我國農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中存在的問題—以北京市農(nóng)村為例--論文

1、我國農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中存在的問題一一以北京市農(nóng)村為例摘要農(nóng)村最低生活保障制度作為直接消滅絕對貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農(nóng) 村貧困人口設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。但制度的健全與完善仍處于探索的初級階段, 存在著諸多問題。筆者將原因歸結(jié)為個行為主體之間信息掌握的不對稱，低保補(bǔ) 貼價格缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制，配套政策不完善，低保干部濫用職權(quán)，缺乏相應(yīng)的激 勵機(jī)制，以及法律法規(guī)不健全，并根據(jù)這六個原因提出了相應(yīng)的解決措施，旨在 通過改善執(zhí)行細(xì)節(jié)問題，以小見大，改善整個低保政策的執(zhí)行環(huán)境及對應(yīng)機(jī)制。 本次研究以農(nóng)村低保政策執(zhí)行理論等作為研究的基礎(chǔ)，研究農(nóng)村低保政策執(zhí)行中 存在的問題，并根據(jù)問題提出相應(yīng)的解決措

2、施。關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保，政策保障，執(zhí)行過程，制度健全一、農(nóng)村低保政策現(xiàn)狀我國農(nóng)村的最低生活保障制度，是國家和社會為保障收入難以維持其最基本 生活的農(nóng)村貧困人口，建立的一種新型的社會救助制度。在農(nóng)村社會保障體系中， 與只是針對部分困難戶、五保戶以及受災(zāi)群眾的傳統(tǒng)救助相比，農(nóng)村最低生活保 障制度起到了 “兜底”的作用。這一制度有了明確的保障線標(biāo)準(zhǔn)，避免了過去有 錢多救助、無錢少救助的隨意性，擴(kuò)大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)， 及時有效地保障了農(nóng)民的基本生活權(quán)益，體現(xiàn)了對農(nóng)民尊嚴(yán)的尊重和社會對于生 活在貧困境況下人的責(zé)任。經(jīng)過近兒年的發(fā)展，我國的農(nóng)村最低生活保障工作已 取得了一定成果，但在具體實(shí)

3、際運(yùn)行過程中還存在諸多問題和缺陷。這主要體現(xiàn) 群眾對低保的認(rèn)知度較低，低保保障水平還不高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金缺乏，“搭便 車”現(xiàn)彖嚴(yán)重，“假冒者”行為被漠視，監(jiān)督管理不到位，低保對彖界定執(zhí)行模 糊等諸多方面。必須認(rèn)真分析造成這種局面的原因，并采取有針對性的對策措施。二、農(nóng)村低保政策執(zhí)行中存在問題的成因探析(-)各行為主體之間信息掌握不對稱農(nóng)村低保政策實(shí)踐中各行為主體之間的信息不對稱，主要是指低保戶、-般 群眾、村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部之間，一方比另一方擁有更多的信息，都存在信 息不對稱。據(jù)調(diào)查，有超過三分之二的村民對于本村低保政策不了解，對于村內(nèi) 低保居民名單不清楚。這反映了作為低保政策的行為主體所

4、掌握的信息處于不對 稱的情況。低保審批的信息來源主要依賴個人申報(bào)所在單位提供證明材料、入戶 調(diào)查以及村干部個人主觀判斷等，這些方法雖然比較直接簡易，但也會引起一些 申請者刻意瞞報(bào)，提供虛假材料的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部卻無從得知真相，致使鄉(xiāng) 鎮(zhèn)以上干部沒有足夠信息辨別真正的需求者，從而使真止的貧困者無法獲得低保 救助，反而成了低?！凹倜罢摺钡纳钕M(fèi)“補(bǔ)貼”。(二) 低保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僵化，沒有及時與物價變動相兀配近幾年我國的物價波動頻繁，對居民生活產(chǎn)生了較犬影響，尤其會加劇低收 入群體的生活困難。盡管農(nóng)村低保補(bǔ)助在一定程度上緩解了貧窮者的困難狀況， 但由于低保的補(bǔ)助水平?jīng)]有與物價波動掛鉤，致使農(nóng)村困難群

5、眾仍然感覺到難以 “解渴”。通過調(diào)查走訪，我們發(fā)現(xiàn)在了解低保補(bǔ)貼價格的村民中，有大部分村 民覺得低保補(bǔ)貼并不能解決基本生活需要，尤其是近年來物價上漲迅速，但低保 補(bǔ)貼卻遲遲沒有變化。更深層次的原因在于沒有建立困難群眾生活保障與物價波 動掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，地方政府未按照實(shí)際情況統(tǒng)籌安排，困難群眾無法在物價波 動時享受到同等質(zhì)量的救助，生活水平降低，實(shí)際補(bǔ)助水平滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展 水平。（三）配套政策不完善從調(diào)查的情況看，教育水平低或因病殘導(dǎo)致勞動力缺乏，是農(nóng)村貧困家庭的 一個顯著特征。所有參加調(diào)查問卷填寫的村民都表示會將自己所得到的低保補(bǔ)貼 用于維持基本生活需要，而不是用于教育。更為嚴(yán)重的是，貧困

6、對于家庭子女的 教育和健康有著直接的負(fù)面影響，是導(dǎo)致貧困陷阱或代際傳遞的主要因素。由于 缺乏教育而導(dǎo)致?；罾щy，因而使子女也缺乏教育，就會使貧困問題陷入無限死 循環(huán)。因此，預(yù)防貧困、增加貧困村民應(yīng)對困境和尋求發(fā)展的能力，最有效的方 法是在為他們提供最低生活保障的同時，提供普遍的教育和醫(yī)療救助。但是在現(xiàn) 階段，許多地區(qū)沒有在農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)上，把各項(xiàng)救助配套政策有機(jī)地銜接 起來，形成針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，無法構(gòu)建起保障農(nóng) 村貧困群眾基木?；畹陌踩W(wǎng)。（四）低保干部存在濫用職權(quán)現(xiàn)象基層干部是村莊社會屮的特殊角色，他們是國家政府的權(quán)力末梢，甚至可以 說是村里社會環(huán)境的“當(dāng)家人

7、”，但同時在市場經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中，他們又是追逐 自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，村民一方一邊倒的激烈抨擊村干部 靠關(guān)系將自己親戚拉進(jìn)低保名單中，村委會一方則矢口否認(rèn)，究竟哪方說的是真 話我們無從得知，但是關(guān)于村民與村干部的矛盾問題，都是尖銳不可冋避的。細(xì) 思低保政策的基層干部職權(quán)，確實(shí)容易造成權(quán)力濫用，以公謀私的問題。他們首 先考慮的是自己“熟人社會”網(wǎng)中的人，比如自己的親戚家展、上級干部的親朋 故舊、村里有頭臉的人等。村組干部為了籠絡(luò)住他們的心，往往主動采取利益安 撫的辦法來爭取他們的支持。于是，低保就成為了權(quán)力變質(zhì)下的資源。村組干部 有可能通過控制低保資源的分配和使用，建立或鞏固私人

8、關(guān)系網(wǎng)，并從中扮演“贏 利型經(jīng)紀(jì)人”的角色。（五）缺乏激勵約束機(jī)制就大多數(shù)群眾而言，低保未涉及到他們的切身利益，他們也不是國家的工作 人員，不負(fù)有責(zé)任。與此同時，目前還沒有相關(guān)的政府文件對舉報(bào)低?！凹倜罢摺?的行為給以獎勵，即國家缺少相應(yīng)的激勵機(jī)制，使得多數(shù)村民產(chǎn)生不愿意得罪人 的心理，社會監(jiān)督不能很好地發(fā)揮作用，群眾的參與度低。在調(diào)查屮，絕大部分 村民都認(rèn)為村內(nèi)的低保名單存在暗箱操作問題，但是大家都只停留在猜測懷疑或 者是私下議論的階段，沒有人愿意站出來公開提出質(zhì)疑。就村組干部而言，即使 他們利用手中的權(quán)利為自己的親戚朋友違規(guī)辦低保，主要是對低保“假冒者”進(jìn) 行清退處理，違規(guī)者不會受到相關(guān)法

9、律法規(guī)的嚴(yán)厲懲處，致使村組干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn) 以上干部行為失范所付出的成本與所獲得的收益極不對等，一方面違規(guī)、違法的 政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險成本太低，另一方面他們所獲取的經(jīng)濟(jì)和政治收益又太大。如此 缺乏約束機(jī)制一一可以低成本甚至零成本地牟取不當(dāng)?shù)睦妫碗y怪有些村組干 部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部敢于“冒天下之大不魁r。特別是，那些實(shí)踐中不斷岀現(xiàn)的 違法違規(guī)者得到好處的“成功”案例，又能起到不可低估的反向激勵作用。（六）沒有建立起完善的政策法規(guī)體系調(diào)查得知，大部分人認(rèn)為低保實(shí)施面臨的困難是制度不完善，可操作性差。 的確，現(xiàn)有的政策、法律、法規(guī)還不健全，還不完善。農(nóng)村低保政策實(shí)施的依據(jù)， 在國家和中央層面上，還僅僅是國

10、務(wù)院或民政部的“意見”、“會議耍求”、“通知” 等文件，沒有一部正式的行政法規(guī)或部門規(guī)章。各個地區(qū)實(shí)施的依據(jù)主要是地方 制定的規(guī)章制度，但這些地方性的制度還存在很多不足，有些制度過于原則、抽 象，給制度執(zhí)行者在詮釋制度或執(zhí)行制度吋，有了 “鉆空子”的機(jī)會。比如：沒 有一個科學(xué)完善的核實(shí)低保對象收入的標(biāo)準(zhǔn)，使得界定低保對彖的難度加大，易 造成“應(yīng)保未?！钡木置?；監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)督工作流于形式；退出機(jī)制不完 善，動態(tài)管理形式化；缺乏相應(yīng)的懲戒機(jī)制，給那些違規(guī)操作的鄉(xiāng)村干部以可乘 之機(jī)。所有這些都預(yù)示著政策、法律、法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性無法顯現(xiàn)，在一定 程度上妨礙了農(nóng)村低保政策的剛性落實(shí)。三、解決農(nóng)

11、村低保政策執(zhí)行中存在問題的對策建議（-）加強(qiáng)全面信息公開低保制度政策目標(biāo)是解決吃飯問題，保障公民的基本生存權(quán)，具有重要現(xiàn)實(shí) 意義，保障各行為主體信息對稱有著至關(guān)重要的作用。政府部門應(yīng)加強(qiáng)各行為主 體的信息交流，規(guī)范低保審批的信息途徑，引入數(shù)據(jù)化、信息化系統(tǒng)，減少人工 介入，更大程度保證公平。保障村民的知情權(quán)，加大低保政策宣傳力度，加大信 息提取走訪力度，保證低保居民提供信息的真實(shí)性，減少騙保情況發(fā)生。（二）加強(qiáng)規(guī)范管理工作健全低保工作制度要建立年度核查制度和重點(diǎn)對象跟蹤管理制度。盡快形成保障對象有進(jìn)有出, 補(bǔ)助水平有增有降的合理動態(tài)管理機(jī)制；要建立低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，隨著群 眾生活水平的提高

12、、物價的變動適時調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，確保真止困難的低收入家庭 享受低保待遇，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理下應(yīng)保盡保；要建立相關(guān)政策銜接機(jī)制，充分發(fā)揮 惠民政策的整體效益。建立和完善低保對象家庭收入申報(bào)和統(tǒng)計(jì)制度。改進(jìn)家庭 收入計(jì)算的內(nèi)容和方法，增強(qiáng)核實(shí)的可操作性和準(zhǔn)確性。建立和完善低保對象評 審制度，全面實(shí)行“五議兩公開”。建立完善低保監(jiān)督制度，用法律約束相關(guān)機(jī) 構(gòu)和人員的工作行為，保證低保運(yùn)行機(jī)制的公開、公正。（三）盡力彰顯施行的嚴(yán)謹(jǐn)和嚴(yán)明一是保護(hù)獎勵舉報(bào)群眾。要充分發(fā)揮村民對木村居民家庭收入情況認(rèn)識 清晰，對低保戶生活狀況了解清處這一優(yōu)勢，通過物質(zhì)獎勵和精神獎勵，鼓勵民 眾揭發(fā)、舉報(bào)低?！凹倜罢摺保ぐl(fā)民眾舉報(bào)

13、、監(jiān)督的熱情。比如：對于舉報(bào)低 保“假冒者”的群眾，授予“模范公民”等稱號，并根據(jù)挽回?fù)p失的多少給予合 理的獎金；對于有重大貢獻(xiàn)的舉報(bào)者，邀請媒體、報(bào)刊弘揚(yáng)其事跡，為群眾樹立 模范榜樣，激勵更多的群眾參與到舉報(bào)中來。同時，要建立相應(yīng)的保密機(jī)制，確 保揭發(fā)、舉報(bào)的群眾的人身安全，防止他們遭到打擊、報(bào)復(fù)。二是加犬追償追懲 力度。對低保實(shí)施過程屮存在的不良行為、違法行為或者犯罪行為，必須予以嚴(yán) 懲，決不能姑息遷就。比如：對那些通過非法手段獲得低保資格的“假冒者”， 或違法行使職權(quán)的村組及其以上干部，必須進(jìn)行追償和追懲，既要追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任, 又要追究刑事責(zé)任。對違反條例的行政工作人員，還要追究其行政責(zé)任

14、。通過追 償和追懲，一是教育他本人今后不再違法，二是教育廣大干部和人民群眾遵紀(jì)守 法，使農(nóng)村低保工作一律“陽光操作”，徹底堵塞“搭便車”現(xiàn)象產(chǎn)生的漏洞。（四）強(qiáng)化新聞輿論監(jiān)督要加強(qiáng)新聞媒體的責(zé)任感，引導(dǎo)新聞工作者關(guān)注農(nóng)村低保政策實(shí)踐情況，及 時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)那些工作在基層、服務(wù)在基層、奉獻(xiàn)在基層的低保工作者的先進(jìn)事 跡，充分發(fā)揮正面典型的示范引導(dǎo)作用。同吋及吋曝光“人情?！?、“關(guān)系?！?等“假冒者”現(xiàn)彖，通過深入采訪和調(diào)查研究，掌握準(zhǔn)確、全面、詳實(shí)的第一手 材料，憑事實(shí)說話，用事實(shí)監(jiān)督，對那些利用低保政策謀取非法利益的人產(chǎn)生一 種巨大的震懾、抑制作用。（五）凝聚各級部門共同助力低保政策的實(shí)施強(qiáng)化組

15、織領(lǐng)導(dǎo)、縣、鄉(xiāng)政府要把低保工作列入重要議事議程，政府主要負(fù)責(zé) 同志要親自抓、負(fù)總責(zé)。分管負(fù)責(zé)同志要認(rèn)真履職，經(jīng)常聽取有關(guān)情況匯報(bào)，及 時發(fā)現(xiàn)并解決工作中的問題；強(qiáng)化部門協(xié)助。低保工作涉及部門和環(huán)節(jié)很多，各 級政府和各有關(guān)部門既要各司其職，乂要密切協(xié)助，形成合力；強(qiáng)化工作根基。 做好低保工作，基層很關(guān)鍵?；鶎庸ぷ饕私用鎸ηf萬困難群眾，育接面對群 眾之間各種各樣的利益關(guān)系和矛盾，任務(wù)繁重。要科學(xué)整合縣、鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)及人 力資源，為基層配備必需的工作人員，提供必要的工作條件。勞動保障部門要從 社會公益崗位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備一名低保管理員。每個村確定一名工作人員。財(cái)政耍為 縣、鄉(xiāng)、村列入低保工作經(jīng)費(fèi)，保證工

16、作正常運(yùn)轉(zhuǎn)；強(qiáng)化輿論造勢。要大力宣傳 黨和政府執(zhí)政為民的情懷和幫貧濟(jì)困的責(zé)任，增強(qiáng)困難群眾對牛活的信心和戰(zhàn)勝 困難的勇氣。要引導(dǎo)群眾正確理解低保的功能主要是保障缺少勞動能力的困難群 眾的最低生活需要。提高生活水平，走向富裕，要靠自身的努力。要全面宣傳低 保政策的主要內(nèi)容，引導(dǎo)他們正確行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，共同做好低保 工作。（六）建立健全最低?；畋Ｕ现贫攘⒎榱苏嬲鉀Q農(nóng)村貧困問題，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村低保制度,必須加強(qiáng)低保相關(guān)的 立法工作，以全國人大及國務(wù)院出臺的社會保障條例為主要依據(jù),制定和完善農(nóng) 村低保，關(guān)于保障對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、申請、審批、資金的發(fā)放等各方面的制度 和細(xì)則，其中一定要有對低保工作作假處理辦法的規(guī)定，完善低保監(jiān)督機(jī)制，建立 健全與農(nóng)村低保相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，切實(shí)保證低保工作的順利實(shí)施。所調(diào)查村莊， 低保政策知識的普及程度很低,除了被保對象，大部分人并不知道當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo) 準(zhǔn)、水平，何況法律知識，更別提合理運(yùn)用法律武器來保障自己的權(quán)益，因此政府 要積極地結(jié)合城鄉(xiāng)低保實(shí)施辦法和條例，盡快制定有關(guān)農(nóng)村保的法律法規(guī)，加強(qiáng) 低保工作的宣傳和順利實(shí)施。參考文獻(xiàn)：【1】孫睿儂村最低生活保障問題研究d;山東農(nóng)業(yè)大學(xué);20122 張乃亭;農(nóng)村最低生活保障制度研