區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新探析

1、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新探析一問墨的提出研究區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新需要從治理理論入手 .治理理論重點研究治理的方式和價值 ,研究公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的方式和體制.主張建立政府與社會合作的公共管理模式即善治模式 ,主張各種公共的和私人機構(gòu)與政府一起提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù) .事實上 ,作為公共管理的 "治理范式 "是指政府治理理念 ,治理結(jié)構(gòu)和運作方式與過程所構(gòu)成的三位一體的有機框架和網(wǎng)絡(luò) .在這種范式下 ,公共管理的過程就是使公共事務(wù)所覆蓋的公共利益最大化的社會管理過程 ,其最大的特點在于強調(diào)政府和社會對公共事務(wù)的共同治理 .它不僅關(guān)注將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府

2、公共部門 ,而且重視公共政策與社會資本的相互連接 ,強調(diào)非市場力量的凝聚 .治理理論關(guān)注社會合意性 ,倡導(dǎo)民主價值 ,致力于國家與社會關(guān)系的調(diào)適 ,這些內(nèi)容涵蓋了公共管理理論和實踐新的價值訴求 ,在從"市場的政府 "向"社會共同治理 "的政府轉(zhuǎn)變過程中 ,伴隨著公共管理環(huán)境的變化 ,政府治理結(jié)構(gòu)變化成為必然,制度安排面臨著創(chuàng)新 .在這一演進的過程中 ,區(qū)域公共管理治理形態(tài)的制度創(chuàng)新尤為迫切 .本文在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下 ,從均衡與和諧社會構(gòu)建的視角 ,試圖通過河北省存在的一個區(qū)域性公共問題的典型案例分析,對政府區(qū)域公共管理治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和制度創(chuàng)新的普遍

3、問題提出相應(yīng)對策和建議 .二河北省區(qū)域公共問墨實證分析一以河北省滄州市東部臨海區(qū)域為例河北省滄州市東部臨海區(qū)域包括黃驊市 ,海興縣 ,黃驊港開發(fā)區(qū) ,臨港開發(fā)區(qū) ,南大港管理區(qū) ,臨港化工園區(qū)6 個縣 (市 ,區(qū))級行政區(qū)劃 ,面積 3300平方公里 ,總?cè)丝?73 萬人 ,分別占滄卅 I 市土地面積 ,總?cè)丝诘?23%, 10.3%.該區(qū)域東臨渤海 ,北靠京津 ,地處環(huán)渤海中心地帶 ,區(qū)域內(nèi)隨著黃驊港功能的日趨完善 ,初步形成了港口 ,鐵路 ,高速公路三位一體的大交通格局 .黃驊港正逐漸成為我國西煤東運的第二條大通道的出?？?.通過實地考察 ,筆者發(fā)現(xiàn)該區(qū)域存在以下問題 :一是行政管理體制尚

4、未理順.目前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)該區(qū)域的行政機構(gòu)是滄州市臨港經(jīng)濟協(xié)調(diào)委員會 ,成員主要由相關(guān)單位干部兼任 ,由于該機構(gòu)沒有人事 ,財政 ,資源配置和其它作為政府派出機構(gòu)的權(quán)利 ,其職能和管理權(quán)限缺乏力度 ,難以進行整合并發(fā)揮主導(dǎo)作用 ,區(qū)域性公共管理問題層出不窮.總體來看 ,該區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)除了有6 個縣區(qū)級單位以外 ,還有國務(wù)院下屬特大型企業(yè)神華集團 ,滄州港航管理局 ,黃驊港務(wù)局 ,港口投資開發(fā)有限公司和長蘆黃驊鹽場等縣(處)級單位 ,臨海地區(qū)的開發(fā)建設(shè)涉及多個行政管理單元 ,管理主體和利益主體呈多元化格局 ,統(tǒng)一協(xié)調(diào)臨海區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展難度巨大 ,管理成本高昂 ,利益爭端頻繁 .此外 ,區(qū)域內(nèi)許多單

5、位建制相似 ,又架構(gòu)在同一資源優(yōu)勢上 ,導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的管理沒有統(tǒng)一的政令,統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)一的資源配置手段,缺乏協(xié)調(diào)機制和一體化的方略.二是臨港區(qū)域發(fā)展規(guī)劃帶有某種程度局限性 ,亟待統(tǒng)籌 .黃驊港作為大型綜合性港口 ,其輻射半徑大約在100 公里左右 ,滄州市及以東地區(qū)均在其輻射范圍之內(nèi) .這一區(qū)域應(yīng)該統(tǒng)籌考慮 ,統(tǒng)一規(guī)劃 .由于黃驊市 2005年屬于擴權(quán)強縣改革試點市,不再納入統(tǒng)一規(guī)劃之列 ,這樣的規(guī)劃勢必會影響整個區(qū)域的長遠和協(xié)調(diào)發(fā)展.作為國有農(nóng)場轉(zhuǎn)制而來的臨港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和南大港管理區(qū) ,也迫切希望在統(tǒng)籌安排生產(chǎn)力布局的前提下,建立平等的利益補償機制 ,以促進區(qū)域內(nèi)的共同繁榮 .三區(qū)域公共

6、管理制度創(chuàng)新的路徑探究由以上案例可以看出 ,在我國推進市場化的進程中 ,衍生出諸多具有普遍性的區(qū)域公共問題 .政府對公共問題的管理缺乏有效合理的機制,社會公共問題往往是區(qū)域內(nèi)的事,但事實上卻成為行政區(qū)劃內(nèi)部的事,內(nèi)向型的行政方式成為公共問題解決的主要手段 .加之法治的不健全 ,相關(guān)配套改革進展緩慢 ,導(dǎo)致地方保護主義盛行 .這些新的公共問題對傳統(tǒng)的政府治理方式和政府能力均提出了挑戰(zhàn) .不同行政區(qū)域之間面臨著制度協(xié)調(diào) ,制度創(chuàng)新和制度重構(gòu)的新課題 .在這種背景下 ,一種新的治理文劉新橋趙新峰機制區(qū)域公共管理呼之欲出.區(qū)域公共管理在國外已經(jīng)有了較為成功的實踐 .如歐洲一體化實質(zhì)上就是區(qū)域共同整合治

7、理的一種社會發(fā)展模式 .它以和平 ,穩(wěn)定 ,社會經(jīng)濟均衡發(fā)展為目標(biāo) ,在多元一體 ,主權(quán)共享原則下 ,遵循共同法規(guī)和共同機制,實行國家和區(qū)域兩個層面相互協(xié)調(diào),雙向互動的區(qū)域共治 .天時 ,地利 ,人和促成了歐洲的這一獨特創(chuàng)新.區(qū)域共治正在徹底改變歐洲地緣政治和經(jīng)濟的面貌以及歐洲國際關(guān)系和社會發(fā)展態(tài)勢 .根據(jù)我國現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu),我們應(yīng)該充分借鑒國外區(qū)域公共管理的成熟經(jīng)驗 ,對社會發(fā)展的新模式加以探索和實踐 .我們認為區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于治理理念的轉(zhuǎn)變,制度環(huán)境的建構(gòu) ,多層面組織機構(gòu)的建立 ,區(qū)域公共管理規(guī)則的制定和完善 .一是治理理念的轉(zhuǎn)變 .首先 ,政府治理的理念應(yīng)該朝向公平 ,均

8、衡 ,和諧的目標(biāo)發(fā)展 .應(yīng)該把集團經(jīng)濟研究 2OO6?11 月旬刊 (總第 21 期)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新探析相互協(xié)調(diào) ,均衡發(fā)展 ,和諧共融的指導(dǎo)思想融匯到執(zhí)政理念當(dāng)中去,另外 ,區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新首先要突破行政區(qū)劃的剛性約束 ,以公共管理的嶄新理念來統(tǒng)籌區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展:要以 "區(qū)域性行政 "和共同治理的理念去沖破行政區(qū)劃的壁壘 ,把提供公共服務(wù) ,解決公共問題 ,管理公共事務(wù)的職能作為政府治理的價值導(dǎo)向 ,把超越行政區(qū)劃的公共事務(wù)的管理和公共問題的解決納入自己的管理視野,要致力拓寬除區(qū)域政府 ,中央政府等官方政府以外的非官方組織的發(fā)展空間,促成區(qū)域公共管理主體的多元化

9、,在公共權(quán)利的運行向度上 ,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的 ,分散的 ,上下互動的權(quán)威 ,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系 .它主要通過合作 ,協(xié)調(diào) ,談判 ,伙伴關(guān)系 ,確立集體行動的目標(biāo)等方式實施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理.這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場規(guī)則 ,公共利益和認同之上的相互合作 .二是良好制度環(huán)境的建構(gòu).按照戴維斯和諾斯的觀點,制度環(huán)境被定義為 "一系列用來生產(chǎn) ,交換與分配基礎(chǔ)的政治 ,社會和法律規(guī)則 ".政府是各種資源的權(quán)威配置者,承擔(dān)著制度安排的主要職能.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵取決于政府尤其是中央政府的制度創(chuàng)新能力:1.法治環(huán)境的保障 .以強有力的法律

10、制度為區(qū)域公共管理保駕護航.運用法律的手段對壟斷 ,地方保護 ,分割市場等行為加以遏制和打擊 ,盡快出臺反壟斷法 ,地方關(guān)系法等相關(guān)法律 .為區(qū)域的和諧發(fā)展提供完善的法律制度,創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境 .2.公共財政體制的改革 .我國財政體制正在向公共財政轉(zhuǎn)型 .在政府公共支出結(jié)構(gòu)上 ,社會公共服務(wù)支出的比重應(yīng)逐步增加 ,經(jīng)濟建設(shè)支出的比重應(yīng)逐漸減少 . 3.公共治理體制的建立 .作為一種新型的管理模式 ,公共治理體制的建立是大勢所趨 .它是多元主體對公共事務(wù)的共同參與 ,治理的主體不僅包括政府和其他政府機構(gòu) ,還包括私人部門 ,公民社會和非政府組織 .必須改集團經(jīng)濟研究 2oo611 月亡旬刊 (

11、總第 211 期)進公共服務(wù)的供給方式 ,推進公共服務(wù)的市場化與社會化 ,建立多中心的公共治理體制 .一個主要的領(lǐng)域就是加快公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革,打破公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的行政壟斷 ,推進公共事業(yè)與公共服務(wù)的市場化與社會化.64.科學(xué)的績效評價體系的建立.必須建立起科學(xué)的地方政府官員績效評價體系 ,設(shè)計一套科學(xué)合理 ,可操作性強 ,激勵作用明顯的干部績效考核指標(biāo)體系 ,其中不僅要有經(jīng)濟數(shù)量 ,增長速度指標(biāo) ,更要關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量指標(biāo) ,社會效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo),統(tǒng)籌經(jīng)濟社會和諧發(fā)展能力的指標(biāo),統(tǒng)籌區(qū)域間協(xié)商合作 ,共同發(fā)展能力的指標(biāo) .引領(lǐng)地方政府行為走上健康發(fā)展的軌道 ,使得政府間利益關(guān)系走向正常與和

12、諧 .三是多層面網(wǎng)絡(luò)組織機構(gòu)的建立 .彼得 .德魯克認為 :社會已經(jīng)成為一個組織的社會 .在這個社會里 ,不是全部也是大多數(shù)社會任務(wù)是在一個組織里和由一個組織完成的.7】諾斯認為 :有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵.在現(xiàn)階段 ,由于傳統(tǒng)科層制已經(jīng)難以應(yīng)對日益復(fù)雜的區(qū)域公共問題,區(qū)域公共管理的組織機構(gòu)必須順應(yīng)區(qū)域化,一體化的潮流 ,朝著多層次 ,網(wǎng)絡(luò)制的方向發(fā)展 .歐盟是組織間多層次網(wǎng)絡(luò)治理的典范 ,這對飽受行政區(qū)劃困擾的我國諸多地方存在的公共問題的解決具有重要的借鑒意義和參考價值.組織是區(qū)域合作的載體 ,多層面網(wǎng)絡(luò)組織機構(gòu)的建立則是制度安排創(chuàng)新的產(chǎn)物 .制度安排是 "支配經(jīng)濟單位之間可能合

13、作與競爭方式的規(guī)則".它可能是正式的或非正式的,可能只包括單個人 ,也可能是一批自愿合作者,或政府性安排 .8】多層面網(wǎng)絡(luò)制區(qū)域合作組織可以在求同存異,協(xié)商共贏的基礎(chǔ)上謀求共同利益 ,使利益主體的獲利空間得以拓展 .借鑒歐盟等國外區(qū)域合作的經(jīng)驗 ,結(jié)合我國現(xiàn)實國情 ,若要建立這一組織機構(gòu) ,必須在中央政府 ,地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構(gòu) ,實現(xiàn)多層面的協(xié)調(diào)互動 .四是區(qū)域公共管理規(guī)則的制定和完善 .就制度理論而言 ,區(qū)域合作規(guī)則是領(lǐng)域相關(guān)的區(qū)域內(nèi)各政府,在一個有限的 "囚徒困境 "博弈中而產(chǎn)生的一種合作均衡 ,它以一致同意為前提 ,形成制度

14、性的條文 ,通過一定的運行機制加以執(zhí)行 .以歐盟為例 ,從巴黎條鰳到鑼馬條鰳 (彈一歐洲法 ,再到媽斯特里赫特條多勺 ),從煤鋼聯(lián)營開始 ,經(jīng)歷了關(guān)稅同盟 ,共同市場 ,90年代初建立了包括商品 ,資本 ,人員和勞務(wù)四大自由流通的統(tǒng)一內(nèi)部大市場 ,直至建立起經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟 ,完成統(tǒng)一貨幣歐元的發(fā)行 .如今歐洲統(tǒng)一憲法也提上了日程 .這些以均衡 ,穩(wěn)定 ,和諧為目標(biāo) ,多元一體 ,主權(quán)共享的規(guī)則推動了國家和區(qū)域兩個層面的相互協(xié)調(diào) ,雙向互動 .在我國 ,一致性規(guī)則的缺失在各個區(qū)域內(nèi)均普遍存在 ,各地區(qū)在招商引資 ,外貿(mào)出口 ,人才流動 ,技術(shù)開發(fā) ,信息共享等方面的政策存在很大差異 ,盡快建立起區(qū)域內(nèi)各組織共同遵守的激勵和約束機制迫在眉睫 .完善的區(qū)域公共管理規(guī)則內(nèi)容應(yīng)該包括 :在經(jīng)濟領(lǐng)域 ,從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度去調(diào)整生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準則 ,統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)和諧發(fā)展 ,沖破壁壘 ,開放市場 ,促進資源的合理配置和流動 .在招商引資 ,土地批租 ,外貿(mào)出口 ,人才流動 ,技術(shù)開發(fā) ,信息共享等方面 ,形成統(tǒng)一的區(qū)域公共政策 ,在社會領(lǐng)域 ,建立健全協(xié)調(diào)與管理制度 ,使區(qū)域內(nèi)公共管理問題的解決有章可循 .