鐵路市場，現(xiàn)行鐵路運輸管理體制又將

6、其擋在商業(yè)性鐵路市場之外。面對西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出的擴展路網(wǎng)要求，國家在新線建設方面已經(jīng)顯得力不從心，鐵道部發(fā)展計劃司在鐵路“十五”規(guī)劃中指出：“十五”期間，鐵路發(fā)展計劃宏偉，任務十分艱巨，按照2000年價格計算，共需投資約3500億元，其中建設投資2700億元，機車車輛購置及更新約800億元，鐵路建設資金短缺仍是制約鐵路發(fā)展的主要因素。同時經(jīng)營兩類運輸業(yè)務的鐵路運輸企業(yè)只有依靠內部交叉補貼來完成公益性運輸服務的供給，往往在核算上擴大公益性項目和服務的范圍，在經(jīng)營上卻減少公益性運輸產(chǎn)品的供給，如關閉客貨運量小的車站，停開具有公共服務性質的列車等等。 4.管理方式落后，立法工作遲滯

7、60;長期以來，政府習慣于利用行政手段管理鐵路運輸業(yè)，各種鐵道部命令、電報、文件、會議是主要的管理方式，很少使用市場經(jīng)濟和wto規(guī)則所要求的經(jīng)濟、法律等管理手段。由于立法環(huán)境和條件的限制，1991年5月1日起實施的鐵路法關于政府職能的規(guī)定與市場經(jīng)濟要求有很大差距，無法起到指導鐵路宏觀改革的作用，導致政府對鐵路運輸業(yè)的管理人治色彩比較濃厚，表現(xiàn)為管理缺乏連貫性，決策過程不透明。 二、市場經(jīng)濟條件下鐵路運輸業(yè)的政府職能分析 1.鐵路發(fā)展政策的制定者 鐵路發(fā)展政策是政府為實現(xiàn)一定時期的目標而制定的用以協(xié)調參與鐵路運輸活動的企業(yè)、組織和個人利益關系的準則。政府應及時調整、

8、制定和頒布鐵路發(fā)展政策，并通過推動立法的形式將鐵路發(fā)展政策轉化為可以具體實施的法律法規(guī)。 2.鐵路運輸業(yè)的行業(yè)監(jiān)管者 wto的有關規(guī)則要求政府不得承擔經(jīng)營者的職能，在政府不再是鐵路運營實際經(jīng)營者的情況下，鐵路路網(wǎng)和其他一些環(huán)節(jié)的自然壟斷性以及鐵路運輸?shù)耐獠啃砸笳畬﹁F路行業(yè)進行監(jiān)管。監(jiān)管的內容主要是經(jīng)濟性和社會性。 政府對鐵路的經(jīng)濟性監(jiān)管主要包括價格監(jiān)管、進入監(jiān)管和公平競爭監(jiān)管。所有價格機制的建立都應以實現(xiàn)社會福利的最大化為目標，鐵路運價體系也不例外。政府對鐵路運輸企業(yè)的價格監(jiān)管應能對企業(yè)的投資、生產(chǎn)和經(jīng)營活動起到有效的激勵和約束作用，一方面要能夠刺激企業(yè)改進生

9、產(chǎn)服務，降低成本，提高效益，一定程度上允許企業(yè)運用價格手段增強市場競爭力，并獲得合理的收益；另一方面要能夠有效防止經(jīng)營某些自然壟斷業(yè)務的企業(yè)依靠其市場力量制定壟斷高價，保護消費者利益。政府設計鐵路運輸業(yè)的進入監(jiān)管機制應從兩方面加以考慮。一方面是引入競爭，這是wto非歧視、市場開放、公平競爭原則的要求，對提高鐵路運輸企業(yè)的效率有顯著的作用，還可以有效的解決壟斷體制下產(chǎn)生的經(jīng)營者與監(jiān)管者合謀、監(jiān)管成本過高、監(jiān)管者與經(jīng)營者信息不對稱等問題，從這一角度講，政府應該放松鐵路運輸業(yè)的進入監(jiān)管。另一方面是要充分考慮鐵路運輸市場區(qū)別于一般商品市場的特點，主要是專業(yè)性強、某些環(huán)節(jié)具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性以及對國民經(jīng)

10、濟有重要影響等，為了維護鐵路運輸業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展，政府必須對其設定一定的進入條件。綜合兩方面的考慮，比較可行的是重組鐵路運輸業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，在一定環(huán)節(jié)、一定程度上降低進入壁壘，促使鐵路運輸業(yè)內部出現(xiàn)有效競爭格局。公平競爭的監(jiān)管包含兩個方面的內容，一是對鐵路與其他運輸方式間競爭的監(jiān)管；二是對鐵路運輸業(yè)內部競爭的監(jiān)管。前者的主要目的在于以最小的成本完成全社會的運輸需求，建立適合我國國情的綜合運輸體系，主要是通過投資、價格、稅收政策等手段實現(xiàn)各種運輸方式之間的公平競爭。后者的主要目的則在于維護鐵路運輸市場的有效競爭格局，在線路能力和通過密度等條件允許的環(huán)節(jié)引入內部競爭，在條件不允許的環(huán)節(jié)引入進入市場的競爭

11、，既反壟斷又防止出現(xiàn)過度競爭，具體包括對鐵路運輸企業(yè)進入和退出鐵路市場的管理、對鐵路運輸企業(yè)之間契約關系的管理、制定有關的市場競爭規(guī)范、建立糾紛仲裁機制以及依照有關法律對鐵路運輸企業(yè)進行獎罰等等。政府對鐵路運輸業(yè)的社會性監(jiān)管主要包括環(huán)境污染監(jiān)管、運輸安全監(jiān)管、運輸產(chǎn)品質量監(jiān)管以及維護社會的公平性等。3.鐵路運輸業(yè)國有資產(chǎn)的管理者 我國鐵路運輸業(yè)的絕大多數(shù)資產(chǎn)都是國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)的所有者是全體人民，從本質上來講其所有者是缺位的，在這種情況下，只有政府來履行出資人職責才具有政治和法律上的說服力。這一政府職能的目標一是要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值，這符合資本的一般屬性；二是要為公益性線路建

12、設和運輸服務提供支持，促進國家的經(jīng)濟發(fā)展和滿足社會公共服務需求，這符合國有資產(chǎn)的特性。履行出資人職責就是按照公司法的規(guī)定，管理鐵路運輸企業(yè)的人、事和資產(chǎn)，具體包括向企業(yè)派出董事會和監(jiān)事會成員，根據(jù)有關規(guī)定任免和獎罰企業(yè)領導人，通過統(tǒng)計、稽核工作對國有資產(chǎn)的保值和增值進行監(jiān)管。 三、轉變鐵路運輸業(yè)政府職能的政策建議 1.科學設置政府職能機構政策制定、行業(yè)監(jiān)管以及國有資產(chǎn)管理三項職能應由不同部門分別承擔。制定鐵路發(fā)展政策和規(guī)劃可以由國家宏觀調控部門負責。行業(yè)監(jiān)管可以由政府有關部門直接負責，也可由政府授權的中立機構負責，考慮鐵路運輸業(yè)專業(yè)性強的特點，各項監(jiān)管職能宜由專門的部門集中

13、負責，也可考慮與航空、公路、水運、管道等行業(yè)合并建立統(tǒng)一的大交通綜合監(jiān)管機構，以維護綜合運輸市場的公平、有序。應根據(jù)國家國有資產(chǎn)管理體制改革的整體規(guī)劃，盡快建立鐵路國有資產(chǎn)管理機構。 在鐵路改革過程中，鐵道部既是改革的主體，又是改革的客體，為了避免角色沖突給改革帶來不利影響，國家發(fā)展和改革委員會應該加強對鐵路改革工作的領導，并廣泛吸納學術界、鐵路運輸企業(yè)、鐵路運輸業(yè)監(jiān)管部門、鐵路運輸業(yè)國有資產(chǎn)管理部門、工會的專家人員參與鐵路改革方案的討論。 2.建立和完善鐵路行業(yè)監(jiān)管機制 鐵路改革和政府職能轉變過程中，政府與鐵路運輸企業(yè)之間的信息不對稱情況可能會更加嚴重，行業(yè)重組

14、沒有完成、有效競爭格局尚未形成的情況下，更有可能出現(xiàn)市場失靈的情況。鐵路行業(yè)監(jiān)管機構要根據(jù)鐵路行業(yè)重組模式，逐步建立和完善符合市場經(jīng)濟要求和wto規(guī)則的行業(yè)監(jiān)管機制，具體包括：研究設計新的管制價格模型和機制；對不同鐵路運輸領域進入壁壘的設計；探索對運能緊張區(qū)段運能分配的監(jiān)管辦法；對經(jīng)營自然壟斷業(yè)務的鐵路運輸企業(yè)的監(jiān)管，探索政企分開之后如何加強安全檢查制度、安全技術標準、事故調查和報告等安全監(jiān)管職能；等等。行業(yè)監(jiān)管機構要在職能轉變和職能建設的同時，注意監(jiān)管方式的轉變，重點是要更多地通過法律手段和經(jīng)濟手段實施監(jiān)管。3.調整鐵路運輸業(yè)國有資產(chǎn)布局 影響鐵路運輸業(yè)政府職能轉變的一個關鍵問題是國有資產(chǎn)規(guī)模過大，戰(zhàn)線過長。鐵路國有資產(chǎn)管理部門不僅是設立機構、履行出資人職責的問題，還要在劃分公益性和商業(yè)性環(huán)節(jié)的前提下，通過股份制等手段實現(xiàn)國有資產(chǎn)布局和結構的戰(zhàn)略性調整。一方面這會為民間資本和外資進入商業(yè)性鐵路運輸市場創(chuàng)造條件，有助于加快鐵路運輸業(yè)發(fā)展、形成運輸市場有效競爭的格局、提高鐵路運輸業(yè)管理效率，當然，這還要依靠行業(yè)監(jiān)管部門對民間資本和外資監(jiān)管的政策配合；另一方面這會使國有資產(chǎn)更集中于公益性鐵路市場，緩解公益性鐵路項目建設資金短缺、公共服務供給不足的問題。 4.在法制化環(huán)境中完成政府職能的轉變 對鐵路運輸業(yè)行使政府職能的部門和機構都有能力一定程度上擴