關(guān)于健全國家實物儲備體系的幾點思考

1、關(guān)于健全國家實物儲備體系的幾點思考物資儲備研究所 楊子健我國實物儲備發(fā)端于解放戰(zhàn)爭后期，形成于建國初期，借鑒和沿襲了前蘇聯(lián)的物資儲備制度，1953年國家物資儲備局成立標(biāo)志著我國物資儲備制度的正式確立。到20世紀(jì)60年代初，我國幾乎所有儲備都由國家物資儲備局歸口管理。上世紀(jì)60年代中后期，為適應(yīng)當(dāng)時生產(chǎn)建設(shè)的需要，我國實物儲備的管理體制開始發(fā)生變化，在儲備管理體制方面提出了“統(tǒng)一規(guī)劃，分工管理”的原則，對那些通用性強、需要量大、適宜長期儲存的物資，由儲備局負責(zé)，對那些專用性強、技術(shù)性強、保管要求高、需要經(jīng)常輪換更新以及數(shù)量零星的物資，由各有關(guān)部門負責(zé)儲備。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各

2、種問題不斷涌現(xiàn)，作為傳統(tǒng)經(jīng)濟管理工具的國家儲備始終活躍在改革發(fā)展的各個階段，而后來建立的各物資儲備往往新成立相應(yīng)的管理機構(gòu)，由相應(yīng)的行業(yè)主管部門歸口管理。到目前為止，我國已經(jīng)形成了歸屬于18個儲備管理部門的數(shù)十類儲備物資。盡管我國已經(jīng)建立了規(guī)模龐大的實物儲備，但在改革創(chuàng)新國家實物儲備管理方式、完善儲備運行機制、優(yōu)化儲備資產(chǎn)配置、統(tǒng)籌推進各類儲備協(xié)調(diào)發(fā)展等方面還有待進一步發(fā)展完善。一、整合社會資源，健全儲備體系從儲備主體的角度看一國儲備體系，可分為國家儲備和民間儲備兩部分。在儲備實踐中，國家儲備和民間儲備各有優(yōu)劣。其中，國家儲備由國家出資或通過政令建立，可直接掌控，便于調(diào)配，但需要占用大量財政資

3、金，在管理效率方面也不盡如人意；民間儲備從所有權(quán)看屬于國家之外的企業(yè)、機構(gòu)或個人，國家無法直接支配，不如國家儲備調(diào)用及時，但民間儲備主要占用民間資本，占用的財政資金較少。因此，不同國家根據(jù)各自國情和儲備預(yù)期完成的政策目標(biāo)設(shè)計本國儲備體系。有的國家主要依靠國家儲備，如美國的戰(zhàn)略物資儲備；有的國家采取國家儲備和民間儲備相結(jié)合的方式，如日本的儲備；也有的國家主要依靠民間儲備，如德國的儲備。對我國而言，要充分整合利用各種資源，既不能在國家儲備上孤注一擲，也不能片面夸大民間儲備在儲備體系中的作用和地位，要在審慎分析當(dāng)前我國國情和國內(nèi)外形勢的基礎(chǔ)上科學(xué)確定。首先，要清醒地看到我國所處的國際政治、軍事環(huán)境，

4、做好應(yīng)對單邊政治造成的物資禁運和進行局部戰(zhàn)爭的各種準(zhǔn)備，需要保持一定規(guī)模的國家儲備，保證緊急情況下調(diào)得出、用得上。其次，當(dāng)前我國正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，各種社會事業(yè)需要大量財政資金投入，雖然近年財政收入逐年增加，但依然捉襟見肘，無法滿足需求，加之當(dāng)前對儲備作用的一些質(zhì)疑聲音，財政在儲備資金投入方面明顯無法滿足儲備發(fā)展的需要，需要拓寬資金來源，發(fā)展民間儲備。再次，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民間資本不斷壯大，各類工商企業(yè)實力不斷增強，大量資金、倉儲資源和富余產(chǎn)能（或周轉(zhuǎn)庫存）閑置待用。此外，國外儲備實踐為我國做好儲備無論是國家儲備，還是民間儲備提供了豐富的經(jīng)驗?；谝陨戏治?，建議儲備主

5、管部門充分整合社會資源，在鞏固和完善國家儲備的同時，穩(wěn)步推進民間儲備建設(shè)。一是加強儲備立法，明確儲備主體政府、軍隊、企業(yè)/機構(gòu)、個人的權(quán)利義務(wù)；二是通過稅收減免、轉(zhuǎn)移支付等政策鼓勵民間資本進入儲備領(lǐng)域；三是創(chuàng)新民間資本參與方式，既允許民間資本直接建立儲備、管理儲備，也要完善民間資本通過發(fā)行儲備債券、持有國家儲備企業(yè)股票等間接方式參與儲備；四是完善儲備監(jiān)督管理制度和組織協(xié)調(diào)機制，確保民間儲備依法依規(guī)、管理安全、調(diào)配順暢。二、加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新儲備管理體制我國現(xiàn)有涉及物資儲備職責(zé)的部門接近20個，而各部門之間條塊分割，缺乏合理的溝通與協(xié)調(diào)機制，無法形成合力，浪費大量社會資源。這是因為，緊急情況下國

6、家調(diào)用儲備往往涉及多種儲備物資，如重大自然災(zāi)害救助中可能需要成品油、食品、醫(yī)藥、帳篷、大型挖掘設(shè)備等物資，涉及國家物資儲備、救災(zāi)儲備、醫(yī)藥儲備、交通戰(zhàn)備儲備等多個部門，如果沒有一套完善的指揮協(xié)調(diào)機制，必然使儲備的組織效率和作用效果受到影響。同時，各物資儲備日常運行管理中有很多資源可以共享，如儲備倉庫、倉儲設(shè)施、鐵路專運線、人力資源等，通過整合可以提高資源使用效率，降低整個國家儲備的運行維護成本，而在目前的儲備管理體制下，各部門往往無法跳出自身利益訴求。從儲備主體多元化的角度進一步思考，除政府部門以外，民間資本和組織將參與到國家儲備當(dāng)中，這就進一步增加了組織協(xié)調(diào)的難度。為解決上述問題，必須從國家

7、層面加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新儲備管理體制。一是成立中央層面的儲備領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，統(tǒng)籌國家儲備戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，合理分配和使用各種儲備資源，使儲備發(fā)展具有系統(tǒng)性和持續(xù)性，同時在參與戰(zhàn)爭或其他重大突發(fā)事件中能夠集中決策、統(tǒng)一指揮，以增強各儲備的協(xié)同性和整體合力。二是加快儲備立法進程，健全儲備法律體系，明確儲備在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和各儲備主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范儲備各種行為。三是強化社會主義市場經(jīng)濟的觀念，打破現(xiàn)行儲備管理中過分依賴行政方式的管理現(xiàn)狀，充分發(fā)乎市場在資源配置中的決定性作用。三、多元化儲備形式，優(yōu)化儲備資產(chǎn)配置根據(jù)我國當(dāng)前發(fā)展階段的特點和國情，結(jié)合各種儲備形式的功能特點，科學(xué)設(shè)計整體儲備方案

8、，使有形儲備和無形儲備、實物資產(chǎn)儲備和金融資產(chǎn)儲備能夠有序發(fā)展。一是重視無形儲備在儲備體系中的重要作用。有形儲備和無形儲備都是儲備體系的重要組成部分，有形儲備由相關(guān)部門掌握，可直接調(diào)用，無形儲備則可在一定時間內(nèi)轉(zhuǎn)化為有形儲備，彌補有形儲備的規(guī)模不足，兩者相互補充。生產(chǎn)能力儲備、技術(shù)儲備等無形儲備相對于有形儲備的固定投入和管理費用更低，因此在同等效果下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮無形儲備。此外，有關(guān)研究顯示，通過對比我國與美國、日本等發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展過程中相同發(fā)展階段能源資源消費情況可知，我國各種能源資源消費規(guī)模已接近峰值，也即未來能源資源消費增量部分對實物儲備的需求不高，并可能隨著能源資源消費規(guī)?；芈涠陆怠?/p>

9、在這種情況下，生產(chǎn)能力儲備、技術(shù)儲備和信息儲備可能成為未來儲備的主要形式。同時，要加強無形儲備組織管理，建立健全不同政策目標(biāo)下的預(yù)警監(jiān)測體系，完善各類應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)機制，一旦需要使用儲備物資能夠及時有效地將無形儲備轉(zhuǎn)化為有形儲備。二是加快期貨儲備、礦產(chǎn)地儲備等儲備形式的研究和實施。期貨是現(xiàn)代市場發(fā)展的產(chǎn)物，而儲備與期貨市場密切相關(guān)，期貨市場既可以成為儲備收儲、處置的重要途徑，也可以成為儲備引導(dǎo)市場預(yù)期參與宏觀調(diào)控的有效工具。當(dāng)然，任何事物都存在兩面性，期貨市場的特點決定了期貨儲備較傳統(tǒng)實物儲備的風(fēng)險性更高，但我們不能因噎廢食，要通過加強研究和建立期貨儲備風(fēng)險防控機制等措施，揚長避短，更好的發(fā)揮

10、期貨儲備的作用。礦產(chǎn)地儲備的形式由來已久，但受國內(nèi)傳統(tǒng)儲備觀念影響，一直未受到應(yīng)有的重視。加之，在很長一段時期內(nèi)，我國鼓勵勘探開發(fā)國內(nèi)資源，資源價格長期偏低，也不利于礦產(chǎn)地儲備的提出與發(fā)展。當(dāng)前，社會各界已經(jīng)充分認識到礦產(chǎn)地儲備的重要性和必要性，相關(guān)資源管理部門應(yīng)當(dāng)謀劃長遠，加強政策引導(dǎo)和財政保障，進一步做好礦產(chǎn)地儲備，實現(xiàn)有序開發(fā)，用好國內(nèi)有限資源。三是實現(xiàn)金融資產(chǎn)儲備和實物資產(chǎn)儲備的互相轉(zhuǎn)換，優(yōu)化儲備資產(chǎn)配置。建立金融資產(chǎn)儲備和實物資產(chǎn)儲備相互轉(zhuǎn)換的協(xié)調(diào)機制，打破部門和管理體制的隔膜，協(xié)調(diào)職能應(yīng)由上文提出成立的中央層面的儲備領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)負責(zé)。加快建立一攬子商品儲備，將實物資產(chǎn)儲備和金融

11、資產(chǎn)有機結(jié)合起來，在降低金融資產(chǎn)儲備投資風(fēng)險的同時增強其抵御風(fēng)險能力。四是不斷探索和細化儲備功能作用。儲備形式和儲備資產(chǎn)配置與儲備的功能作用密切相關(guān)。不同的功能作用對應(yīng)不同的政策目標(biāo)，也決定了儲備的形式、規(guī)模、品種、布局等具體方面。傳統(tǒng)觀念認為儲備僅具有保險功能，而隨著石油、糧食等重要商品金融屬性的不斷增強，儲備逐步具備了儲蓄、投資的功能，前述“一攬子儲備”也是基于這兩項功能提出的。四、進一步完善儲備運行機制我國儲備沿襲原蘇聯(lián)的儲備模式，行政計劃色彩濃重，現(xiàn)階段我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立和完善，儲備必須適應(yīng)這一重要轉(zhuǎn)變，尊重市場規(guī)律，盡可能運用市場手段實現(xiàn)儲備運作，不斷提高儲備在預(yù)警監(jiān)測

12、、儲備決策、收儲采購、儲存保管、物資處置、評估反饋等環(huán)節(jié)的運行效果和管理效率。一是加快建立健全儲備預(yù)警監(jiān)測和快速響應(yīng)機制。預(yù)警監(jiān)測是儲備正確決策的必要前提，而目前大部分儲備主管部門在市場和相關(guān)領(lǐng)域所做的預(yù)警監(jiān)測工作還很不系統(tǒng)、不全面，導(dǎo)致儲備實踐中事中、事后控制多，事前控制少。同時，儲備決策往往需要層層審批，決策周期長，響應(yīng)速度慢。為克服以上問題，建議重視儲備預(yù)警監(jiān)測工作，完善組織機構(gòu)，成立儲備預(yù)警監(jiān)測中心，對重要商品生產(chǎn)、流通、消費情況進行跟蹤監(jiān)測并及時預(yù)警，提高儲備決策的科學(xué)性；簡化決策審批，賦予儲備主管部門更大的儲備采購和處置權(quán)，提高儲備決策效率，及時把握市場時機。二是完善儲備物資運作機

13、制。轉(zhuǎn)變以往儲備物資輪換通過計劃層層下達到企業(yè)的做法，更多利用供需機制、價格機制、競爭機制實現(xiàn)儲備物資運作。建立儲備物資運作信息發(fā)布平臺，與儲備物資相關(guān)的企業(yè)可通過該平臺了解儲備收儲或處置的信息，進而向儲備提供或購買特定物資。減少進出口和銷售限制，為儲備運作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，拓寬儲備采購和處置的渠道。探索儲備物資動態(tài)輪換機制，可考慮與相關(guān)生產(chǎn)流通企業(yè)聯(lián)合，利用企業(yè)周轉(zhuǎn)庫存實現(xiàn)動態(tài)輪換。三是完善和擴大代儲制度。政府購買服務(wù)是事業(yè)單位改革的重要措施，而提供服務(wù)者不僅僅是事業(yè)單位，也包括符合一定條件的其他社會組織。目前，糧食儲備、國家戰(zhàn)略物資儲備，救災(zāi)物資儲備等儲備管理部門已經(jīng)開始探索和實施代儲制

14、，并取得了良好效果，代儲制度已經(jīng)成為整合利用社會閑置倉儲資源，提高儲備管理效率，降低儲備運行成本的有效措施。但目前代儲制尚存不足，建議進一步完善代儲資格認定機制，細化代儲資格認定標(biāo)準(zhǔn)，擴大和規(guī)范代儲公開招標(biāo)，做到公平、公開、公正；合理制定相關(guān)代儲管理規(guī)定（或辦法）、費用定額標(biāo)準(zhǔn)等，逐步提高代儲管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平；進一步完善監(jiān)督檢查機制，明確監(jiān)督責(zé)任主體，賦予代儲監(jiān)管部門對違規(guī)代儲單位的實際處罰權(quán)。四是強化儲備政策效果評估。儲備的生存和發(fā)展同樣遵循成本收益原則。由于儲備的戰(zhàn)略性和保險性，儲備的收益可能更多表現(xiàn)在社會效益上，因此這里的收益除了經(jīng)濟效益還包括社會效益。強化儲備政策效果評估就是科學(xué)、客觀評估實施一項儲備政策帶來經(jīng)濟效益和社會效益的總和。當(dāng)然，這里還存在一個比較的問題，即在特定預(yù)期政策效果下，儲備不是實現(xiàn)這一政策效果的唯一手段，還包括其他替代方案，如貿(mào)易手段、稅收調(diào)節(jié)手段、技術(shù)/產(chǎn)品替代等，這些手段都可能起到儲備所能達到的政策效果，這就需要通過評估來比較哪種手段更有效、更經(jīng)濟，從而支撐最終決策，保證財政資金能夠得到有效使