論國土資源配置宏觀調(diào)控的必要性

1、論國土資源配置宏觀調(diào)控的必要性許堅陳海秋 （中國土地學(xué)會 北京100035）摘要：之所以在市場配置國土資源之外，還要實施宏觀調(diào)控，主要是基于“市 場失靈”的緣故。強調(diào)國土資源配置宏觀調(diào)控的必要性，并不意味著就要否認市 場配置國土資源的重要性。在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程中，我們應(yīng)當(dāng)恰當(dāng) 處理好國土資源市場配置機制與宏觀調(diào)控的關(guān)系。關(guān)鍵詞：國土資源；配置；市場失靈；宏觀調(diào)控國土資源有廣義和狹義z分。廣義的國土資源指國家的一切資 源，包括自然資源和社會經(jīng)濟資源,狹義的國土資源則單指自然資源, 主要包括土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、氣候資源、水資源、生物 資源、能源資源、旅游資源等。國土資源配置一

2、般通過兩種方式，一 種是市場配置，另一種是計劃配置，即國家實施的宏觀調(diào)控。一個普 遍的觀點是，市場機制是迄今為止最有效的配置方式。市場配置國土 資源的優(yōu)越性：一是有利于促進資源配置與社會需求的結(jié)合；二是有 利于提高資源配置的經(jīng)濟效益；三是有利于使資源配置的經(jīng)濟效益與 部門和企業(yè)的經(jīng)濟權(quán)利、經(jīng)濟責(zé)任、經(jīng)濟利益相結(jié)合。所以，我們必 須努力實現(xiàn)市場在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用。但同時，我們也要注 意必須強化國土資源配置的宏觀調(diào)控作用。z所以在市場配置國土資 源之外，還要實施宏觀調(diào)控，主要是基于“市場失靈”的緣故。“市 場失靈”的主要表現(xiàn)有：第一，外部性。國土資源市場配置外部性失靈表現(xiàn)為當(dāng)某些市場 主體

3、的活動給外部（社會或其他主體）帶來經(jīng)濟損失時，通過市場機 制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)將難以達到有效配置國土資源的目的。這種外部 性，可能導(dǎo)致市場在配置國土資源時產(chǎn)生種種偏差。例如有些當(dāng)事人 不付代價便可得到來自外部的經(jīng)濟好處，如興建道路可以帶來附近地 價上漲，出現(xiàn)所謂的“搭便車”現(xiàn)象。又如，有些當(dāng)事人的活動會造 成外部主體經(jīng)濟損失得不到補償，象化工廠排污對土地的損害或?qū)︷B(yǎng) 漁場的損害，開山劈石搞建設(shè)造成水土嚴重流失而導(dǎo)致土地質(zhì)量銳減 等。這類外部影響一般不可能通過市場價格表現(xiàn)出來，當(dāng)然也就難以 通過市場機制的自發(fā)作用得到制止、補償和糾正。第二，局部性。國土資源市場配置的局部性表現(xiàn)為對公共事業(yè)和 公益事

4、業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如公路、鐵路）等公共部門的公共產(chǎn)品， 單靠市場機制往往不能有效的供給。這是由于公共物品的消費具有非 競爭性、非獨占性和非排他性的特點的緣故。土地資源是一種稀缺資 源，在土地資源的配置上，僅靠各地方、各部門和各單位從局部利益 出發(fā)作岀安排，在全局上就難免會出現(xiàn)力所不及的死角。例如：道路、 橋梁等市政建設(shè)，文體、衛(wèi)生、公園、綠地等非贏利性事業(yè)的發(fā)展， 城鎮(zhèn)居民福利住宅、經(jīng)濟適用房建設(shè)，城鄉(xiāng)生態(tài)平衡和環(huán)境保護，水 土保持，農(nóng)田防護林帶營造，沙漠改造，干線鐵路和公路的修建，新 城鎮(zhèn)的三通一平等等，都要在土地資源的總需求中占有一定的份額。 但所有這些都不能，或難以依靠市場的自發(fā)性配置來

5、實現(xiàn)，就必須依 靠國家通過計劃手段直接安排，即依靠國家的宏觀調(diào)控和微觀管理來 實現(xiàn)。（周誠，1997）改革開放20多年來的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的實踐，可 以充分說明這一問題。第三，壟斷性。國土資源市場配置壟斷性失靈表現(xiàn)為市場上岀現(xiàn) 只有為數(shù)很少的幾家供應(yīng)商，甚至是獨家壟斷的局面，壟斷廠商通過 操縱物價，牟取暴利，使市場均衡作用失靈。市場木身有一個悖論： 市場的良好狀態(tài)是競爭狀態(tài)，不管是完全競爭的理想狀態(tài)，還是壟斷 競爭這種市場常態(tài)，只有保持競爭，市場機制才能有效發(fā)揮作用。可 是，在對于規(guī)模經(jīng)濟敏感的部門，市場競爭有一種趨勢生產(chǎn)經(jīng)營 規(guī)模越人，效益越高。這種趨勢導(dǎo)致積聚和集中，導(dǎo)致壟斷，從而抑 制競爭。

6、可以說，市場競爭本身具有走向壟斷的趨勢，尤其是在規(guī)模 經(jīng)濟意義顯著的行業(yè)，這種趨勢更為明顯。壟斷反過來又抑制競爭， 抑制市場機制的有效運作，妨礙經(jīng)濟效率的提高。（郭小聰，1999） 例如，房地產(chǎn)市場，就容易形成壟斷，海南1992年前后地皮爆炒， 一個重要的原因，就是少數(shù)人在幕后操縱的結(jié)果。另外，廣西北海市 至今仍有數(shù)千畝的閑置土地?zé)o法利用，也同樣是少數(shù)人操縱壟斷的結(jié) 果。第四，盲目性。市場能夠引導(dǎo)國土資源的投向，但卻難以確定國 土資源的投量。例如，1992年前后全國出現(xiàn)開發(fā)區(qū)熱，各地方紛紛 占用土地興辦開發(fā)區(qū)，形成土地供過于求，造成耕地荒蕪、資金浪費, 就充分反映了市場的盲目性。再如，我國目前

7、有不少礦產(chǎn)資源已經(jīng)被 開采殆盡，究其原因就是什么賺錢，就拼命開采什么，由于無計劃盲 目開采，最后出現(xiàn)了不得不靠進口的被動局面。第五，分配不公性。市場不能完全實現(xiàn)公正的收入分配，這是分 配失靈的顯著特征。例如，行政劃撥土地使用權(quán)的持有者，非法將其 投入隱形市場，牟取暴利，造成國家土地收益的流失。由于土地區(qū)位 的不同，使土地使用者獲得不同的土地收益，都是市場難以保證土地 收益公平分配的有力證明。造成分配失靈的原因（馬洪，1994；郭小 聰，1999）： 一是在存在壟斷的條件下，價格會嚴重背離價值，從而 使部分人獲得不合理收入；二是在市場機制的自發(fā)作用下，生產(chǎn)要素 供求狀況的不平衡必然形成要素收入的

8、不合理差距；三是雖然市場交 易在原則上是平等的和等價的，但由于人們的資源稟賦不同，收入水 平就會有差距；四是由于收入分配具有公共性、外部性等特征，因而 市場本身無法保證其公正性；五是在市場純經(jīng)濟效益的作用下，各經(jīng) 濟利益主體追求各自利益最大化的結(jié)果，會使收入不均不斷拉大，以 至出現(xiàn)富者越富、貧者越貧的“馬太效應(yīng)”?？梢?，市場機制雖然也 有分配功能，但就公正性而言，它又幾乎是無功能的。第六，信息不完全性。信息失靈表現(xiàn)在兩個方面：一是不均等性。 例如，在商品房交易過程中，交易雙方對于諸如質(zhì)量、性能等信息的 了解程度不同，就出現(xiàn)“信息不完全”或“信息不均等”的現(xiàn)象。這 種現(xiàn)象在市場持續(xù)一段時間后，就

9、會破壞市場機制的“優(yōu)勝劣汰”的 作用，以至?xí)霈F(xiàn)房地產(chǎn)市場“劣勝優(yōu)汰”的怪現(xiàn)象。二是滯后性。 因為市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，從價格形成、信號反饋到產(chǎn)品生產(chǎn)， 有一定的時間差，因而都是遲緩的，具有滯后性。例如，我國開發(fā)區(qū) 熱降溫之困難，也是市場調(diào)節(jié)遲效性的反映，另外，我國有兒千萬平 方米的商品房嚴重積壓，也證明了市場對土地丿|:發(fā)的調(diào)節(jié)是滯后的。以上市場失靈的種種表現(xiàn)，是導(dǎo)致我國國土資源管理失控與利用 不合理的重要因素。為了彌補市場配置國土資源的不足，就需要政府 從宏觀方面發(fā)揮作用。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，之所以必須強化 政府對國土資源配置的宏觀調(diào)控，除了上述市場木身具有缺陷這個理 由外,還有如

10、下理由:第一，市場經(jīng)濟不是絕對的口由經(jīng)濟，而是一種既要市場調(diào)節(jié)又 有政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟。這種經(jīng)濟模式不論在西方發(fā)達國家，還是在 其他資本主義國家都具有相同的特征。在這種模式下，政府的宏觀調(diào) 控主要是：制定經(jīng)濟計劃，確定經(jīng)濟中長期目標；運用稅收、金融等 手段對經(jīng)濟進行間接干預(yù)，確保整個經(jīng)濟基本上符合經(jīng)濟計劃；制定 有關(guān)法律規(guī)范經(jīng)濟活動，在不同時期制定不同的產(chǎn)業(yè)政策，合理調(diào)整 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；發(fā)揮民間各個行業(yè)中介組織的職能和作用，架起企業(yè)與政 府、微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟之間的聯(lián)系橋梁。具有典型代表的是歐佩克 的管理模式，該組織對石油資源的供求關(guān)系采取的正是這樣一種經(jīng)濟 模式。第二，沒有政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟，

11、就沒有今天后發(fā)展國家奇跡 的出現(xiàn)。實行市場主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟曾經(jīng)是一些西方發(fā)達國家的發(fā)展 之路，而實行政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟，則是后發(fā)展國家實施趕超戰(zhàn)略 的成功經(jīng)驗。fi本和韓國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗以及其他新興工業(yè)化國家和 地區(qū)的經(jīng)驗都證明，后發(fā)展國家要實施趕超戰(zhàn)略，在較短的時間內(nèi)走 完發(fā)達國家用二三百年走過的道路，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，依靠 國家的力量來彌補市場的不足，把資源集中配置到經(jīng)濟效益最好的地 方。如果沒有政府強有力的宏觀調(diào)控，僅僅依靠市場的口發(fā)調(diào)節(jié)，那 么，工業(yè)的發(fā)展必然要走一條漫長的道路，即先是大量低水平的重復(fù) 建設(shè)，然后再通過競爭，不斷提高生產(chǎn)的技術(shù)水平和集中程度。這樣, 后發(fā)展的優(yōu)勢

12、就不可能得以發(fā)揮。（郭小聰，1999） “古為今用，洋為 中用”，歷來是我們中華民族的傳統(tǒng)美德，也是中國社會高速發(fā)展的 一般經(jīng)濟規(guī)律。因此，要使我們這樣一個發(fā)展中國家在較短的時間內(nèi) 加快經(jīng)濟發(fā)展的步伐，就必須學(xué)習(xí)借鑒國際上其他后發(fā)展國家實行政 府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟，以強化政府對國土資源的宏觀調(diào)控。第三，我國的市場正處于發(fā)育階段，更需要強化政府的宏觀調(diào)控 功能。經(jīng)過改革開放，我國雖然已經(jīng)具備了建立社會主義市場經(jīng)濟體 制的基本條件，但從現(xiàn)時市場的狀況看，我國的市場正處于發(fā)育階段, 而且在一段時期內(nèi)還將是一個不成熟的市場。（郭小聰，1999） 一方 面，我國的市場是一個市場體系不完善的市場，主要表現(xiàn)在

13、市場體系 不健全和發(fā)育不良上，如生產(chǎn)資料市場、金融市場、技術(shù)市場、勞務(wù) 市場、產(chǎn)權(quán)市場、房地產(chǎn)市場、礦產(chǎn)資源市場等生產(chǎn)耍素市場發(fā)育滯 后，限制了商品市場的發(fā)展，使市場在配置資源和調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素流動 方面難以發(fā)揮其作用。另一方面，我國的市場是一個市場機制不健全 的市場，如利益驅(qū)動機制、競爭機制、價格機制、風(fēng)險約朿機制、破 產(chǎn)機制等都不健全。例如，目前的土地市場、礦產(chǎn)資源市場等資源市 場在很大程度上還是計劃性、指令性的運作模式，而且真正的市場性 配置還十分不完全，具有準市場或部分市場化的特征。此外，我國的 市場是一個保障體系不健全、不完善的市場，我國目前的保障體系仍 然停留在“單位制”，保障范圍小，

14、保障程度差，保障措施的社會化 程度也低。例如土地資源的配置，往往是地方保護主義、部門所有制 在發(fā)揮作用，尚不能在一個經(jīng)濟區(qū)域性而非行政區(qū)域性的范圍獲得市 場經(jīng)濟應(yīng)有的種種保障?？梢姡谶@樣不成熟的市場經(jīng)濟條件下，很 難實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目的。我們強調(diào)國土資源配置宏觀調(diào)控的必要性，并不意味著我們就否 認市場配置國土資源的重要性。在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程 中，我們應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)處理好國土資源市場配置機制與宏觀調(diào)控的關(guān)系， 具體包括：第一，充分發(fā)揮市場機制的作用和加強宏觀調(diào)控，都是建立社會 主義國土資源市場經(jīng)濟體制的基本要求，二者缺一不可，絕不可能把 它們割裂開來，甚至對立起來。單純強調(diào)這一面、輕視

15、或忽視另一面, 都不利于我國改革和發(fā)展的人業(yè)。必須認識到我國社會主義國土資源 市場經(jīng)濟體制是同社會主義基本制度結(jié)合在一起的，既可以發(fā)揮市場 經(jīng)濟的優(yōu)勢，又可以發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，在處理市場機制與 宏觀調(diào)控、當(dāng)前發(fā)展和長遠發(fā)展、效率和公平等關(guān)系方面，應(yīng)該比西 方國家做得更好和更有成效。就目前而言，如何配置西部的國土資源 則顯得格外重要。第二，要使我國經(jīng)濟富有活力和效率，必須充分發(fā)揮市場機制的 作用，這是我國改革開放以來所積累的重要經(jīng)驗。我國的國土資源市 場發(fā)育還不成熟，必須加快市場體系的培育和發(fā)展。在國土資源的開 發(fā)利用中，凡是應(yīng)當(dāng)rti市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，耍進一步放開放活，激 發(fā)經(jīng)濟活力

16、。特別是競爭性資源產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要由市場來配置資源， 基礎(chǔ)性資源產(chǎn)業(yè)也要引入市場競爭機制。當(dāng)前，在我國尤其要把培育 和發(fā)展房地產(chǎn)市場體系，作為社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的重要突破 口，依此推動整個國土資源的優(yōu)化配置。第三、國家必須對國土資源市場活動加以正確的指導(dǎo)和調(diào)控。我 國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟快速 發(fā)展的時期，加強和改善宏觀調(diào)控尤為重要。要加快健全和完善國土 資源宏觀調(diào)控體系，主要運用經(jīng)濟和法律手段，并輔之以必要的行政 手段，實現(xiàn)國土資源經(jīng)濟的總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。經(jīng)驗證明，微觀經(jīng) 濟越放開，市場化的進程越快，就要求宏觀調(diào)控更有力和更靈活有效。 加強和改善宏觀調(diào)控

17、，要有必要的集中和相應(yīng)的手段。在構(gòu)筑社會主 義國土資源市場經(jīng)濟新體制時，需要政府職能適應(yīng)市場經(jīng)濟，并真正 建立起運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟的宏 觀調(diào)控體系。十四大以來，在我國經(jīng)濟發(fā)展中，我們不斷深化宏觀經(jīng) 濟體制改革，加強和完善宏觀調(diào)控，使其在國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健 康發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。第四，充分發(fā)揮市場機制的作用和加強宏觀調(diào)控，都要求加快政 府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是要實行政企分開，繼續(xù)進行行政管理體制和機 構(gòu)的改革。要不失吋機的抓緊推進土地管理體制、礦政管理體制、海 洋管理體制等方面的改革。只有搞好這些方面的改革，才能一方面充 分發(fā)揮市場機制對國土資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，另一方面對國土 資源的保護、開發(fā)、利用實施行之有效的宏觀調(diào)控。江澤民總書記指出：“黨的十一屆三中全會以來，我們實行改革 開放，取得了舉世睹目的成就。改革的實踐告訴人們一個真理：一旦 脫離以往的計劃經(jīng)濟體制，在國家的宏觀調(diào)控下，真正發(fā)揮市場機制 在資源配置中的基礎(chǔ)作用，社會主義經(jīng)濟就能煥發(fā)出新的綸機和活 力，就能促進社會主義制度的優(yōu)越性充分發(fā)揮出來。”（馬洪，1994） 1998年4月8日，國務(wù)院副總理溫家寶在國土資源部成立大會