論完善我國的大氣污染防治立法

1、本科畢業(yè)論文中文題目： 論完善我國的大氣污染防治立法 外文題目: On Improvement of Our Countrys Legislation for The Control of Air Pollution 院 系 國際商學院 專 業(yè) 法學 年 級 2011級 學 號 20201136020007 學生姓名 鄧緒蘭 指導教師 袁振華 結稿日期 2015年5月3日 四川外國語大學教務處制論完善我國的大氣污染防治立法摘要:隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的大氣污染問題變得越來越突出，而近年來霧霾等重污染天氣的頻發(fā)使我國的大氣污染形勢變得更為嚴峻，嚴重地影響了我國的經(jīng)濟發(fā)展以及人民生活水平的提

2、高。大氣污染問題是關乎人類生存發(fā)展的大問題，各個國家對于大氣污染問題都十分重視。我國現(xiàn)行的大氣污染防治法律體系存在著可操作性不強，立法滯后等問題，因此完善我國的大氣污染防治立法對于實現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展，建設美麗中國有著十分重要的現(xiàn)實意義，對于增強大氣污染防治法的可操作性，完善環(huán)境污染防治法律體系具有重要的理論意義。本文基于上述目的采取了文獻綜合分析、比較分析、調(diào)查研究等方法對我國的大氣污染防治的立法現(xiàn)狀、執(zhí)法現(xiàn)狀、守法現(xiàn)狀等進行了深入的分析，發(fā)現(xiàn)我國的大氣污染防治立法存在很多不足的方面，這給我國的大氣污染治理及防治工作造成很大的阻礙。對于大氣污染的治理與防治最為重要的就是立法，只有完善了立法做

3、到有法可依，才能給后續(xù)的執(zhí)法、守法工作提供依據(jù)，才能有效地治理和防治大氣污染。我們應當借鑒國外大氣污染防治立法的經(jīng)驗，根據(jù)我國的國情加以選擇利用，從而完善我國的大氣污染防治立法。關鍵詞：完善；大氣污染；立法；可持續(xù)發(fā)展On Improvement of Our Countrys Legislation for the Control of Air PollutionAbstract:With the rapid development of our country's economy, China's air pollution problems are becoming mo

4、re and more prominent, and in recent years,heavy pollution weather, such as fog and haze has make the atmospheric pollution in China become more serious, then seriously affected the economic development of our country and the improvement of people's living standards.Atmospheric pollution is a bi

5、g problem about human survival and development, each country is also pay attention to the air pollution.Our countrys legislation for the control of air pollution has some troubles,such as poor maneuverability and legislation lags. Thus to perfect our legislation of prevention and control of atmosphe

6、ric pollution to realize the sustainable development of our country, the construction of beautiful China has very important practical significance, to enhance the maneuverability of the prevention of air pollution, perfect the legal system of environmental pollution prevention and control has import

7、ant theoretical significance.In this paper, based on the above purpose adopted a comprehensive analysis of the literature, comparative analysis, methods of investigation and study on our country's legislative status q of prevention and control of atmospheric pollution status, the situation of la

8、w enforcement and law-abiding and so on carried on the thorough analysis, found many deficiencies of the legislation of the prevention and control of atmospheric pollution in our country, this for atmospheric pollution control and prevention and control work in China caused great obstacles.For atmos

9、pheric pollution control and prevention is the most important legislation, only perfect the legal legislation, to provide a basis for the follow-up work of law enforcement, law-abiding, can effectively control and prevention and control of atmospheric pollution.We should draw lessons from foreign le

10、gislative experience for the control of air pollution, according to China's national conditions to choose to use, so as to perfect our legislation of prevention and control of atmospheric pollution.Key Words:Improvement；Air Pollution；legislation；sustainable development致謝本論文是在導師袁振華講師的細心指導下完成的。導師淵

11、博的專業(yè)知識，嚴謹?shù)闹螌W態(tài)度，精益求精的工作作風，誨人不倦的高尚師德，嚴以律己、寬以待人的崇高風范，樸實無華、平易近人的人格魅力對我影響深遠。不僅使我樹立了遠大的學術目標、掌握了基本的研究方法，還使我明白了許多待人接物與為人處事的道理。本論文從選題到完成，每一步都是在導師的指導下完成的，傾注了導師大量的心血，占用了導師的寶貴時間。在此謹向?qū)煴硎境绺叩木匆夂椭孕牡母兄x!這篇畢業(yè)論文是對我大學四年生活的最好總結，是大學生活的階段性成果。論文的順利完成與充實、忙碌的學習生活分不開，也與導師的悉心指導分不開，導師在論文寫作過程中給予了我許多有益的建議，對于我以后的寫作有很大的啟發(fā)和收獲，也使我養(yǎng)成了

12、勤于思考、嚴謹求實的科學研究態(tài)度。再次感謝導師的指導與支持，還有同學、家人的幫助。ii目錄引言21 大氣污染及大氣污染防治法2 1.1 大氣污染的含義2 1.2 大氣污染的危害21.2.1 大氣污染對人體和健康的危害21.2.2 大氣污染對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害21.2.4 大氣污染對全球大氣環(huán)境的影響31.3 大氣污染防治法32 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀及問題42.1 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀42.1.1 我國目前的大氣污染防治的立法體系42.1.2 我國的大氣污染防治基本法42.2 我國大氣污染防治立法存在的問題52.2.1 大氣污染防治的立法原則不夠完善52.2.2 大氣污染防治的立法體系

13、不夠完善62.2.3 大氣污染防治法中的具體法律制度的規(guī)定需要完善62.2.3.1 總量控制制度的不足62.2.3.2 排污許可證制度的不足72.2.3.3 排污收費制度的不足73 國外大氣污染防治立法及啟示93.1 發(fā)達國家大氣污染防治立法概況及特點93.1.1 英國的大氣污染防治立法93.1.2 美國的大氣污染防治立法93.1.3 日本的大氣污染防治立法103.2 發(fā)展中國家的大氣污染防治立法概況及特點103.2.1 菲律賓的大氣污染防治立法103.2.2 新加坡大氣污染防治立法113.3 發(fā)達國家大氣污染防治立法對我國的啟示113.4 發(fā)展中國家大氣污染防治立法對我國的啟示124.1 完

14、善大氣污染防治的立法原則134.2 完善大氣污染防治的立法體系144.3 對大氣污染防治法中具體法律制度完善的建議154.3.1 完善總量控制制度154.3.2 完善排污許可證制度164.3.3 完善排污收費制度164.3.4 增加公眾參與制度165 結語180引言當前，我國的大氣環(huán)境形勢日趨嚴峻對大氣污染防治法提出了更高的要求，2014年啟動了大氣污染防治法的大規(guī)模修訂，形成了大氣污染防治法（修訂草案），該草案雖然一定程度上彌補了2000年大氣污染防治法的不足，但是我國的大氣污染防治法仍然不足以應對日益嚴重的大氣環(huán)境問題，因此我們有必要從最根本的立法層面來討論如何完善大氣污染防治法，形成更為

15、有效、可操作性強的新大氣污染防治法。本文就是基于完善大氣污染防治立法的目的來展開討論的。在這方面相關的研究也有很多，大多是近幾年的研究成果，大氣污染防治法（修訂草案）中也大部分采用了這些研究成果，如加大懲罰力度，細化責任，增加對新出現(xiàn)的污染進行嚴格控制等。但是前人的研究畢竟不能跟上社會的發(fā)展變化，因此需要我們在前人的基礎上不斷地開拓創(chuàng)新，提出更多有建設性的立法建議。本文從完善立法的角度出發(fā)，闡述完善大氣污染防治的立法原則、立法體系以及具體的法律制度三個方面內(nèi)容，以期對大氣污染防治立法的完善有一個更為全面、深入的認識，最終有效解決環(huán)境污染問題，改善人類居住環(huán)境，提高人們的生活水平，實現(xiàn)我國經(jīng)濟的

16、可持續(xù)發(fā)展。1 大氣污染及大氣污染防治法 1.1 大氣污染的含義大氣污染是指大氣因某種物質(zhì)的介入，導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣的有效利用，危害人類的生命健康、財產(chǎn)安全以及破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，造成大氣質(zhì)量惡化的現(xiàn)象。（1）1.2 大氣污染的危害環(huán)境污染問題伴隨著人類社會的發(fā)展而變得越來越嚴重，每個國家在發(fā)展經(jīng)濟時都不得不正視環(huán)境問題，而大氣污染問題更是與人類發(fā)展密切相關的問題。大氣污染的危害概括起來主要有以下幾個方面：1.2.1 大氣污染對人體和健康的危害大氣污染對人體健康的危害是顯而易見的，各種大氣污染物通過多種途徑進入人體，對人的影響是多方面的，大氣污染物主要

17、通過三種途徑危害人體，一是人體表面接觸后受到傷害，二是食用含有大氣污染物的食物和水中毒，三是吸入污染的空氣后患病。呼吸道疾病和生理機能障礙是大氣污染對人體健康造成危害的主要表現(xiàn)形式。在突然的高濃度污染物的作用下可造成急性中毒，在短時間內(nèi)可奪去眾多人的性命，如印度的博帕爾事件、倫敦的煙霧事件、重慶的“12.23”井噴事故。1.2.2 大氣污染對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害大氣污染對工業(yè)生產(chǎn)的危害主要表現(xiàn)在大氣中的污染物對工業(yè)材料、設備和建筑設施造成腐蝕，增加了生產(chǎn)費用，提高了成本，縮短了產(chǎn)品的使用壽命，因此給國家經(jīng)濟帶來巨大損失。如美國因大氣污染每年使工業(yè)生產(chǎn)損失250億美元，法國損失1000億法郎，聯(lián)邦德

18、國損失25億馬克。這些還只是十幾年前的數(shù)字。我國大氣污染每年造成的損失1981年的粗略估計就高達68億元。而目前，由于酸雨污染給兩廣川貴四省區(qū)帶來的經(jīng)濟損失每年已超過160億元。(2)由此可見大氣污染對工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展是存在很大危害的。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害主要表現(xiàn)在植物的生長受阻，產(chǎn)量下降，質(zhì)量變劣等。我國每年有近4000萬畝的農(nóng)田遭受酸雨的污染，造成的經(jīng)濟損失約20億元。1.2.3 大氣污染對動植物的危害大氣污染會使動物發(fā)生畸變、癌變，破壞遺傳基因。大劑量的大氣污染會使家畜、家禽、野生動物很快中毒死亡。小劑量的大氣污染長時間作用，會使動物的呼吸道受感染而患病。大氣污染對植物的危害主要表現(xiàn)為三種情況

19、：第一種是在高濃度污染的影響下產(chǎn)生急性危害；第二種是在低濃度下污染物長期影響產(chǎn)生慢性危害；第三種情況為不可視危害。1.2.4 大氣污染對全球大氣環(huán)境的影響大氣污染已經(jīng)對全球環(huán)境產(chǎn)生了危害，對全球大氣的危害主要表現(xiàn)在三個方面：一是臭氧層破壞，二是酸雨腐蝕，三是全球氣候變暖。大氣污染產(chǎn)生的這三個嚴重后果已經(jīng)嚴重威脅到人類的生存和發(fā)展，因此各個國家都在積極尋找解決措施，希望減輕大氣污染的危害。1.3 大氣污染防治法大氣污染防治法是環(huán)境法體系中具有十分重要的地位，是環(huán)境與資源保護法的下位法，大氣污染防治法的原則以及基本的制度是環(huán)境法的具體體現(xiàn)。各國對于治理大氣污染的法律制度的稱呼不盡相同，如美國就有空

20、氣污染控制法，菲律賓有清潔空氣法案等。各國的立法實踐也存在很大差異，但都十分重視大氣污染的防治工作，大氣污染防治法律體系也在不斷地完善。我國在早期的立法實踐中也很重視大氣污染防治法的作用，現(xiàn)行的中華人民共和國大氣污染防治法是2000年修訂通過并實施的，該法雖然不盡完善，但對我國的大氣污染防治工作也起到了一定的作用。在2014年我國也啟動了大氣污染防治法的修訂工作，形成了修訂草案，大氣污染防治法總體是在朝著更好的方向發(fā)展的。2 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀及問題2.1 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀 2.1.1 我國目前的大氣污染防治的立法體系我國目前大氣污染防治立法的體系主要是：一、以憲法為基本。憲

21、法第二十六條規(guī)定：“國家保護和該善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！睘榇髿馕廴痉乐蔚於嘶A。二、以環(huán)境法和大氣污染防治法為依據(jù)。環(huán)境法和大氣污染防治法是我國大氣污染防治工作的重要法律依據(jù)，上述法律對基本原則、法律制度和法律責任等都作了具體的規(guī)定。三、以民法通則、侵權責任法、刑法等為補充。環(huán)境法和大氣污染防治法主要規(guī)定的是污染者及監(jiān)管者的行政責任，不能全面追究責任，因此有必要由民法、侵權責任法、刑法來追究行為人的民事和刑事責任。四、以大氣污染防治行動計劃和環(huán)境空氣質(zhì)量標準為指引，國務院和環(huán)保部相繼出臺了上述規(guī)范文件從空氣監(jiān)測、防治措施、防治技術等層面為大氣污染的治理提供了指引。五、以各

22、地大氣污染防治法律文件為依托。各地的大氣污染防治法律文件結合當?shù)氐膶嶋H情況，更能反映當?shù)氐膶嶋H，能夠有效地治理大氣污染。（3）以上所述是宏觀的大氣污染防治法律體系。 2.1.2 我國的大氣污染防治基本法 我國的大氣污染防治工作是以大氣污染防治法為基本法的，中國在1987年制定了大氣污染防治法，1995年對這部法律進行了修改，在2000年又對這部法律作了修改，而2014年又啟動了修法程序。從制定到連續(xù)修改反映出我國越來越重視法律手段在防治大氣污染中的作用。大氣污染防治法在我國的立法體系里處于十分重要的位置，現(xiàn)今我國的大氣污染防治工作也主要是以大氣污染防治法為法律依據(jù)，以其他的法律輔助適用。今后我

23、國的大氣污染防治工作也毫無疑問將主要適用修訂了的大氣污染防治法。我國的大氣污染防治法主要內(nèi)容有：大氣污染防治監(jiān)督管理機制、大氣環(huán)境保護標準、防治煙煤產(chǎn)生的大氣污染、防治機動車船排放污染和防治沙塵、揚塵污染。大氣污染防治法第二條規(guī)定：國務院和地方各級人民政府，必須將大氣環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，合理規(guī)劃工業(yè)布局，加強防治大氣污染的科學研究，采取防治大氣污染的措施，保護和改善大氣環(huán)境。這一規(guī)定明確了各級人民政府在大氣污染防治方面的主要職責。第四條規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責，對機動車船污染大

24、氣實施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染實施監(jiān)督管理。該條規(guī)定是對于防治大氣污染的監(jiān)督管理體制的規(guī)定。該法對于大氣環(huán)境質(zhì)量標準和大氣污染物的排放標準在第6條和第7條也做出了規(guī)定。由于我國的大氣污染主要是煙煤型污染，所以防治由燃煤產(chǎn)生的煙塵和二氧化硫成為我國大氣污染防治法律規(guī)定的核心內(nèi)容。為此，修訂后的大氣污染防治法設專章作了明確規(guī)定，主要包括燃煤污染的一般防治和燃煤二氧化硫的特殊防治兩個方面。近年來，我國汽車使用量急劇上升，氮氧化物污染已成為大城市冬季的主要污染物，為了遏制這種趨勢，新修改的大氣污染防治法對防治機動車船污染列專章予以規(guī)定。從上述大氣污染防治法的

25、主要內(nèi)容可以看出，對于大氣污染的防治工作現(xiàn)行的大氣污染防治法還是做出了較為全面的規(guī)定，以上規(guī)定對于我國的大氣污染防治工作起到了指導作用，明確了各方的權責，確立了主要污染物的防控體系，對于遏制大氣污染，保護生態(tài)環(huán)境有著積極的意義。 2.2 我國大氣污染防治立法存在的問題了解了我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀以后，通過對相關法律法規(guī)和制度的研究能夠發(fā)現(xiàn)我國大氣污染防治立法方面存在著一些問題，概括起來主要有以下方面： 2.2.1 大氣污染防治的立法原則不夠完善 大氣污染防治的立法原則是指導大氣污染防治立法實踐的重要立法思想，反映了執(zhí)政者的立法意識和立法制度，是立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準繩。我國大氣污

26、染防治立法原則的不足主要表現(xiàn)在以下方面： 首先，我國的大氣污染防治立法的立法原則相對模糊，主要表現(xiàn)在大氣污染防治立法的立法原則沒有在大氣污染防治法中明確指出，主要適用環(huán)境與資源保護法的立法原則；其次，缺乏大氣污染防治法自身特有的原則，大氣污染防治法有自身區(qū)別于環(huán)境法的方面，在立法原則上也應該與環(huán)境法相區(qū)別，比如環(huán)境法中的協(xié)調(diào)發(fā)展原則在大氣污染防治法中應該具體闡釋為大氣環(huán)境保護與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展原則，預防為主原則應該擴展為注重大氣污染預防工作；最后立法理念相對滯后，影響了立法的實效，新出現(xiàn)的大氣污染問題如霧霾等決定了大氣污染立法的理念不能停留在以往的層面，必須不斷更新才能應對大氣污染問題。 2.

27、2.2 大氣污染防治的立法體系不夠完善 從我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀來看，我國的大氣污染防治立法的法律構成方面雖然形成了比較完整的立法體系，但是這一立法體系首先沒有突出主次差別，其次主要針對法律責任方面提出的，再次缺少一部將溫室氣體的排放控制要求納入其中的綜合性的大氣污染防治基本法律；最后2005年2月出臺的可再生能源法只是個框架性的立法，尚無配套的細則來保障實施（4）；現(xiàn)行的大氣污染防治法自身也存在著內(nèi)容相對滯后等不足，需要不斷完善。 2.2.3 大氣污染防治法中的具體法律制度的規(guī)定需要完善 大氣污染防治的法律體系中最為重要的就是大氣污染防治法，通過解讀現(xiàn)行的大氣污染防治法我們很容易發(fā)現(xiàn)其中

28、存在很多不足的方面，影響了該法在大氣污染防治工作中的實際作用。這些具體制度的規(guī)定比如總量控制制度、排污許可證制度都只是原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作方法。 2.2.3.1 總量控制制度的不足 污染物總量控制是指以環(huán)境質(zhì)量目標為基本依據(jù)，對區(qū)域內(nèi)污染源的污染物的排放總量實施控制的制度。具體來說就是在實施總量控制時，污染物的排放總量應小于或等于允許排放總量，根據(jù)污染物總量控制目標，將污染物總量分成若干份，分給各個環(huán)境區(qū)域，再由各區(qū)域?qū)訉臃纸?，落實給每個具體的大氣污染源。這是防治大氣污染的一項重要制度，也是2000年修訂大氣污染防治法時新確立的法律規(guī)范。在大氣污染防治法中首先規(guī)定，國家采取措施，有計劃

29、地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量；地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標準;同時規(guī)定，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域和國務院批準劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。并且進一步明確，主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務院規(guī)定。由以上規(guī)定我們可以看到過于原則性的規(guī)定，缺乏具體的實施辦法，沒有給予地方政府制定法律法規(guī)的權限，使得該法缺乏靈活性。在具體的實踐中，部分地區(qū)市工業(yè)發(fā)達，大氣污染排放量巨大。但省級地方政府出于地方利益的考慮，往往

30、把污染嚴重的下級地方行政區(qū)同污染排放量小的地區(qū)作為一個區(qū)域進行評估，這樣就將污染物總量稀釋，變相轉(zhuǎn)移到輕污染和無污染地區(qū)，從而規(guī)避了大氣污染防治法所要求的劃分總量控制區(qū)。 2.2.3.2 排污許可證制度的不足排污許可證制度是和總量控制制度配套的一個制度，許可證制度的任務主要是為總量控制制度服務的，因此它是依附于總量控制制度而存在的?？偭靠刂浦贫鹊耐菩行枰獜姶蟮募夹g提供支持，然而我國目前的技術供給不完善，使得排污指標的分配難以進行，因此導致依附總量控制制度存在的排污許可證制度有很大的實施障礙。像上述總量控制制度存在的不足也給排污許可證制度的實施造成了很大的困難。大氣污染防治法中規(guī)定，大氣污染物總

31、量控制區(qū)內(nèi)有關地方人民政府依照國務院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。對于有大氣污染物總量控制任務的企業(yè)事業(yè)單位，大氣污染防治法則要求，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的條件排放污染物。上述對于排污許可證制度的規(guī)定看似合理，實則讓許多排污企業(yè)有空子可鉆。首先，現(xiàn)在排污許可證的發(fā)放都只是根據(jù)企業(yè)的申報表進行核定的，企業(yè)肯定不會老實地申報自己的排污量。其次，排污許可證制度也存在著執(zhí)行不嚴的問題，對違反排污許可的排污行為也缺乏嚴厲的懲罰措施。 2.2.3.3 排污收費制度的不足 排污收費制度是指向環(huán)境

32、排放污染物的必須交納一定的費用，而所交納的費用必須用于專項污染的防治。排污收費制度的實質(zhì)是排污者由于向大氣排放了污染物，對大氣環(huán)境造成了損害，應當承擔一定的補償責任，征收排污費就是進行這種補償?shù)囊环N形式。這種制度，一是體現(xiàn)了污染者負擔的原則;二是實行這種制度可以有效地促使污染者積極治理污染，所以它也是推行大氣環(huán)境保護的一種必要手段。我國大氣污染防治法對于排污收費制度的規(guī)定存在以下不足：第一，征收費用的依據(jù)不科學，以排放濃度為收費依據(jù)，不能全面地反映污染的程度。第二，征收方式不合理，目前的收費方式是一個污染口有兩種以上有害物質(zhì)時，按收費最高的一種計算。這不利于大氣污染的整體防治。第三，收費標準過

33、低，現(xiàn)在的標準還停留在原來的水平上，而我國的大氣污染狀況已經(jīng)不像以前那樣樂觀了。第四，新的收費種類沒有規(guī)定，像機動車污染這種新出現(xiàn)的污染源應該納入排污收費制度中。第五，行政色彩太強，沒有發(fā)揮市場的作用，現(xiàn)今的排污收費制度是政府主導下的收費機制，缺乏市場的調(diào)控，不利于發(fā)揮市場的作用。（5）3 國外大氣污染防治立法及啟示3.1 發(fā)達國家大氣污染防治立法概況及特點在治理大氣污染方面，發(fā)達國家無疑能帶給我們很多的啟示，因為發(fā)達國家在工業(yè)革命后就開始發(fā)現(xiàn)自身嚴重的大氣環(huán)境污染問題，進而開始治理大氣污染，可以說大部分的發(fā)達國家是走的“先污染后治理”的路，因此他們的大氣污染防治經(jīng)驗是十分豐富的，下文將總結英

34、美日三個發(fā)達國家的大氣污染防治立法及經(jīng)驗，為我國大氣污染防治立法提供借鑒。 3.1.1 英國的大氣污染防治立法 英國是開始大氣污染治理比較早的國家，在治理大氣污染方面有著豐富的經(jīng)驗，早在19世紀就制定了阿爾卡利法和公共衛(wèi)生法，并于1956年頒布了專門針對大氣污染的清潔空氣法。（6）1819年，英國政府召開討論煙害的第一次委員會，并于1821年制定了煙塵防止法。1853年到1856年間，倫敦和其他城市又先后制定了倫敦法等一系列防止煙塵的法律，又制定了制堿業(yè)管理法、河流防治法。1866年，出臺了一部限制煙塵污染的環(huán)境健康法?？梢钥吹接拇髿馕廴痉乐蔚姆审w系還是比較完整的。清潔空氣法是一部將倫敦

35、煙霧事件的教訓具體化了的法律，它不僅規(guī)定具體，而且執(zhí)法方法十分簡便，該法頒布后得到了很好的實施。在倫敦煙霧事件后，英國特別注意法令的執(zhí)行，確保法令能夠?qū)崿F(xiàn)制定的目的。并且英國通過立法來明確各級政府的權責，環(huán)境保護法和國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略提出中央政府制定統(tǒng)一的國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，但市郡政府有權在無法達到國家空氣質(zhì)量標準的區(qū)域申請成立空氣質(zhì)量管理區(qū)，并制定遠期空氣質(zhì)量行動計劃來達到國家標準。國家環(huán)境局綜合控制大型、危險的工業(yè)設施，地方政府監(jiān)管小型、危險程度低的工業(yè)設施，國家成立空氣污染健康影響委員會評估各空氣污染區(qū)對人體健康的影響。 3.1.2 美國的大氣污染防治立法 美國的工業(yè)化起步也較早，因此較早地

36、遭受了大氣污染的危害。美國于1955頒布了空氣污染控制法，于1963年頒布清潔空氣法，成為大氣污染防治的主要法律依據(jù)。1963-1970年是美國空氣污染控制走向國家化的重要歷史階段，這7年里國會先后通過了5個相關法案，內(nèi)容幾乎涉及了空氣污染的所有重要方面。美國1970修訂的清潔空氣法明確了各級政府的職責，聯(lián)邦負責制定全國空氣質(zhì)量標準，州負責制定本州達標方法與時間表，地方負責具體實行并針對本地實際對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。聯(lián)邦政府專設環(huán)保局進行管理，并成立空氣質(zhì)量顧問委員會為總統(tǒng)提供決策服務。圍繞著清潔空氣法，美國確立了“清潔空氣”原則?？梢娒绹拇髿馕廴痉乐我彩侵匾暳⒎üぷ?，并通

37、過立法來明確各方的權責，保障法律的順利實施。美國的大氣污染立法內(nèi)容相當具體，有很強的可操作性，對法律規(guī)定的執(zhí)行十分嚴格，并且能夠根據(jù)實際的需要及時調(diào)整法律內(nèi)容，例如發(fā)現(xiàn)PM2.5有害時立即在清潔空氣法中對其作出了補充規(guī)定。（7） 3.1.3 日本的大氣污染防治立法 日本的大氣污染狀況在20世紀的六七十年代急劇惡化，日本政府這時候才意識到要加大大氣污染的治理，日本也十分重視環(huán)境立法，在這一時期也形成了比較完善的大氣污染防治法律體系，主要的法律有1968年大氣污染防治法于1970年進行了修改，1972年自然環(huán)境保全法，1973年公害健康損害補償法，2004年大氣污染防治法。可以看出日本立法與修法的

38、年份是比較密集的，說明其不斷根據(jù)實際調(diào)整法律。此外，在電氣事業(yè)法、煤氣事業(yè)法、道路交通法和道路運輸車輛法等法律中亦有相關的大氣污染防治的內(nèi)容，說明日本的大氣污染防治立法體系是比較完善的。值得一提的是日本采用的是地方標準嚴于國家標準的大氣污染防治法的立法模式，這一規(guī)定確實取得了較為明顯的成效。3.2 發(fā)展中國家的大氣污染防治立法概況及特點發(fā)展中國家的大氣污染問題是在經(jīng)濟全球化的進程中逐漸顯露出來的，發(fā)達國家意識到自身的環(huán)境污染問題，于是將高耗能、高污染的傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，發(fā)展中國家自身在取得民族獨立之后也迫切需要發(fā)展民族工業(yè)，因此產(chǎn)生嚴重大氣污染問題。在治理大氣污染方面發(fā)展中國家相較發(fā)達

39、國家經(jīng)驗缺乏，可是其中還是有一些國家取得了治理大氣污染的階段性成果，那些經(jīng)驗值得我國借鑒。下面就看看菲律賓和新加坡的大氣污染防治立法。 3.2.1 菲律賓的大氣污染防治立法 菲律賓的環(huán)境污染問題十分嚴重，因此政府想方設法地去治理大氣污染。在治理大氣污染的過程中，菲律賓十分重視法律手段的運用。1999年，菲律賓通過了清潔空氣法案，法案里規(guī)定禁止焚燒垃圾，成為世界上第一個有此規(guī)定的國家。2008年菲律賓國家環(huán)境意識與環(huán)境教育法，使菲律賓成為亞洲僅有的三個頒布環(huán)境教育法的國家之一。菲律賓的立法特點是政府在立法過程中發(fā)揮主導的作用，制定嚴格的法律，同時也十分注重公眾參與在大氣污染防治中的作用，集中全民

40、的力量來治理大氣污染。 3.2.2 新加坡大氣污染防治立法 從60年代開始，新加坡政府先后制定了一系列環(huán)境保護的條例和標準，并不斷完善，以控制工業(yè)污染。如從1980年起，發(fā)電廠、煉油廠等主要空氣污染源只準使用硫磺含量不超過2%的液態(tài)油發(fā)電。對于排放空氣污染物的工業(yè)企業(yè)，要求其必須安裝特別設備以確保排放的氣體符合國家標準。2014年7月8日，新加坡政府立法嚴懲非法燒芭導致新加坡出現(xiàn)煙霾的外國公司。新加坡政府的環(huán)境保護立法，在理念上并無特別之處，在結構上也宏觀的法律輔以具體的法規(guī)，但其最大優(yōu)點是法規(guī)條文內(nèi)容詳盡、權責清晰、處罰透明，具有極強的可操作性。面對新出現(xiàn)的大氣污染情況，新加坡政府無疑能作出

41、迅速、有效的行動。正因為政府反映迅速才使得新加坡的環(huán)境保持良好水平，首都新加坡是贏得了“花園城市”的美稱。 3.3 發(fā)達國家大氣污染防治立法對我國的啟示了解和分析英美日三個發(fā)達國家的立法概況及立法特點，能夠給我國大氣污染防治立法提供借鑒。主要有以下啟示：（8）（1） 更新立法理念，美國清潔空氣法在立法中確立了“國家空氣質(zhì)量標準理念”、“州政府獨立實施理念”、“新源控制理念”、“視覺可視性理念”等一系列立法理念，正是因為具有理念的超前性，標準的縝密性，管理的系統(tǒng)性，執(zhí)行的嚴格性等特征，清潔空氣法不僅成為美國治理大氣污染的法律利器，也為其他國家提供了立法范例。根據(jù)我國治理大氣污染的法律治理現(xiàn)狀，我

42、國應樹立以下理念：第一，實效理念，即立法不能僅滿足于書面規(guī)定的條文，而應注重立法的實效，使法律真正發(fā)揮法律效果和社會效果。第二，參與理念，大氣污染的治理不能僅依靠行政主體的實施，應構建多元主體的參與機制，動員全社會的力量參與大氣污染的治理。第三，市場理念，亦即不能僅靠行政命令進行調(diào)控，應在行政的指導下，充分利用市場的能動性，正確發(fā)揮其在大氣污染治理中的資源配置作用。（2） 注重立法的實效，好的法律不能僅停留在紙上，應讓其在實施中發(fā)揮其應有的作用，英國的環(huán)境立法一開始也是流于形式，但隨著不斷的修改與細化，也發(fā)揮了其應有的作用，要使我國的環(huán)境法不再流于形式，就應做到：第一，擴大調(diào)控對象和明確責任，

43、現(xiàn)實生活中pm2.5、揚塵、氮氧化物已經(jīng)成為新的污染物控制的重點，而現(xiàn)有的大氣污染防治法卻只有對二氧化硫、大的顆粒物、pm10、燃煤等的規(guī)定，因此應將新的污染物納入調(diào)控的范圍，盡快修訂大氣污染防治法。第二，明確落實方式，現(xiàn)有的大氣污染防治法很多都是原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作方法，以總量控制制度為例，原有的以行政區(qū)劃來落實的方式，難以完全有效地實現(xiàn)該制度。應該在行政區(qū)劃的基礎上，結合地理特征，確定對于總量的控制。最為關鍵的是實現(xiàn)立法與執(zhí)法的對接，做好區(qū)劃和區(qū)域的協(xié)調(diào)，真正把制度落實到實處。第三，注重市場的作用，發(fā)達國家大多建立了排放權交易制度，我國的排放權交易制度從20世紀80年代開始，在部分

44、城市嘗試實施。這一制度在許可證制度和總量控制制度的基礎上建立，充分發(fā)揮市場的作用，鼓勵企業(yè)控制排污量。但目前這一制度也存在著法律界定缺失，交易市場發(fā)育不健全，行政干預過多等問題，因此未來的立法應注重解決這些問題。 3.4 發(fā)展中國家大氣污染防治立法對我國的啟示同為發(fā)展中國家，我國可供借鑒的東西也比較多，上文已經(jīng)介紹了菲律賓和新加坡兩個國家的立法概況，從中可以看出發(fā)展中國家重視政府在立法中的作用，是政府主導型的立法，而我國現(xiàn)如今的立法情況也是這樣。除此之外，他們也重視公眾的參與，我國這方面就做得很不夠了，因此應重視公眾參與，發(fā)揮公眾的力量，在政府的組織領導下公眾有序地參與大氣污染的治理。而像菲律

45、賓把環(huán)境教育立法，這也是值得我國借鑒的，重視環(huán)境教育的作用，從小培養(yǎng)公民的環(huán)保意識能有效促進環(huán)境治理工作的進行。4 我國大氣污染防治立法完善建議基于上文對大氣污染及我國大氣污染防治立法有了一個全面的理解，縱觀國外大氣污染防治立法的現(xiàn)狀，能夠獲得很多有益的啟示。下文對我國的大氣污染防治立法的完善可以提出一些建議。 4.1 完善大氣污染防治的立法原則 上面我們對于立法原則已經(jīng)有了一個簡要的說明，指出了我國大氣污染防治立法原則方面存在的問題，下面就完善大氣污染防治的立法原則提出若干建議。 大氣污染防治法作為環(huán)境法的重要組成部分，其立法原則有與環(huán)境法相同的一面，同時也存在其特殊的一面。環(huán)境法的原則主要

46、有：經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展原則；預防為主，防治結合，綜合治理原則；全面規(guī)劃、合理布局原則；誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護原則；政府對環(huán)境質(zhì)量負責原則；依靠群眾保護環(huán)境原則。上述原則在大氣污染防治法中有所體現(xiàn)，但是這些原則是遠遠不夠的，大氣污染防治立法不能照搬照抄環(huán)境法的立法原則，必須確立自身特有的立法原則，這是由大氣污染防治法的特點所決定的，大氣污染防治立法具有如下特點：第一，技術性強，大氣污染防治法作為環(huán)境法的一個重要組成部分，其具有技術性很強的特點，使得它的立法難度較其他法大，難免出現(xiàn)法規(guī)統(tǒng)一性和規(guī)范性缺乏，可操作性欠佳，立法的前瞻性不強等問題。大氣污染防治立法確立起自身特有的原則，能保持

47、自身的科學立法，增強其可操作性。第二，變化較快，大氣污染的形勢日益嚴重，不斷出現(xiàn)新的污染問題，立法不能一成不變，我國是大陸法系國家，很多法律都是成文法，修訂也不是那么頻繁，就容易出現(xiàn)法律與社會發(fā)展脫節(jié)的問題，因此大氣污染防治立法確立起自身的原則就能保持立法的大方向不變，在以后立法和修法的時候也能避免很多麻煩?？傊?，大氣污染防治法必須要克服立法原則范圍過大，缺乏自身鮮明性的缺點，努力確立有自身特點的立法原則。 黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，為大氣污染防治立法指明了方向，開辟了新境界，也對我國的大氣污染防治立法的原則提出兩點建議：第一實施環(huán)境保護優(yōu)先原則，具體體現(xiàn)在：一

48、是規(guī)劃優(yōu)先，大氣污染防治規(guī)劃不僅要列入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃而且要體現(xiàn)與大氣污染防治目標和規(guī)劃不符合的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃必須進行調(diào)整的要求。二是決策優(yōu)先，重大建設項目和發(fā)展規(guī)劃的決策，不僅在本行政區(qū)內(nèi)進行環(huán)評，還要放在區(qū)域、流域的范圍內(nèi)進行環(huán)評。三是投入優(yōu)先，各級政府財政應設立大氣污染防治專項資金，逐步做到投入水平與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點相適應。（9）第二是要確立切實保障公眾健康原則，保障公眾健康是大氣環(huán)境保護立法的宗旨，目前，排污費的收取、違法處罰主要用于末端治理和部分生態(tài)環(huán)境的補償，而對大氣污染事故及公害對公眾的損害的補償與保險問題還是立法的盲區(qū)，確立保障公眾健康原則無疑對這些立法

49、活動提供有效的指導。大氣污染防治的立法原則除了要及時確立以外，不容忽視的是立法的理念應及時更新。社會不是一成不變的，作為上層建筑的重要組成部分的法律也應該隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展逐步更新，立法理念的不斷更新能夠使法律保持活力。大氣污染防治的立法理念更應不斷更新，因為我國的大氣污染問題正隨著我國工業(yè)化的發(fā)展而日益嚴重，只有不斷更新大氣污染防治法，才能使我國經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 4.2 完善大氣污染防治的立法體系 要完善我國的大氣污染防治立法，必須從宏觀和微觀兩個層面來考慮，而大氣污染防治的立法體系就是宏觀層面的。前文我們已經(jīng)基本了解了我國的大氣污染防治的立法體系，我國基本上形成了法律、法規(guī)、規(guī)范性文件

50、的大氣污染防治法律體系，這一體系總體來說對我國的大氣污染防治工作起到了積極作用，但是仍存在需要完善的方面?，F(xiàn)有的大氣污染防治的法律體系主要適用的是環(huán)境法和大氣污染防治法，其他如憲法、民法等主要是補充的作用，而且也僅僅在法律責任方面，完善大氣污染防治的立法體系還是主要在環(huán)境法的體系內(nèi)才能對我國大氣污染防治立法起到直接作用。下面就來分析一下如何來完善環(huán)境法體系內(nèi)的大氣污染防治立法?，F(xiàn)行的我國的大氣污染防治法存在著立法技術不高，詞語概念模糊，簡單重復環(huán)境保護法的內(nèi)容等問題，環(huán)境保護法以及大氣污染防治法的法條表述籠統(tǒng)并且在各層級法律中重復情況明顯。“嚴重污染”“采取措施”“根據(jù)不同情節(jié)”等概念模糊的詞

51、語，難以明確法律的適用，造成法律的可操作性難以體現(xiàn)，直接影響了大氣污染防治法的執(zhí)法效力。（10）因此今后在修訂大氣污染防治法時要注意將這些概念具體化，要突出大氣污染防治法的特點，將規(guī)定細化，提高法律的可操作性。除了上面說的完善環(huán)境法以及大氣污染防治法外，只有這兩部法律是不夠的，我們從上述的國外的大氣污染防治的立法實踐可以看出，各個國家的大氣污染防治的法律體系是十分完善的，他們都很重視立法的作用。如美國加州就形成以聯(lián)邦及加州清潔空氣法為基本法，由大氣污染控制法和大氣質(zhì)量標準法構成的大氣污染防治專門法律體系。因此，我國也應該多出臺一些與大氣污染防治法配套的法律，現(xiàn)在我國的大氣污染出現(xiàn)了新情況，霧霾

52、天氣使北方大部分城市深受其害，地方政府出臺具體的法規(guī)和規(guī)范性文件就顯得尤為重要，因為這種下位法的操作性較強，比較能靈活應對新出現(xiàn)的情況。也可以借鑒菲律賓的環(huán)境教育立法，這能從源頭上遏制大氣污染?；谏鲜龇治?，合理的大氣污染防治的立法體系應該是：以中華人民共和國大氣污染防治法為基本法，以大氣污染防治行動計劃和環(huán)境空氣質(zhì)量標準為指引，以各地出臺的規(guī)范性法律文件為依托，配套實施各種污染物控制的法規(guī)。在這一體系內(nèi)，大氣污染防治法是基本法，起著主要的、指導性的作用，是主要應該適用的法。行動計劃和空氣質(zhì)量標準是由中央政府制定的，指導各地的大氣污染防治工作的法律依據(jù)，各地可據(jù)以制定符合地方實際的規(guī)范性文件，

53、地方標準應該嚴于中央。各地出臺的規(guī)范性法律文件應該符合上位法的基本原則和精神，同時在符合地方實際的基礎上得到執(zhí)行，使規(guī)定得以細化，增強可操作性。各種污染物控制法規(guī)主要是為了為具體污染物的治理提供指導。 4.3 對大氣污染防治法中具體法律制度完善的建議 大氣污染防治法無疑是我國大氣污染防治工作中一部最為重要的指導法，要完善我國的大氣污染防治立法必須得首先完善這部基本法。大氣污染防治法中的具體制度的規(guī)定在制定初期就沒能很好的考慮實際，隨著社會的發(fā)展，這些具體制度更是暴露出很多的不足，亟需加以完善。4.3.1 完善總量控制制度在未來大氣污染防治法修訂上，深化大氣污染物總量控制制度，將當前對環(huán)境質(zhì)量改

54、善有重大影響的主要污染物納入總量控制管理范圍，結合各重點區(qū)域排放特點和排放水平，制定并實施區(qū)域大氣污染物特別排放限值。對重點區(qū)域的大氣環(huán)境實施容量總量控制，引導地方政府和企業(yè)對總量控制形成穩(wěn)定的預期。應根據(jù)污染物的排放情況，大氣污染物排放量的指標可以具體到地區(qū)或縣。對于未按照核定排放總量和許可證規(guī)定進行排放的違法行為的處罰力度應加大。 4.3.2 完善排污許可證制度首先從核定上就要改變過去依據(jù)企業(yè)申報表進行核定的做法，建立有效、嚴格的核定程序，按照企業(yè)的實際排污情況增加現(xiàn)場核定的內(nèi)容。其次，增加對企業(yè)落實排污許可證制度落實的監(jiān)督力度，使排污許可證落到實處，使企業(yè)不濫用許可證。最后，企業(yè)違反了排

55、污許可要給予嚴厲的處罰，現(xiàn)在的處罰標準明顯太低，不足以對企業(yè)形成威懾，如按無證排污處以停產(chǎn)的處罰等。 4.3.3 完善排污收費制度 應從以下方面來變革排污收費制度：第一，征收依據(jù)應該轉(zhuǎn)變，由單一的依據(jù)濃度來收費，轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)濃度和數(shù)量綜合來確定。第二，征收方式轉(zhuǎn)變，過去的收費方式對于排污者明顯有利，應該轉(zhuǎn)變?yōu)閷Νh(huán)境有害的都要收費，才能給排污者以威懾。第三，收費標準應大幅度提高，提高收費標準不僅能使排污者主動治理污染，也提高了國家治理污染的能力。第四，增加機動車排污收費制度等新污染收費，隨著我國機動車數(shù)量的增多，大氣污染狀況明顯惡化，因此不容忽視這類新的大氣污染，用排污收費制度來遏制大氣污染的狀況，相信能起到一定的作用。 4.3.4 增加公眾參與制度公眾參與是指普通的公民參與治理大氣污染，我國大氣污染防治法在總則第五條明確規(guī)定：任何單位和個人都有保護大氣環(huán)境的義務，并有權對污染大氣環(huán)境的單位和個