淺談?wù)顿Y項目決策階段審計難點

1、淺談?wù)顿Y工程決策階段審計難點摘要：隨著國家宏觀經(jīng)濟及城鎮(zhèn)化的開展，政府在建筑行業(yè)的投資力度不斷加大，雖然在某種程度上推動了經(jīng)濟的開展，但也帶來了一定的負面影響，局部官員為追求政績及某些局部利益盲目決策嚴重導(dǎo)致了資源的浪費。為了提高政府投資工程的效益，標準政府投融資行為，將審計引入政府投資工程決策階段十分必要。但目前我國審計機關(guān)介入政府投資工程決策階段依然存在一些困難，通過審計機關(guān)、社會公眾及政府機構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)根底解析對政府投資工程決策階段幾個審計難點進行分析，分別提出了相應(yīng)的改善措施，為我國政府投資工程決策階段的審計事業(yè)奠定了良好的根底。關(guān)鍵詞：政府投資工程；決策階段；權(quán)力結(jié)構(gòu)；審計難點；改

2、善措施中圖分類號：E232.6文獻標識碼：A文章編號：1672-2442202110-0005-06DiscussiononDifficultPointsofAuditinDecision-makingStageofGovernment-investedProjectsLiuFan，ZhuLidongWuhanUniversityofTechnology，Wuhan430070，ChinaAbstract：Withthedevelopmentofnationalmacro-economyandurbanization，governmenthasconstantlyincreasedinvest

3、mentinconstructionindustry.Althoughthishaspromotedtheeconomicdevelopmenttosomeextent，therearealsosomenegativeeffectsfollowedby.Inordertoachieveworkperformanceandpartialinterests，someofficers'blinddecisionshaveseriouslycausedthewasteofresources.Inordertoimprovethebenefitofgovernment-investedproje

4、cts，normalizetheinvestmentandfinancingactivitiesofthegovernment，it'squitenecessarytointroduceauditintothedecisionphaseofgovernment-investedprojects.However，atpresent，therearestillsomeproblemsexistinginourcountry'sauditingofficesaccessintothedecisionstageofgovernment-investedprojects.Bythebas

5、icanalysisofthepowerstructureofauditingoffices，thepublicandthegovernmentalagencies，thearticledevelopsanalysisoftheseveraldifficultpointsofauditinthedecision-makingstageofgovernment-investedprojects，andputsforwardthecorrespondingimprovementmeasures，whichwilllayasolidfoundationfortheauditcauseinthedec

6、isionstageofgovernment-investedprojects.Keywords：government-investedprojects；decision-makingstage；powerstructure；difficultpointsofaudit；improvementmeasure引言政府投資工程建設(shè)的目的主要是為了對社會資源進行優(yōu)化配置，促進社會科學(xué)技術(shù)經(jīng)濟的開展，充分滿足人民的社會生活需求，政府投資工程的決策優(yōu)劣是能否切合實現(xiàn)這一要求的關(guān)鍵。通過投資決策階段對工程整體效益的影響程度分析，分析結(jié)果如圖1，投資決策階段對工程效益的影響到達了100%，一旦決策發(fā)生錯誤，

7、對整個工程所產(chǎn)生的影響將是致命性的。審計機關(guān)因此開始重視工程前期階段的審計工作，推行全過程跟蹤審計方法，逐漸將審計重心前移。然而，在實際工作中，審計機關(guān)卻難以介入投資決策階段的審計。政府投資工程是利用政府性資金進行固定資產(chǎn)建設(shè)的活動，政府性資金來源于社會公眾，政府投資工程效勞于社會公眾，同時又接受社會公眾的委托。政府投資工程決策那么主要涉及到發(fā)改委、財政部門、行業(yè)主管部門、規(guī)劃、建設(shè)、土地、環(huán)境保護等諸多部門利益相關(guān)體。審計機關(guān)作為決策階段政府機構(gòu)和社會公眾之間的中間人，需要處理不同利益相關(guān)方之間的監(jiān)督、鼓勵問題，實現(xiàn)利益和權(quán)利的制衡，到達投資決策的最正確效果。在投資決策階段審計人員需要與多方

8、溝通協(xié)調(diào)同時又受到諸多限制，分別在研究審計機關(guān)、社會公眾及政府機構(gòu)三個層面的管控機制根底上分析決策階段審計難點并提出改進措施對有效實施政府投資工程決策階段的審計，解除審計限制，防止決策失敗，保護公民財產(chǎn)具有重大意義。1.三方權(quán)力結(jié)構(gòu)分析在政府投資工程決策階段，決策權(quán)主要由政府機構(gòu)把控，對投資工程的資料掌控也根本由政府機構(gòu)負責(zé)，決策階段所開展的一系列活動在獲得政府機構(gòu)允許的情況下才能繼續(xù)進行。社會公眾雖然作為委托人，卻因為其個體權(quán)力分散性及能力限制不具有決策主導(dǎo)權(quán)限，也未能全程參與決策過程，更多的是對政府決策行為進行監(jiān)督，實際上對政府決策行為的監(jiān)督也流于形式或者根本未進行監(jiān)督。審計機關(guān)那么被國家

9、賦予了對國家企事業(yè)單位、金融機構(gòu)及政府部門的財政財務(wù)收支進行審計的權(quán)力，也就是說審計機關(guān)可以對政府機構(gòu)的投資行為進行監(jiān)督，審計機關(guān)扮演了維護人民利益的角色。審計機關(guān)是否能夠真正有效監(jiān)督政府的投資工程決策行為需要從政府機構(gòu)內(nèi)部利益、集體及政府機構(gòu)與審計機關(guān)權(quán)力互制關(guān)系進行分析。政府機構(gòu)雖然作為社會公眾的受托人，有義務(wù)對社會資源進行合理分配利用，但是政府機構(gòu)也是由政府官員個體組成的，作為個體必然無法防止首先站在自己的利益角度考慮問題，其次又會站在自身部門的利益角度，最后才是作為社會公眾的代理人來履行職責(zé)。正是由于政府機構(gòu)往往把前兩種利益放在主要位置才導(dǎo)致政府機構(gòu)無視社會公眾的利益進行錯誤決策。審計

10、機關(guān)雖然具有監(jiān)督的權(quán)力，但是國家所賦予的權(quán)力并缺乏以到達讓審計機關(guān)參與決策全過程并對決策全過程獲得知悉權(quán)。審計機關(guān)在政府機構(gòu)的權(quán)力面前表現(xiàn)出了一定的弱勢，而社會公眾作為民主時代權(quán)力最大的主體實質(zhì)上站在了權(quán)力金字塔的底端。政府機構(gòu)、審計機關(guān)、社會公眾的這種權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系決定了審計機關(guān)無法深入滲透到政府機構(gòu)的投資決策過程，也未能真正有效監(jiān)督社會資源的優(yōu)化配置。政府機構(gòu)、審計機關(guān)、社會公眾在政府投資工程決策階段的權(quán)力之間沒有到達互相牽制的效果，它們的實際關(guān)系如圖2所示。要實現(xiàn)決策階段良好的審計監(jiān)督效果，三方權(quán)力關(guān)系必然應(yīng)該向圖3所示關(guān)系進行調(diào)整。即審計機關(guān)被賦予與政府機構(gòu)同等權(quán)力同時接受社會公眾的支持

11、和監(jiān)督，對政府機構(gòu)的決策行為進行審計，社會公眾有權(quán)指派具有專業(yè)素質(zhì)的代表對政府機構(gòu)決策階段的行為進行評價。審計機關(guān)及政府機構(gòu)均受到雙重監(jiān)督，同時防止了審計機關(guān)內(nèi)部及政府機構(gòu)內(nèi)部攫取私利的行為，社會公眾在這一結(jié)構(gòu)中充分發(fā)揮了其主體監(jiān)督作用，并保證了審計過程和結(jié)果的公開及審計結(jié)果的有效實施。審計機關(guān)與社會公眾表達出一種互輔互助的關(guān)系。由上分析可知，政府機關(guān)、審計機關(guān)、社會公眾三方的權(quán)力結(jié)構(gòu)是否合理主導(dǎo)了審計機關(guān)介入政府投資工程決策階段的難易程度，三方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整是關(guān)鍵，在此根底上還要進一步分析政府投資工程決策階段其它客觀存在的審計難點。2.政府投資工程決策階段審計內(nèi)容政府投資工程決策階段包括工程

12、建議書階段、可行性研究階段、工程評估及決策階段以及投資估算階段。目前對政府投資工程決策階段的審計包括：審計投資決策程序的完整合規(guī)性；審計工程建議書和可行性研究報告的編制及審批單位資質(zhì)；審計工程建議書與可行性研究報告內(nèi)容完整性和編制深度；審計投資決策的科學(xué)性和合理性；審計投資估算內(nèi)容的完整性；審計投資估算的編制依據(jù)是否合理。工程建議書和可行性研究報告是工程決策的重要依據(jù)，審計人員需要著重審計它們編制前是否經(jīng)過詳細的調(diào)查，是否從國民經(jīng)濟長期開展方案的角度進行綜合考慮和平衡長短期整體與局部的社會效益和經(jīng)濟效益。然而，審計人員在實施審計的過程中實際上很難獲取與之相關(guān)的真實資料，而且審計依然只是停留在合

13、規(guī)性檢查的階段，不具備決策階段審計所需要的深度。3.政府投資工程決策階段幾個審計難點3.1政府投資工程決策階段審計法律法規(guī)不完善政府投資工程決策階段審計不徹底，最根本原因之一是沒有制定與其相同高度和層次的審計法律。我國現(xiàn)行法律中并沒有設(shè)立專門的政府投資工程決策階段審計法，沒有明確規(guī)定決策階段審計權(quán)限、審計范圍、審計程序、審計責(zé)任，對政府投資工程決策階段的審計重視程度不夠。政府投資工程決策階段往往由政府領(lǐng)導(dǎo)拍板，審計過程受到種種威脅和阻撓，發(fā)現(xiàn)問題也只是采取商量的態(tài)度進行處理，審計效果得不到實質(zhì)性的表達。相關(guān)審計法中并未規(guī)定對決策錯誤所作出的具體的處理和處分，也未明確各級政府部門在決策審計中的義

14、務(wù)和責(zé)任，并且有些地方在其政府投資工程審計操作規(guī)程中明確規(guī)定審計人員不得參與決策過程。除此之外，政府投資工程審計規(guī)定規(guī)定中審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法實行公告制度，但是現(xiàn)實中公眾對很多投資工程的審計結(jié)果一無所知，審計公告制度形同虛設(shè)，決策階段審計結(jié)果透明度缺失，審計結(jié)果公示受到政府部門領(lǐng)導(dǎo)的壓制。政府投資工程決策階段審計法律的缺失使得審計人員在審計時法律依據(jù)缺乏，地位不穩(wěn)，往往陷入為難被動的局面。3.2審計機關(guān)的獨立性缺乏我國目前實施的審計屬于行政型審計，審計機關(guān)受上級審計機關(guān)和本級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。審計法規(guī)定，審計機關(guān)履行職責(zé)所必需經(jīng)費由本級人民政府予以保證。審計機關(guān)作為本級政府的下屬機構(gòu)，帶有很重的

15、依附色彩。而在政府投資工程決策階段審計時，審計機關(guān)卻要與多個政府的職能部門進行交涉，如我國政府投資工程的決策主要由發(fā)改委負責(zé)，工程撥款主要由財政部門負責(zé)，而發(fā)改委、財政部門等與審計機關(guān)又屬于同級政府部門，在對其審計時往往由于權(quán)力的限制難以深入，所以無論是在經(jīng)費上還是權(quán)力上審計機關(guān)都缺少獨立性。審計機關(guān)的獨立性缺乏這一難點在實質(zhì)上與三方權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理性相關(guān)聯(lián)。3.3審計機關(guān)人員組織結(jié)構(gòu)缺陷政府投資決策涉及到經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)等多個學(xué)科，需要具有足夠的專業(yè)知識才能作出良好的決策，這是對決策主體的要求。對審計人員也一樣，如果不具備決策階段的宏觀視野，綜合考慮各種因素必然難以對政府投資的決

16、策行為作出適當(dāng)?shù)脑u價從而提出有建設(shè)性的意見。然而當(dāng)前在政府投資工程的審計過程中依然以財會審計人員為主，配備了少量的工程和計算機專業(yè)的人才，結(jié)構(gòu)十分單一，缺乏工程類、計算機類、壞境類、社會科學(xué)類等專業(yè)人才，復(fù)合型人才更少。不僅如此，我國審計人員的數(shù)量對于我國龐大的審計任務(wù)量來說也是個大問題，一些審計組進行審計時人員配備明顯缺乏，審計倉促及多級復(fù)核機制的缺失固然會降低審計質(zhì)量。審計人員組織結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致審計人員對政府投資決策行為的判斷比較淺顯，主要停留在程序合規(guī)性及經(jīng)濟效益性評價階段，制約了我國審計事業(yè)的開展，催化了決策失敗的產(chǎn)生。3.4缺少統(tǒng)一的決策階段審計評價指標體系政府投資工程不同于一般的工程

17、，耗用資源多，密切關(guān)系國計民生，社會關(guān)注度極高，往往涉及到國家對經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境、社會穩(wěn)定的政策性宏觀調(diào)控，對政府投資工程決策階段進行審計時不僅僅考慮它的經(jīng)濟效益，更多的是對它所產(chǎn)生的社會影響進行預(yù)估評價。審計時往往要對它的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境等方面做出評價。然而，我國對政府投資工程的審計只是重視對經(jīng)濟指標的定性定量評價，無視了對社會價值影響力的評價，即使評價也只是簡單的定性評價，缺少定量指標以及綜合指標，難以對工程的整體影響效果進行定量評價從而優(yōu)化投資決策。而且評價尺度不一，評價指標缺乏可比性和完整統(tǒng)一性，對于同一類工程也可能出現(xiàn)評價側(cè)重點的不同，導(dǎo)致審計結(jié)果喪失權(quán)威性。4.

18、政府投資工程決策階段審計改善措施4.1完善決策階段審計法律法規(guī)完善決策階段審計法律法規(guī)，可以根據(jù)政府投資工程決策階段的重要性單獨設(shè)立一門專用于政府投資工程決策階段的審計法律和審計操作規(guī)程，確立審計機關(guān)的最高監(jiān)督機制的地位和權(quán)力，有利于審計機關(guān)沖破一切阻力狠抓決策過程中的不合規(guī)和不合法行為。投資決策階段審計法的設(shè)立必須在全國范圍內(nèi)有一個統(tǒng)一標準，由最高審計機關(guān)駐派審計辦事處對地方投資工程特點進行研究并上報立法機關(guān)，在大標準上增加具有地方特點的法律條款，同時確立符合當(dāng)?shù)卣顿Y工程特色的決策階段審計操作規(guī)程，防止當(dāng)前地方審計法律法規(guī)的混亂以及與國家審計法律法規(guī)的矛盾沖突。在審計機關(guān)的管理體制上規(guī)定

19、仿照稅務(wù)管理體制，省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，在條件成熟時直接劃歸人大領(lǐng)導(dǎo)，在財務(wù)方面規(guī)定審計機關(guān)具有直接向制定國家預(yù)算的政府機關(guān)申請經(jīng)費的權(quán)力，由人大保證其經(jīng)費，從而獲取監(jiān)督權(quán)和經(jīng)濟上的獨立性，減少政府部門對審計機關(guān)的牽制。對于公告制的實現(xiàn)那么由國家最高權(quán)力機關(guān)強制要求重大政府投資工程的公示。4.2提高審計機關(guān)人員素質(zhì)審計機關(guān)人員素質(zhì)的提高可以通過定期聘請各專業(yè)資深專家進行培訓(xùn)，成立網(wǎng)絡(luò)在線學(xué)習(xí)和答疑平臺，這里涉及到我國審計機關(guān)審計專家?guī)斓臉?gòu)建，通過不公開民間搜集和網(wǎng)絡(luò)隔離的方式搜集專家，采用匿名制成立一個無利益相關(guān)性的審計專家網(wǎng)絡(luò)組織，構(gòu)建一個公共平臺，在政府投資決策階段審計遇到難題時采用專家投票機制

20、來決定。審計機關(guān)內(nèi)部可以提供一套審計人員晉升機制，通過審計案例中審計人員的表現(xiàn)來打分從而獲得晉升資格。也可以通過提高招募門檻招募更高素質(zhì)的綜合性人才，給他們提供具有吸引力的薪酬待遇。當(dāng)然，審計人員的素質(zhì)提高不僅僅限于專業(yè)素質(zhì)，審計人員還應(yīng)該保持良好的道德素質(zhì)，這一點可以通過審計機關(guān)時時刻刻對法律法規(guī)及個人責(zé)任制的宣傳和道德素質(zhì)教育來實現(xiàn)。4.3采用超前的信息化系統(tǒng)審計政府投資工程審計規(guī)定要求審計機關(guān)充分運用信息化手段開展審計工作，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺，探索信息化條件下的聯(lián)網(wǎng)審計，提高審計效率。國家可強制規(guī)定工程報建信息及政府投資工程決策階段的各種資料采用國家規(guī)定的官網(wǎng)錄入，審計機關(guān)具有與政府機構(gòu)同等的信息采集權(quán)限。政府投資工程決策階段的審計可以利用當(dāng)前比較流行的BIM技術(shù)，它使用數(shù)據(jù)積累的效率高，能夠形成大數(shù)據(jù)庫，其強大的數(shù)據(jù)庫和指標庫能夠與工程特征自動匹配和篩選，分析精準，能夠直觀地顯示決策階段各項指標是否到達要求，便于審計人員判斷決策失誤。4.4決策階段審計評價指標體系構(gòu)建完整統(tǒng)一的決策審計評價指標體系能夠指導(dǎo)審計人員分門別類地對政府投資工程的決策結(jié)