聚焦：如何推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化

1、聚焦：如何推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化教育“治理”辨析主持人：翟博中國教育報總編輯嘉賓:張志勇全國人大代表、山東省教育廳副廳長石中英北京師范大學(xué)教育學(xué)部部長、教授孟繁華首都師范大學(xué)副校長、教育學(xué)院院長褚宏啟北京教育科學(xué)研究院副院長、北京師范大學(xué)教授劉寶存北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院院長、教授李永瑞北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授郭涵北京一零一中學(xué)校長劉暢北京中關(guān)村第一小學(xué)校長如何推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化？日前，北京師范大學(xué)教育學(xué)部與中國教育報聯(lián)合舉辦座談會，與會專家、廳長、中小學(xué)校長進行了深入交流黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推

2、進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并對深化教育領(lǐng)域綜合改革提出明確要求。從教育管理到教育治理，傳遞了怎樣的內(nèi)涵？當(dāng)前教育管理體系存在哪些弊端？如何實現(xiàn)教育治理體系現(xiàn)代化？政府、學(xué)校、社會需要構(gòu)建怎樣的新型關(guān)系？日前，在北京師范大學(xué)教育學(xué)部與中國教育報聯(lián)合舉辦的教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化專題座談會上，與會專家、教育廳長、中小學(xué)校長等圍繞該主題進行了探討與交流。如何理解從教育管理到教育治理的轉(zhuǎn)變教育治理是教育管理的一種高級形態(tài)，能體現(xiàn)現(xiàn)代精神，反映教育的現(xiàn)代性，其特征集中體現(xiàn)在民主性2014年初，教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上做了題為“深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代

3、化”的報告，指出要自覺圍繞這一總目標(biāo)、落實這一總要求，從教育部門自身改起，完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化已寫入2014年教育工作要點。從長期以來的教育管理到如今的教育治理，一字之差，傳遞了怎樣的內(nèi)涵變化？座談會上，專家們發(fā)表了各自的看法。北京教育科學(xué)研究院副院長褚宏啟說：“教育治理是教育管理的一種高級形態(tài)，能體現(xiàn)現(xiàn)代精神，反映教育的現(xiàn)代性，其特征集中體現(xiàn)在民主性，治理是多方參與，多方參與有時就慢。有人說多方參與是不是就沒有效率，我想這可能有一個近期效率和遠(yuǎn)期效率的關(guān)系。我們追求的是長期效率、是比較長遠(yuǎn)的治理框架。”首都師范大學(xué)副校長孟

4、繁華也認(rèn)為，治理是在信息化、全球化、民主化語境下的新型管理范式，已成為現(xiàn)代管理的重要理念和價值追求，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會的基本特征，更多地強調(diào)了公共管理的轉(zhuǎn)型。它帶來了如下的變化：從關(guān)注公共項目和政府機構(gòu)轉(zhuǎn)向關(guān)注政府治理的工具，從等級制向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，從公私對立到公私合作，從命令和控制向談判和協(xié)商轉(zhuǎn)變?！耙环矫妫卫碇黧w多元化，不僅僅由政府承擔(dān)，還包括大量非政府組織，社會、家長、學(xué)校等也都共同參與到教育治理過程中。另一方面，治理機制復(fù)合化，由政府、社會和學(xué)校三大子治理機制構(gòu)成，三方面統(tǒng)一互補。此外，治理手段將會變得多樣化，除行政手段以外，更多的是強調(diào)各個主體之間的自愿平等合作。這最能調(diào)節(jié)教育生態(tài)?！泵?/p>

5、繁華說。北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授李永瑞則認(rèn)為，從管理學(xué)角度而言，治理是把領(lǐng)導(dǎo)角色和管理角色融在一起，同時解決治標(biāo)和治本的問題，“這跟管理不一樣，管理是有了問題再滅火，而治理則強調(diào)源頭性控制，把防洪和抗洪兼顧起來”。那么，提出教育治理有何必要性和現(xiàn)實意義呢？2013年，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者羅納德科斯和他的學(xué)生寫了變革中國一書，其中提到中國企業(yè)發(fā)展的一個最大限制就是缺乏高端人才，而人才的質(zhì)量和構(gòu)成是經(jīng)濟生產(chǎn)率的決定因素。“教育治理一個很重要的目的，就是提高教育質(zhì)量，促進學(xué)生的發(fā)展，促進人才的發(fā)展。”褚宏啟說，“我們一般說全面發(fā)展、個性發(fā)展、自主發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。全面發(fā)展、個性發(fā)展是目標(biāo)層面的

6、，自主發(fā)展是過程層面的，可持續(xù)發(fā)展則是面向未來的?！薄爸劣诮逃卫砟芰θ绾危矣X得關(guān)鍵問題還在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。這二者關(guān)系的處理是教育現(xiàn)代化進程中的主旋律之一，教育管理是否是現(xiàn)代管理，是否達(dá)到了教育治理的境界，關(guān)鍵看權(quán)力與權(quán)利關(guān)系處理得如何，以及兩者的現(xiàn)實狀態(tài)和未來走向。我們所說的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、政府與學(xué)校的關(guān)系調(diào)整、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善等，實際都是圍繞權(quán)力與權(quán)利的博弈展開?！瘪液陠⒄f。當(dāng)前教育行政權(quán)力配置存在哪些弊端教育行政權(quán)力配置存在越權(quán)管理、擴權(quán)管理、交叉管理、集權(quán)管理、代替地方和學(xué)校管理等多種失衡?？傮w而言，就是治理體系不順暢2月底，一場為期一周的霧霾籠罩在北京上空，北大附中為此停課，

7、北京市海淀區(qū)教委嚴(yán)令禁止之下，北大附中仍堅持停課，此事件引發(fā)了教育界和社會關(guān)于“學(xué)校是否有權(quán)停課”的廣泛討論?！皬膬?nèi)心講，我們都愿意停課?！北本┮涣阋恢袑W(xué)校長郭涵說，“四五十個小孩擠在一個六七十平方米的房間里，4000個學(xué)生在幾十間教室里熬著，出又出不來，窗戶不能開，一周霧霾，天天在教室里，這讓學(xué)生怎么待？但是我們有組織有紀(jì)律，學(xué)校沒有權(quán)力停課?！蹦芊裢Ｕn不能由學(xué)校說了算，職稱待遇問題不能幫助教師有效解決，教師住房等待遇沒有保障雖已當(dāng)了15年的中學(xué)校長，郭涵卻常常覺得心有余而力不足。對于一所學(xué)校來說，很多事情常常由上面的教育行政部門和人事、財政等部門說了算，留給學(xué)校的權(quán)力太少了。全國人大代表、

8、山東省教育廳副廳長張志勇常年在教育行政部門，對于教育行政權(quán)力配置的各種失衡感受很深。“權(quán)力配置失衡表現(xiàn)在五個方面?！睆堉居抡f，“一是越權(quán)管理教育。有的國家行政部門并沒有管理教育的職能，卻因為行政審批而間接延伸為對民辦教育和社會教育的管理權(quán)，這種現(xiàn)象非常多，也是造成民辦教育、社會教育管理混亂的主要原因。二是擴權(quán)管理教育。有的國家行政部門本應(yīng)負(fù)責(zé)對專業(yè)技術(shù)人員的宏觀管理，卻在權(quán)力執(zhí)行過程中，將宏觀管理滲透到專業(yè)技術(shù)教育的微觀領(lǐng)域，甚至直接從事教師專業(yè)技術(shù)人員職稱評審和繼續(xù)教育工作，完全沒有依據(jù)。三是交叉管理教育。在職業(yè)技術(shù)教育宏觀管理方面，我國長期存在教育部門分管職業(yè)教育，人力資源部門分管技工教育

9、的現(xiàn)象，形成了兩套體系，這對地方職業(yè)教育資源的配置是一個極大的浪費，這種管理分工帶來的弊端也日益顯現(xiàn)。四是集權(quán)管理教育。如教育部門長期集教育的管、辦、評大權(quán)于一身，決策、執(zhí)行與監(jiān)督之間缺乏相應(yīng)的制衡機制。五是代替地方和學(xué)校管理教育。如招生部門代替學(xué)校招生，人事部門代替學(xué)校招聘教師，等等，這樣的話，高校、中小學(xué)還有什么權(quán)力可言？”“我們那里曾有一個地市招教師，人社部門公開招考，把上了分?jǐn)?shù)線的老師分到學(xué)校，到學(xué)校一試講，居然是口吃。要是學(xué)校自己招聘，這校的教師肯定是不可能進入考試程序的。”張志勇無奈地說。身為北京師范大學(xué)教育學(xué)部部長的石中英教授對此感受也頗深?！按髮W(xué)里有很多學(xué)院，每個學(xué)院的學(xué)科都不

10、一樣，培養(yǎng)數(shù)學(xué)人才跟培養(yǎng)教育人才是很不一樣的，培養(yǎng)管理人才跟培養(yǎng)藝術(shù)人才要求也是不一樣的，但目前的大學(xué)不管是在選聘人才還是在職稱評聘方面，標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的。為什么這些權(quán)力要集中在大學(xué)層面，不能放到學(xué)院來做呢？在大學(xué)里，學(xué)科點在學(xué)院，人才培養(yǎng)的主體是學(xué)院，科學(xué)研究的主體是學(xué)院，國際交流合作的主體也是學(xué)院，但是人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)都不在學(xué)院，一個學(xué)院要面對學(xué)校所有的部門，一年到頭，需要學(xué)院請示匯報的事情數(shù)不勝數(shù)。大學(xué)確實要率先建立內(nèi)部良性的治理結(jié)構(gòu)，在向政府爭取辦學(xué)自主權(quán)的同時，擴大二級學(xué)院的自主權(quán)，讓二級學(xué)院根據(jù)學(xué)科建設(shè)規(guī)律和人才培養(yǎng)規(guī)律辦教育?！笔杏⒄f。從中小學(xué)到高校，再到教育行政部門，大家都被權(quán)

11、力的各種越位、缺位與失衡困擾?！翱傮w而言，就是治理體系不順暢?！睆堉居抡f。教育治理體系不順暢的原因何在在縱向權(quán)力劃分上，中央對地方的放權(quán)、地方政府對學(xué)校的放權(quán)不夠。從橫向配置而言，教育行政部門有事權(quán)，但是財權(quán)、人權(quán)相對不夠，制約了教育的改革教育治理體系緣何不順暢？張志勇曾經(jīng)研究過西方發(fā)達(dá)國家公共治理的演進過程。“可以說，在公共服務(wù)體系建立的過程中，許多國家都有一個伴隨公共財政及其公共服務(wù)項目的實施導(dǎo)致公共權(quán)力從擴張走向限制的過程?！睆堉居抡f?！敖逃姓?quán)力的配置包括兩個方向，縱向配置和橫向配置?？v向配置是指不同層級的行政機關(guān)之間的權(quán)力劃分，以及教育行政機關(guān)與學(xué)校之間的權(quán)力劃分。橫向配置指教育行

12、政部門與相同層級行政部門之間的權(quán)力劃分?！瘪液陠⒄f，“在縱向權(quán)力劃分上，權(quán)力下放不夠，中央對地方的放權(quán)、地方政府對學(xué)校的放權(quán)不夠，所以抑制了活力。從橫向配置而言，教育行政部門有事權(quán)，但是財權(quán)、人權(quán)相對不夠，制約了教育的改革?！薄敖逃芾碛腥齻€層面，一是老師怎么管學(xué)生，二是政府怎么管學(xué)校，三是誰管政府?，F(xiàn)在的問題是學(xué)校對老師管得挺死，政府對學(xué)校管得挺死，但誰來管政府這是一個問題，實際上行政權(quán)力有自我膨脹的趨勢，而且這種行政權(quán)力擴張在歷史上有一定的必然性，與此相伴而生的是行政越權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政相對方的權(quán)利受到一定的侵害，從而阻礙教育發(fā)展，損害教育公共利益，侵害公民和學(xué)校權(quán)益。”褚宏啟說?！拔覀儸F(xiàn)

13、在講要建立一種治理體系，要提高治理能力，主要目標(biāo)還是形成一個政府宏觀調(diào)控、學(xué)校自主辦學(xué)、社會積極參與的現(xiàn)代教育體系，但事實上，社會力量基本被排除在決策和管理之外。我們主要是為社會培養(yǎng)人才，但我們從來不直接聽取社會的意見，這樣我們是不能夠培養(yǎng)出數(shù)量、質(zhì)量都符合要求的高水平人才的?！北本煼洞髮W(xué)國際與比較教育研究院院長劉寶存認(rèn)為，教育治理體系存在問題和缺乏社會參與也有諸多關(guān)系。劉寶存曾在芬蘭申請課題，“我們在申請的時候有一個要求很有意思，高校管理方面的課題必須要企業(yè)人員參加。在歐美國家的教育領(lǐng)域，社會參與度都非常高，一些專業(yè)委員會、聯(lián)合會、基金會常常會發(fā)揮很大的作用，這種中介組織通過資助、研究、評

14、估、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督影響教育管理，這個作用是很大的。但是我國基本上沒有?！眲毚嬲f。石中英則認(rèn)為，這與長期以來改革的積弊也有著莫大的關(guān)系。“30多年來，改革自上而下，越往省級部門、縣市部門以及具體的學(xué)校，改革的自主性、積極性、主動性越弱，形成了下級部門改革中等待觀望的普遍心態(tài)，降低了基層改革的活力。實際上，各個領(lǐng)域的問題都出在基層，對問題最敏感的也是基層一線的同志，他們解決問題的心情也最急迫，他們應(yīng)當(dāng)是改革的主體，有改革的話語權(quán)。要激發(fā)基層的改革活力，整合社會各方面的力量來推進教育改革，都迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)教育管理模式，建立現(xiàn)代教育治理體系。建設(shè)教育治理體系、提升教育治理能力的根本任務(wù)是要釋放基

15、層改革活力?！笔杏⒄f。如何實現(xiàn)教育治理體系現(xiàn)代化必須采取“確權(quán)”、“分權(quán)”、“放權(quán)”和“讓權(quán)”等四個重大舉措，科學(xué)配置教育行政權(quán)力，建立完整的公共教育權(quán)力制衡機制遏制政府教育職能部門公共權(quán)力的不斷擴張，建立權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)匹配、相互制約、執(zhí)行有力、接受監(jiān)督的國家公共教育行政權(quán)力配置機制，多位專家表示，這是建立現(xiàn)代教育治理體系的關(guān)鍵所在?！耙嫱七M我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須采取確權(quán)、分權(quán)、放權(quán)和讓權(quán)等四個重大舉措，科學(xué)配置教育行政權(quán)力，建立完整的公共教育權(quán)力制衡機制?！睆堉居抡f?！按_權(quán)即確定教育行政權(quán)力歸屬，改變多頭管理導(dǎo)致互相扯皮、管理效能低下的局面。這主要表現(xiàn)在職業(yè)教育管理

16、、民辦教育管理和校外機構(gòu)管理方面。建議將勞動人事部門管理的技工教育、技師教育交教育行政部門管理，由教育部門統(tǒng)籌管理整個職業(yè)教育。勞動人事部門主要負(fù)責(zé)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格實施職業(yè)資格制度。另外，要將民辦教育機構(gòu)和校外教育機構(gòu)的資格準(zhǔn)入交給教育行政部門統(tǒng)籌管理?！睆堉居抡f。對于教育、編制、人事部門管理權(quán)限相互交叉、邊界模糊現(xiàn)象，張志勇提出，要盡快“分權(quán)”。張志勇建議，在教育人事權(quán)力配置方面，國家必須厘清各自權(quán)力邊界，將教師招聘權(quán)和職務(wù)（職稱）評審權(quán)還給縣級教育行政部門。在教育財政權(quán)力配置方面，要與教育、財政等相關(guān)政府職能部門建立權(quán)力清晰、權(quán)責(zé)明確、分權(quán)與制衡相統(tǒng)一的教育財政管理體制。在“放權(quán)”方面，

17、張志勇認(rèn)為，加快教育管理職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，向地方政府和學(xué)校放權(quán)，是激活地方政府和學(xué)校辦學(xué)活力的關(guān)鍵。一方面，中央政府要向省級政府下放地方教育的統(tǒng)籌權(quán)，包括教育管理職能的調(diào)整，教育事業(yè)的規(guī)劃等；下放高等教育的統(tǒng)籌權(quán)，包括高等學(xué)校的設(shè)立權(quán)、高等學(xué)校招生考試改革權(quán)等；下放統(tǒng)籌推進教育改革的自主權(quán)，包括符合國家法規(guī)和中央政策的各項教育改革試點。另一方面，各級政府要向?qū)W校放權(quán)，關(guān)鍵是要依法確保各級各類學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，包括人事管理自主權(quán)、自主招生權(quán)、財政教育經(jīng)費和合法募集的教育經(jīng)費的自主使用權(quán)等?！霸跉w還學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的同時，學(xué)校和學(xué)院也必須完善內(nèi)部治理機制。”石中英說，從高校而言，學(xué)校要為學(xué)院發(fā)展服

18、務(wù)，要建立學(xué)術(shù)委員會，確定以學(xué)術(shù)權(quán)力為軸心，同時要用好教職工代表大會、學(xué)生代表大會、黨政聯(lián)席會議等民主管理的平臺，才能激發(fā)基層創(chuàng)造改革的活力，促進中國大學(xué)的內(nèi)涵式發(fā)展。對于一所中學(xué)來說，郭涵認(rèn)為，學(xué)校要提高治理能力主要應(yīng)該從以下幾個方面著力：第一要全面、準(zhǔn)確理解改革的任務(wù)，自覺地運用辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、戰(zhàn)略思維、底線思維來思考問題、謀劃思路、改進工作，要進行綜合改革，不能顧此失彼、跑偏走樣，也不能斷章取義、生搬硬套。要給學(xué)校一定的自主權(quán)，要明確學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)。第二要廣泛凝聚共識，有所擔(dān)當(dāng)。隨著形勢的發(fā)展，改革的難度和風(fēng)險都在不斷加大。過去合理的做法，現(xiàn)在可能不適應(yīng)現(xiàn)實需要了。以前長期有效的，可能現(xiàn)在失靈了。要建設(shè)學(xué)習(xí)型學(xué)校，解放思想，增強改革的信心，形成改革合力。第三要協(xié)調(diào)推進改革，在教育內(nèi)部，統(tǒng)籌推進課程、教學(xué)、考試招生制度改革等，從人民群眾和廣大師生最期盼的事項改起，從各個部門、社會各界、師生員工形成共識的環(huán)節(jié)改起，促公平、抓改革，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。北京中關(guān)村第一小學(xué)校長劉暢也認(rèn)為，在政府放權(quán)的同時，學(xué)校也應(yīng)加快完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要從管理走向引領(lǐng)，從標(biāo)準(zhǔn)走向個性，從