項目制與社會組織服務(wù)供給困境：對政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作的分析

1、    項目制與社會組織服務(wù)供給困境對政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作的分析    王俊麗【摘 要】論文針對政府購買服務(wù)項目化的運(yùn)作研究，主要是從項目制與社會組織服務(wù)供給困境出發(fā)，通過政府購買社會組織服務(wù)概述，對項目制運(yùn)行特點(diǎn)及影響進(jìn)行分析。然后，論文根據(jù)政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作流程，提出項目制與社會組織服務(wù)供給所面臨的種種困境。最后，論文對實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)項目化良性運(yùn)作的具體對策展開論述。希望能為社會組織走出服務(wù)供給能力困境提供參考性建議。【abstract】this paper studies the operation of government procur

2、ement service project， mainly from the project responsibility system and social organization service supply dilemma， based on the overview of the government purchase of social organization service， paper analyzes the characteristics and influence of project system operation. then， according to the p

3、roject operation process of government purchase service， this paper puts forward the difficulties faced by the supply of project system and social organization service. finally， the paper discusses the specific measures to realize the healthy operation of the government purchase service project， hop

4、ing to provide reference suggestions for social organizations to get out of the plight of service supply capacity.【關(guān)鍵詞】項目制；社會組織；服務(wù)項目；項目承接主【keywords】 project responsibility system； social organization； service items； project undertaking subjectd035 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】a 1673-1069（2017）12-0106-041 引言隨著政府購買服務(wù)工作的深入，

5、其服務(wù)項目化運(yùn)作取得了較大成效，政府的支持不僅賦予了服務(wù)相對自主性，還通過良好的政策基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了資源的有效投放與雙向宣傳，保證了項目評估的客觀性。與此同時，作為服務(wù)承接者的社會組織，卻面臨著服務(wù)供給能力不足的困境。許多研究雖然對社會組織嵌入行為、國家策略等因素進(jìn)行了分析，但忽略了體系下的精細(xì)特征。因此，本文根據(jù)項目制的條線控制邏輯以及市場競爭的相關(guān)特征，對項目制與社會組織服務(wù)供給困境展開研究。2 政府購買社會組織服務(wù)概述近年來，政府購買社會組織服務(wù)得到了發(fā)展，這種行為也為社會組織的發(fā)展提供了契機(jī)。政府購買服務(wù)項目，就是指政府發(fā)包專項財政資金，社會組織承接項目，下級政府實(shí)施監(jiān)督的過程。政府購買服

6、務(wù)的目的，就是為了提高社會組織的服務(wù)質(zhì)量1。然而，社會組織卻表現(xiàn)為服務(wù)供給能力不足，比如，服務(wù)時間與人力投入不夠、服務(wù)質(zhì)量不高等，這與政府的購買初衷相悖。許多學(xué)者對這種現(xiàn)象做出了大量研究，認(rèn)為社會組織供給能力不足與政府吸納與控制策略有關(guān)，即專業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利化，阻礙了社會組織發(fā)展。另外一個因素就是社會組織的嵌入式發(fā)展，即在“強(qiáng)政府”的作用下，社會組織必須通過政府資源與人際關(guān)系獲得發(fā)展，這種方式造成了社會組織的依賴性。事實(shí)上，從行政體制控制角度看，項目制也是影響社會組織發(fā)展困境的一個重要因素。3 項目制運(yùn)行特點(diǎn)及影響我國項目制的推行，源于1994年稅制改革下財權(quán)與事權(quán)的不匹配，在政府以財政為核心的

7、管理機(jī)制下，其他資源以項目的形式得到再次分配，項目范圍包括社會建設(shè)與公共服務(wù)項目。從項目制的運(yùn)作方式看，該體制具有不穩(wěn)定性，資金分配較為隨意，但加強(qiáng)了層級之間的控制。從承包方的角度看，項目制的運(yùn)作具有兩方面特性：其一是具有條線控制性，即上級權(quán)利調(diào)動下級積極性，直接向基層社會提供服務(wù)2。其二是承接者通過社會動員實(shí)現(xiàn)反條線控制，使項目化得到綜合發(fā)展。對于基層而言，國家對其控制被強(qiáng)化，但是也給基層服務(wù)帶來了影響。首先，項目制的最初目的是增加基層服務(wù)供給，但承接項目者一般源于最窮和最富的村莊，拉大了貧富差距。另外，基層政府在處理問題時，項目制限制了基層管理靈活性，無法滿足村莊需求，加劇了集體負(fù)債。4

8、政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作流程我國政府購買服務(wù)項目化的運(yùn)作，主要包括以下四個流程：第一，制定規(guī)劃、啟動項目。首先，政府做好民眾需求調(diào)查，根據(jù)財政預(yù)算，規(guī)劃好購買行為。規(guī)劃中明確好服務(wù)對象、資金分配、購買預(yù)期等內(nèi)容，以此保證社會服務(wù)的高效化供給。在此過程中，還需做好服務(wù)項目目錄篩選工作與需求調(diào)查機(jī)制構(gòu)建工作。第二，公開招標(biāo)、簽訂合同。明確了服務(wù)購買目標(biāo)之后，就進(jìn)入到公開招標(biāo)環(huán)節(jié)。首先，政府公布財政預(yù)算等服務(wù)購買相關(guān)內(nèi)容，為承接者提供選擇空間。其次，招標(biāo)過程要遵循相關(guān)法規(guī)，對社會組織的服務(wù)能力與資質(zhì)進(jìn)行評估，以此保證承接者的可靠性。 最后與中標(biāo)服務(wù)組織簽訂三方協(xié)議。第三，項目實(shí)施、監(jiān)督管理。在保持政府

9、與社會組織的密切溝通下，嚴(yán)格按照合同要求執(zhí)行項目。政府、公眾、媒體等各方主體要實(shí)施合理監(jiān)管3。第四，評估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。項目執(zhí)行完畢后，政府應(yīng)對項目進(jìn)行全方位的評估，從經(jīng)濟(jì)效益、服務(wù)效果等方面，評估社會組織的規(guī)范性。為了保障政府購買的良性循環(huán)，項目評估后的后續(xù)跟進(jìn)工作必不可少，制定后續(xù)跟進(jìn)計劃。5 項目制與社會組織服務(wù)供給面臨的困境5.1 政績導(dǎo)向行政體制引起的沖突服務(wù)性的社會組織在運(yùn)作過程中，與服務(wù)主體的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，忽略了民眾的服務(wù)需求，導(dǎo)致社會服務(wù)供給不足，這種現(xiàn)象源于政績導(dǎo)向的行政體制。在這種行政體制下，政府加大了對項目指標(biāo)的可測量部分，通過抽檢方式加以監(jiān)督。檢查和監(jiān)督的過程，就容易引

10、起社會組織行政任務(wù)與服務(wù)上的矛盾。比如，頻繁的檢測，就會占據(jù)社會組織大量的時間，將精力放在政府會議、定期匯報、考核評比方面。這種過于明顯的行政管理，使社會組織與政府的關(guān)系更為密切，促使社會組織更加重視科層任務(wù)的指標(biāo)檢驗(yàn)4。另外，指標(biāo)化的服務(wù)生產(chǎn)過程，出現(xiàn)了行政指導(dǎo)服務(wù)的行為偏離現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾的服務(wù)需求無法真正滿足，降低了社會組織服務(wù)質(zhì)量。5.2 社會組織與社會發(fā)生嚴(yán)重脫節(jié)項目制的落地方是在社區(qū)或者村莊。社區(qū)和村莊能夠?qū)㈨椖繉?shí)施與自身的發(fā)展相互結(jié)合，具備一定的社會動員能力。將政府購買的項目引入到村莊的發(fā)展中，能夠獲得更多的用地標(biāo)準(zhǔn)，獲取可利用的資本。在項目制實(shí)際的運(yùn)作中，社會組織遠(yuǎn)離了社會，甚至

11、使社會組織與社會群眾需求發(fā)生了嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致出現(xiàn)社會組織與服務(wù)供給割裂的現(xiàn)象。該現(xiàn)象的產(chǎn)生，可從以下兩方面進(jìn)行分析。首先，社會組織缺少社區(qū)的熟人網(wǎng)絡(luò)。比如，社會組織人員較年輕，與居民建立的是工作關(guān)系，缺少密切的交往。同時，社會組織具有外來性，與當(dāng)?shù)匦枨缶哂幸欢ú罹?。另外，項目制加劇了社會組織的流動性，不利于組織服務(wù)工作的開展。最后，社會組織與居民缺乏利益聯(lián)系，服務(wù)的行政化使民眾降低了對社會組織的信任。5.3 政府的購買資金具有非連續(xù)性政府購買組織服務(wù)資金的非連續(xù)性，體現(xiàn)了政府對于組織服務(wù)購買方面的專項財政不足，缺乏相配套的資金，使社會組織服務(wù)項目在資金上無法得到保障，這也側(cè)面反映出組織服務(wù)項目

12、對政府財政的依賴性過大5。一般而言，服務(wù)項目的資金主要來源有兩個途徑：一是公益組織中的基金；二是市區(qū)兩級財政資金。這兩部分的資金受到多方面因素的影響，具有不穩(wěn)定性。購買服務(wù)的政府部門得不到改革委員會的財務(wù)批準(zhǔn)，其他職能部門的資金支持，也取決于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視性。然而，大部分政府部門領(lǐng)導(dǎo)都將服務(wù)購買行為視為風(fēng)險性極高的項目，紛紛表現(xiàn)出形式化態(tài)度。即使上級政府十分重視，職能部門也只能將少部分資金投入到組織服務(wù)中，推動力度仍然不足，這加劇了優(yōu)質(zhì)服務(wù)項目的申請難度。5.4 服務(wù)購買范圍擴(kuò)大壓縮社會組織服務(wù)空間在民政部門的推動下，購買服務(wù)的承接主體一般為社會組織。2013年國務(wù)院頒發(fā)了指導(dǎo)意見，擴(kuò)大政府購

13、買服務(wù)范圍，即從社會組織擴(kuò)大到社會力量。承接主體范圍的擴(kuò)大，對社會組織承接服務(wù)的空間造成了極大的影響。首先，從承接能力上看，企業(yè)服務(wù)能力遠(yuǎn)高于社會組織，成為社會組織最大的競爭主體。社會組織原本起步較晚，發(fā)展較為薄弱，在社會力量的參與下，激烈的競爭對社會組織十分不利。另外，政府購買服務(wù)的責(zé)任部門從民政轉(zhuǎn)為財政，其培育社會組織的目標(biāo)也有所改變，財政部門的主要職責(zé)為保證資金的合理使用。即采用公開招標(biāo)的形式，聘請相關(guān)專家進(jìn)行評審，以評估結(jié)果作為資金使用依據(jù)6。然而，社會組織在招標(biāo)中往往缺乏規(guī)范性，這對社會組織的評估結(jié)果十分不利，加劇了社會組織的競爭壓力。5.5 項目競爭帶來的社會組織行為異化激烈的項目

14、競爭下，社會組織常常會出現(xiàn)不安全感。為了爭取項目，社會組織將政府的項目作為了首要目標(biāo)，逐漸將其他功能邊緣化，并采取了逐利行為。在此基礎(chǔ)上，社會組織將精力放在了項目創(chuàng)新與項目的申請上，為獲得政府財政支持，忽視了對社會的服務(wù)能力。社會組織的性質(zhì)被改變，服務(wù)質(zhì)量的核心被邊緣化。同時，為了贏得項目競爭，社會組織不得不與政府維護(hù)好關(guān)系，以保證下一年度項目申請的批準(zhǔn)。社會組織對政府的依附性，使政府購買社會組織行為發(fā)生了質(zhì)變，對社會組織的良性發(fā)展造成了傷害。6 實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)項目化良性運(yùn)作的對策6.1 政府要樹立起需求導(dǎo)向意識政績導(dǎo)向的行政體制，其目的在于了解社會組織的運(yùn)行實(shí)際效果，以達(dá)到對社會組織的監(jiān)督

15、作用。然而，政績導(dǎo)向的實(shí)施卻引起了一系列沖突，這是因?yàn)檎^于注重成績與效果的表明化。事實(shí)上，要了解購買組織的服務(wù)能力，完全可以轉(zhuǎn)變監(jiān)督視角，將檢驗(yàn)工作落在民眾的反映上，通過調(diào)查民眾的需求和滿意度，對社會組織運(yùn)作加以改進(jìn)，這樣才能起到促進(jìn)社會組織服務(wù)水平提高的作用。首先，政府應(yīng)當(dāng)樹立起需求導(dǎo)向意識，改變主導(dǎo)者的觀念，以提升社會組織服務(wù)能力為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，明確好自身的定位和角色。另外，降低政府參與社會組織管理的行政化，制定簡化而科學(xué)的考核機(jī)制，完善評估標(biāo)準(zhǔn)，糾正社會組織中不正確的思想，對項目管理進(jìn)行優(yōu)化。最后，對社會組織的工作內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對人員進(jìn)行合理配置，完善社會組織內(nèi)部人員職業(yè)

16、成長體系，降低人員流動率，加強(qiáng)服務(wù)專業(yè)性培訓(xùn)7。6.2 加強(qiáng)社會組織與社會民眾的聯(lián)系社會組織與社會的嚴(yán)重脫節(jié)，并不是政府購買服務(wù)的目的。政府與社會組織都應(yīng)當(dāng)清晰的認(rèn)識到，政府的購買行為的獲益方應(yīng)當(dāng)是群眾，社會組織投標(biāo)的最終目的也是更好地服務(wù)于群眾。說到底，二者的共同服務(wù)對象是社會群眾，所有的監(jiān)督與建設(shè)活動，都是基于此開展的。因此，政府與社會組織都應(yīng)當(dāng)與社會民眾建立起密切聯(lián)系。作為政府，除了做好監(jiān)督工作以外，更重要的是做好思想工作，使社會組織從根本上認(rèn)識到提高服務(wù)質(zhì)量的意義，給予社會組織充分的時間與空間去做好服務(wù)工作。作為社會組織，要定期開展社會民眾調(diào)查，充分了解民眾需求，不斷提升服務(wù)水平，以專

17、業(yè)的服務(wù)水平，使民眾滿意。 6.3 政府加大資金投入與培育發(fā)展力度從政府的購買服務(wù)項目資金的非連續(xù)性，可以看出政府對社會組織服務(wù)購買項目缺乏重視性8。與此同時，政府的財政確實(shí)不足，若社會組織繼續(xù)依賴于政府，則限制其自身的發(fā)展。因此，政府在加大資金投入的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對社會組織的培育發(fā)展力度。首先，加強(qiáng)社會組織的培養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)放寬登記條件，拓寬社會組織服務(wù)選擇范圍，制定社會組織運(yùn)營法律制度，規(guī)范社會組織行為，指導(dǎo)其向?qū)I(yè)化方面發(fā)展。其次，政府應(yīng)當(dāng)支持各類組織建立起社會工作發(fā)展基金，并為其搭建資源與對接平臺，使更多項目招標(biāo)獲得公益捐贈基金。最后，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵社會組織自主籌措項目運(yùn)作資金。鼓勵其開拓

18、多元化籌資渠道，或鼓勵社會組織采用政府投入啟動資金，組織自主收費(fèi)運(yùn)作的形式開展服務(wù)，以降低對政府撥款的依賴。6.4 社會組織要加強(qiáng)專業(yè)水平與影響力政府服務(wù)項目購買范圍的擴(kuò)大，在一定程度上壓縮了社會組織的服務(wù)空間。然而，這并不能成為社會組織降低服務(wù)質(zhì)量的理由。社會組織應(yīng)當(dāng)正確看待政策調(diào)整的事實(shí)，以積極的心態(tài)面對競爭壓力，充分認(rèn)識到自身不足，并加強(qiáng)專業(yè)水平與影響力，真正做到助人自助，以最好的社會服務(wù)質(zhì)量贏得項目。在此過程中，社會組織應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：首先，根據(jù)政府公開的項目指標(biāo)與要求開展個案、社區(qū)活動，根據(jù)自身服務(wù)領(lǐng)域鎖定目標(biāo)人群，分析其服務(wù)需求，并完善自己的常規(guī)化服務(wù)。然后，社會組織應(yīng)將常規(guī)服務(wù)

19、與特色服務(wù)相結(jié)合，提升服務(wù)的針對性，使服務(wù)滿足每個服務(wù)對象。另外，社會組織可多層次項目共同推進(jìn)，打造出項目化的運(yùn)作體系，以滿足居民的多樣化需求，展現(xiàn)出自身亮點(diǎn)。最后，提升服務(wù)可及性。擴(kuò)大服務(wù)范圍，使周邊的民眾都能夠享受到服務(wù)。在做好一切準(zhǔn)備后，社會組織要關(guān)注政府發(fā)布的服務(wù)購買相關(guān)消息，了解招標(biāo)文件的編寫方式，通過招標(biāo)文件展示自身的服務(wù)優(yōu)勢9。6.5 政府應(yīng)當(dāng)完善購買程序與競爭機(jī)制為了避免社會組織行為發(fā)生異化，保證政府購買社會組織的初衷達(dá)成，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮項目競標(biāo)中各個競爭主體，為競爭主體構(gòu)建一個良性的競爭環(huán)境，完善政府購買程序，健全項目競爭機(jī)制。首先，完善的購買程序需要政府相關(guān)部門提供購買流

20、程指引，制定完善的招投標(biāo)、項目審核制度，同時要以項目的實(shí)效性為標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)考察各競爭主體的制度質(zhì)量，保證招標(biāo)過程公正、公平，使各個機(jī)構(gòu)能夠以為社會服務(wù)的心態(tài)積極參與到投標(biāo)中。另外，競爭機(jī)制的構(gòu)建務(wù)必要保證公正公開性，要向全社會公開財政資金及競標(biāo)結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)健全扶持社會組織的政策，制定科學(xué)合理的稅收優(yōu)惠政策、簡化服務(wù)經(jīng)費(fèi)資金審批等程序，以此彌補(bǔ)社會組織發(fā)展起步晚的先天不足，減輕社會組織壓力，促進(jìn)社會組織以健康的運(yùn)行方式參與到競爭中來10。7 結(jié)論為了實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)項目的初衷，提升社會組織的服務(wù)質(zhì)量，本文以對政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作的分析作為主要研究內(nèi)容，在對項目制運(yùn)行特點(diǎn)及影響、政府

21、購買服務(wù)項目化運(yùn)作流程進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從政府要樹立起需求導(dǎo)向意識、加強(qiáng)社會組織與社會民眾的聯(lián)系、政府加大資金投入與培育發(fā)展力度、社會組織要加強(qiáng)專業(yè)水平與影響力、政府應(yīng)當(dāng)完善購買程序與競爭機(jī)制等項目運(yùn)作對策方面展開系統(tǒng)探究。研究結(jié)果表明，項目制與社會組織服務(wù)供給面臨著一些突出性問題，比如政績導(dǎo)向行政體制引起的沖突、社會組織與社會發(fā)生嚴(yán)重脫節(jié)、政府的購買資金具有非連續(xù)性、服務(wù)購買范圍擴(kuò)大壓縮社會組織服務(wù)空間、項目競爭帶來的社會組織行為異化等。在未來，還需進(jìn)一步加強(qiáng)對政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作的研究，以此保證服務(wù)購買項目的良性運(yùn)作。【參考文獻(xiàn)】【1】王清.項目制與社會組織服務(wù)供給困境：對政府購買服務(wù)項目化運(yùn)作的分