英國的立法體制.doc

1、 英國的立法體制 英國沒有成文憲法，它的憲法是由成文法、習(xí)慣法、慣例組成，主要有大憲章（1215年）、人身保護(hù)法（1679年）、權(quán)利法案（1689年）、議會法（1911、1949年）以及歷次修改的選舉法、市自治法、郡議會法等。英國是西方近代議會民主制度的發(fā)韌國，也是最早創(chuàng)立近代資本主義立法體制的國家之一。英國議會由上院（貴族院）、下院（貧民院）、國王共同組成的英國議會，行使國家的最高立法權(quán)。英國議會創(chuàng)建于13世紀(jì)，迄今已有700多年的歷史，被稱為”議會之母”。上院由王室后裔、世襲貴族、新封貴族、上訴法院法官、教會大主教和主教組成，共669名議員i，無任期限制。上院的立法職權(quán)主要是：提出法案；在

2、立法程序中可以拖延法案生效；審判彈劾案；行使國家最高司法權(quán)。下院議員由普選產(chǎn)生，共659名議員，任期5年。下院的立法職權(quán)主要是：提出重要法案；先行討論、通過法案；提出質(zhì)詢；財政法案只能由下院提出和通過。國王被看成是”一切權(quán)力的源泉”，”國家的化身”，在政治生活中處于”臨朝而不理政”、”統(tǒng)而不治”的地位，具有國家的象征意義。在立法職權(quán)方面，國王批準(zhǔn)并頒布法律；制定文官管理法規(guī)；頒布樞密院令和特許狀；召集、中止議會會議；解散議會；任免重要官員。但是，國王的這些權(quán)力主要是象征性的，行使這些權(quán)力主要還是一種形式。例如，國王批準(zhǔn)法律，必須先經(jīng)由議會通過，國王只是履行一下手續(xù)；國王解散議會，但必須根據(jù)首相

3、的決議才能采取行動。 英國兩院的立法權(quán)力經(jīng)歷了一個互變的演化過程，即上院權(quán)力由盛而衰和下院權(quán)力由弱而強(qiáng)的過程。14世紀(jì)時，立法權(quán)屬于國王，下院只有立法請求權(quán)，上院則有立法同意權(quán)。1688年”光榮革命”以后，英國確立了議會至上的原則，議會的立法權(quán)威和地位得到確認(rèn)。1911年的議會法頒布以后，限制了上院的權(quán)力，它不能像以前一樣否決下院通過的法案，而只能將法案（財政法案除外）拖延2年生效；對于財政法案，上院只能拖延1個月。1949年通過的新議會法規(guī)定，上院對法案拖延生效的期限由2年改為1年；除財政法案下院可以徑送國王批準(zhǔn)成為法律外，其他公法案如果是經(jīng)過下院連續(xù)兩個會期通過的，雖經(jīng)上院拖延，也可以徑成

4、為法律。本世紀(jì)以來，英國工黨主張從根本上取消上院，理由是上院作為一個不是民選而又不能順應(yīng)輿論的機(jī)構(gòu)，不宜肩負(fù)立法的使命。ii 英國議會居于優(yōu)越于其他機(jī)關(guān)的”至上”地位，曾經(jīng)擁有幾乎是無限的立法權(quán)。因此有人說，英國是”議會萬能”的國家，議會”除了不能把女人變成男人或者把男人變成女人外，在法律上什么都能做。”英國著名憲法學(xué)家a.v.戴雪早就對其議會至上的地位做了論述：議會”根據(jù)英國憲法有制定或者廢除任何法律的權(quán)力；更進(jìn)一步說，英國法律不承認(rèn)任何人或機(jī)構(gòu)有推翻或廢止議會立法的權(quán)利。”iii英國議會立法的職權(quán)可以說是無所不能，主要包括三個方面： 第一，立法。議會負(fù)責(zé)制定、修改、補(bǔ)充、廢除法律；向行政機(jī)

5、關(guān)做出授權(quán)立法的決定。 第二，監(jiān)督政府。議員對政府提出質(zhì)詢；對政府政策進(jìn)行辯論；批準(zhǔn)條約；對政府提出不信任案。 第三，財政監(jiān)督。財政法案只能向下院提出并由下院審議和通過；政府必須按照下院批準(zhǔn)的預(yù)算法案和撥款法案支付款項(xiàng)；征稅和發(fā)行公債必須得到下院的批準(zhǔn)。iv 政府在立法方面的權(quán)限 英國雖然奉行三權(quán)分立原則，在體制上也是由議會行使立法權(quán)，政府行使行政權(quán)，法院行使司法權(quán)，但是，一般認(rèn)為，英國的分權(quán)制度并不十分嚴(yán)格，尤其是立法與行政兩種權(quán)力的界限不甚明了，因此，政府在立法方面的權(quán)限是比較多的，政府對于議會立法的參與、滲透和控制也比較明顯v。而且，按照英國的政治理念，政府要受議會控制，但在實(shí)踐中，”議

6、會控制政府已是無稽之談，議會并不能控制政府，幾乎總是政府控制議會。”vi 英國議會享有立法權(quán)的體制，”可能使人以為法律是由議會制定的。但是，這些表面現(xiàn)象都是欺騙?！眝ii事實(shí)上，議會并不起草法案，對法案的修正權(quán)，也主要由政府行使。 （一）政府的立法提案權(quán) 英國政府在議會立法過程中起著較大作用，行使立法提案權(quán)就是其中之一。按照憲法慣例，內(nèi)閣和部長可以向議會提出法案。據(jù)統(tǒng)計，從19781982年，英國政府向議會共提出497項(xiàng)法案，議會通過472項(xiàng)，通過率為95%；同期議員共提出632項(xiàng)法案，議會通過122項(xiàng)，通過率為19%。viii”自1945年以來，不管是保守黨政府，還是工黨政府，政府議案在議會

7、每次會期中平均有97%的議案獲得通過?！眎x （二）控制議會審議法案的議程 英國下議院的立法議程由內(nèi)閣成員充任的立法委員會負(fù)責(zé)編制，政府掌握了議會立法的時間表。由于二戰(zhàn)以后，政府職能不斷強(qiáng)化，議會法案數(shù)量增多，為了節(jié)約立法時間，議會立法程序中規(guī)定了可以提出終止討論或者限制討論法案的動議，政府常常利用這種議程來抵制或者拖延議會的立法。 （三）行使授權(quán)立法權(quán) 英國自14世紀(jì)以來授權(quán)立法就已相當(dāng)普遍。亨利八世統(tǒng)治時期，1539年議會通過公告法，授予國王發(fā)布公告以限制議會法律生效的權(quán)力，國王的公告具有和議會制定的法律相同的效力。亨利八世還頒布了官吏法，通過該法任命政府特派員并授予其制定具有法律效力的法

8、規(guī)、條例、法令的權(quán)力。然而，從十七世紀(jì)初至十九世紀(jì)末，對政府權(quán)力的猜忌是英國憲法的一個特征，在議會與國王的斗爭中，立法權(quán)逐漸占了優(yōu)勢，議會的地位明顯提高，議會方面提出一個根本原則，即國王無立法和征稅的權(quán)力。在議會與國王的力最對比且行政權(quán)處于劣勢的背景下，上述觀念和原則直接影響了英國授權(quán)立法的適用，表現(xiàn)在實(shí)踐上，是18世紀(jì)以后的相當(dāng)一個時期授權(quán)立法逐漸減少。但這并不意味著英國停止使用授權(quán)立法這種立法形式，事實(shí)是，18世紀(jì)議會繼續(xù)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定救濟(jì)貧困和排除污水方面的法規(guī)。英國的授權(quán)立法復(fù)蘇于19世紀(jì)后期。在這個時期，由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，第二次產(chǎn)業(yè)革命引發(fā)了諸多社會問題，迫切需要國家通過立法加強(qiáng)

9、對經(jīng)濟(jì)的控制，而立法機(jī)關(guān)不能滿足這種需要，遂不得不授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立法的需求。而且，”由于集體主義的發(fā)展，政府權(quán)力的范圍有所增加，因而制訂委托立法的權(quán)力在數(shù)量上必須增長。”x1932年，英國大臣權(quán)力委員會在一份報告中對授權(quán)立法產(chǎn)生的主要原因，做了簡要概括：1、議會立法時間有限；2、現(xiàn)代立法內(nèi)容極具技術(shù)性；3、對于緊急事件急速處理的必要；4、授權(quán)立法面對新情況具有較大的適應(yīng)性；5、授權(quán)立法有從容實(shí)驗(yàn)、不斷完善的機(jī)會；6、授權(quán)立法是應(yīng)付緊急情況、保障人民利益的需要。xi 英國授權(quán)立法復(fù)蘇的主要標(biāo)志，是1893年規(guī)則公布法的頒行。該法為制定法和條令的頒布予以了某些規(guī)定:賦予大

10、部分授權(quán)立法以法律文件的名稱;認(rèn)定授權(quán)立法是具有立法權(quán)性質(zhì)的，而不是行政權(quán)性質(zhì)，尤其是由政府部門制定的條例具有立法權(quán)性質(zhì)。在英國的立法體制中，議會可以授權(quán)法授予內(nèi)閣、部長或者其他權(quán)力機(jī)構(gòu)立法權(quán)；授權(quán)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定授權(quán)的原則、目的、范圍和期限；在某些情況下，可以授權(quán)修正議會的制定法。在英國，授權(quán)立法的要件包括： 1、必須依據(jù)法律并且為了執(zhí)行法律而制定法規(guī)； 2、授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)符合授權(quán)法要求的目的和內(nèi)容； 3、法規(guī)必須在各該行政機(jī)關(guān)的權(quán)限內(nèi)頒行； 4、授權(quán)立法必須按照規(guī)定的程序和形式頒行。 從19世紀(jì)起，英國的授權(quán)立法數(shù)量劇增：18941913年，平均每年為1238項(xiàng)；19141918年，平均每年為14

11、61項(xiàng)；19191929年，平均每年為1677項(xiàng)；19401945年，平均每年為2049項(xiàng)；1950年為2144項(xiàng)。在英國，政府的授權(quán)立法已比議會立法超出30倍。xii 地方的立法職權(quán) 英國地方政府制度是1974年4月1日在全國改革后推行的，全國由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四大地區(qū)組成xiii。在威爾士和英格蘭設(shè)郡和區(qū)；區(qū)以下設(shè)教區(qū)或鄉(xiāng)。蘇格蘭設(shè)大區(qū)和區(qū)；北愛爾蘭只設(shè)區(qū)。在地方的每一個郡、自治區(qū)、教區(qū)和區(qū)，都有由當(dāng)?shù)厝诉x出的地方議會，郡議會的議員從40100名，區(qū)議會議員3050名，教區(qū)的理事520名。各級地方議會每屆任期1年。各級地方議會都是自治的、獨(dú)立的，它們之間互不隸屬、互不管轄，

12、各級議會都只能在議會法賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，就自己的職權(quán)事項(xiàng)制定有關(guān)地方法規(guī)。地方政府可以申請中央議會通過專門法案而獲得立法授權(quán)。1972年的地方政府法規(guī)定，郡議會和區(qū)議會得通過決議、動議一項(xiàng)地方法案，此項(xiàng)決議必須在地方報紙上刊登為期10天的通知，并經(jīng)過地方議會全體議員的過半數(shù)通過；如果是動議，需要在法案向中央提出14天后再經(jīng)過議會過半數(shù)議員通過，方可成立。xiv 按照1972年貝恩斯報告的建議，大多數(shù)地方議會都設(shè)有一個政策和資源委員會其成員包括其他主要分委員會的主席。政策和資源委員會的權(quán)力相當(dāng)大，包括：制定地方議會的綱領(lǐng)、目標(biāo)和確定工作的優(yōu)先順序；控制地方政府的主要資源；協(xié)調(diào)和監(jiān)督議會項(xiàng)目的執(zhí)行

13、。xv1974年以后，英國地方議會政策與資源委員會下，通常設(shè)有若干個（依據(jù)議會規(guī)模大小從4至16個不等）分委員會，主要是：教育分委員會、規(guī)劃分委員會、社會服務(wù)分委員會、環(huán)境分委員會、住房分委員會、公共設(shè)施分委員會、績效評估分委員會、土地管理分委員會、人力資源分委員會、財政分委員會。 英國中央對地方政府有較多的限制，地方政府的自治區(qū)比較有限。在立法權(quán)限的事項(xiàng)上，中央政府對地方政府有如下權(quán)力： 1、有權(quán)頒布各種規(guī)定地方政府活動的行政法規(guī)和規(guī)章程序； 2、有權(quán)審核批準(zhǔn)地方政府所擬定的行政管理方針，以確定其法律效力； 3、有權(quán)批準(zhǔn)或者駁回地方政府就有關(guān)行政管理事項(xiàng)的請求報告； 4、對于地方政府的行政管

14、理措施的失當(dāng)或違法，有權(quán)予以糾正；對于瀆職有權(quán)依法懲處； 5、有權(quán)審核地方政府的行政管理報告，監(jiān)督其行政管理活動； 6、通過撥款資助，對地方政府實(shí)施監(jiān)控。xvi 各地區(qū)地方議會都有一定的立法職權(quán)，但是其內(nèi)容不盡一致。總的來講，地方議會立法職權(quán)的內(nèi)容包括： 1、立法事項(xiàng)，如制定地方性法規(guī)，發(fā)布地方性的命令和指示； 2、財政事項(xiàng)，如課征地方賦稅，編制預(yù)算決算，發(fā)行地方公債，管理地方財政； 3、行政事項(xiàng)，如治安、消防和民防，機(jī)動車管理、度量衡管理、食品藥品監(jiān)督、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)； 4、教育、住房、兒童、老人等的社會福利事項(xiàng)； 5、維護(hù)和改善環(huán)境、公益事業(yè)等； 6、商業(yè)服務(wù)和管理，等等。xvii 董禮勝

15、教授將英國地方議會的職權(quán)概括為：批準(zhǔn)議會有關(guān)社區(qū)的總戰(zhàn)略，包括像教育發(fā)展計劃、土地使用開發(fā)規(guī)劃、地方交通計劃、地方績效計劃這類的關(guān)鍵性計劃；決定年度收入和基本預(yù)算；對不同于已制定的戰(zhàn)略和預(yù)算的問題做出決定；決定議會運(yùn)作的地方治理方式；任命議會根據(jù)新憲章規(guī)定設(shè)立的委員會和分委員會的成員，以及在新憲章規(guī)定設(shè)立執(zhí)行委員會的情況下，任命其成員；根據(jù)議會新憲章的規(guī)定任命或者批準(zhǔn)任命議會的首席行政官和其他主要官員。xviii 英國實(shí)行的是在中央集權(quán)控制下的地方有限分權(quán)模式，中央與地方的關(guān)系是監(jiān)督控制與被監(jiān)督、被控制的關(guān)系，”與中央政府所掌握權(quán)力相比，地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，只不過是一些雜務(wù)。地方政府對大臣的訓(xùn)

16、令惟命是從，英國的地方政權(quán)不過是中央政府的代理機(jī)構(gòu)”。xix但是，從20世紀(jì)90年代后期，這種情況發(fā)生了變化。 根據(jù)董禮勝教授的相關(guān)資料及其研究，英國在工黨政府1997年5月上臺之前，長期以來基本上是不可能談?wù)撝醒牒偷胤降臋?quán)限劃分。1997年工黨執(zhí)政后，首次明確劃分了中央政府與威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)政府的權(quán)限；恢復(fù)大倫敦議會，賦予其明確的權(quán)限并首次采用直接選舉市長的辦法。1999年5月上旬，蘇格蘭和威爾士相繼選舉成立地方議會，蘇格蘭議會設(shè)129個議席，威爾士議會設(shè)60個議席。7月1日，兩個議會正式開始運(yùn)作。 在與蘇格蘭之間，中央政府保留的權(quán)力包括：聯(lián)合王國憲法、外交政策、國防和國家安全、

17、宏觀經(jīng)濟(jì)、貨幣和財政政策、就業(yè)立法、社會保障、交通控制、保健和文化的某些方面；蘇格蘭議會將接管蘇格蘭事務(wù)辦公室的權(quán)力和職責(zé)，蘇格蘭議會的立法權(quán)涉及本地方的：保健、教育、培訓(xùn)、地方政府、住房、社會工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、法律、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、體育、藝術(shù)、研究、統(tǒng)計等。 在與威爾士之間，中央政府沒有賦予威爾士以基本立法權(quán)，所有涉及威爾士的立法仍由英國議會制定，威爾士議會只能因地制宜地修改這些立法。中央政府保留著外交、國防、經(jīng)濟(jì)政策、財政政策、與歐洲關(guān)系、社會保障、廣播監(jiān)控等權(quán)力，威爾士議會接管了此前由威爾士事務(wù)大臣行使的政策和公共服務(wù)職責(zé)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)、工業(yè)及培訓(xùn)、教育、地方政府、保健

18、、社會服務(wù)、住房、環(huán)境和威爾士語言，威爾士議會就這些事項(xiàng)制定政策和標(biāo)準(zhǔn)。1998年4月10日，英愛兩國政府及北愛沖突有關(guān)各方簽署了和平協(xié)議，此后選舉產(chǎn)生了北愛地方議會，建立了南北愛跨界合作機(jī)構(gòu)。1999年12月1日，英女王批準(zhǔn)了議會以絕對多數(shù)通過的向北愛轉(zhuǎn)交地方事務(wù)管理權(quán)的權(quán)力下放法令。同日，愛爾蘭政府正式批準(zhǔn)修改憲法中的相關(guān)條款，取消對北愛領(lǐng)土的主權(quán)要求。2日，英政府開始向北愛自治政府移交權(quán)力。北愛自治政府遂行使除國防、外交和稅收等中央權(quán)力之外的立法和行政權(quán)。同日，南北愛部長理事會、英愛政府間會議、英愛理事會等機(jī)制正式啟動。這是近25年來北愛新教派與天主教派首次共享北愛管理權(quán)，也是自1972

19、年英政府對北愛實(shí)行直接統(tǒng)治以來，北愛首次擁有自治政府?；诘胤阶灾蔚脑瓌t，北愛爾蘭議會對屬于其職責(zé)的一定地域范圍的事項(xiàng)可以行使完全的立法權(quán)和行政權(quán)。北愛爾蘭議會的職權(quán)涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境、教育和培訓(xùn)、就業(yè)、企業(yè)和投資、保健、文化和藝術(shù)等。 i 截止1994年7月，英國議會上院共有議員1196人，后經(jīng)改革，才精簡為現(xiàn)在的人數(shù)。1999年1月，英國政府在一份題為使議會現(xiàn)代化：改革上院的白皮書中建議：廢除世襲貴族在上院的任職和投票權(quán)；由一個獨(dú)立任命的委員會提名終身貴族；設(shè)立一個王家委員會考慮長期的改革。1999年11月，上院改革法案通過，除102名留任外，600多名世襲貴族失去上院議員資格，非政治任命的上

20、院議員將由專門的皇家委員會推薦。目前，上院共有議員690名，其中終身貴族573人；經(jīng)選舉產(chǎn)生的世襲貴族共90人，其中擔(dān)任上院副議長的世襲貴族15人；任命擔(dān)任禮節(jié)性職務(wù)的世襲貴族2人，他們是earl marshal和 lord great chamberlain；教會主教25人。參見蔣勁松：議會之母，中國民主法制出版社1998年7月出版，第14章。又見董禮勝歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究，中國政法大學(xué)出版社2000年7月出版，第247248頁。 ii 李林：立法機(jī)關(guān)比較研究，人民日報出版社1991年1月版，第95頁。 iii a.v.dicey:introduction to the stud

21、y of the law of the constitution.(1885).8th ed.london: macmillan,1915.p.d 39-40.奧斯?。╦.austin）也說過：在天上和人間，沒有一件事是議會不能做到的。 iv 張友漁主編：世界議會辭典，中國廣播電視出版社1987年9月版，第451452頁。 v 英國議會與政府的關(guān)系，主要是它建立了”熔權(quán)制”。 這種熔權(quán)制的主要特征表現(xiàn)在：政府成員由議會平民院多數(shù)黨前座議員及其貴族院同黨前座兼任；政府對平民院承擔(dān)集體責(zé)任和大臣個人責(zé)任；政府安排議會的立法工作。熔權(quán)制原本是英國議會為架空國王行政權(quán)、而由議會控制行政權(quán)所采用的，以圖

22、鞏固議會至上制。始料未及的是，隨著現(xiàn)代英國政府職責(zé)的膨脹，行使行政權(quán)的政府逐步操縱議會的立法權(quán)，導(dǎo)致議會的衰弱。 實(shí)踐顯示，英國熔權(quán)制與稍早于它而創(chuàng)立的美國分權(quán)制相比，誠然方便政府將其政策轉(zhuǎn)化為法律進(jìn)而推行之，然而它過度削弱了議會在國事決策程序中的作用，于議會的形象、地位不利甚多。有鑒于此，分權(quán)制下的美國國會愈益強(qiáng)悍地捍衛(wèi)它的立法權(quán)和財政權(quán)；很多引用英式熔權(quán)制的議會日益警醒自己不要陷入議會之母有權(quán)無用的境地，它們針鋒相對地提出必須增強(qiáng)議會在國事決策中的控制作用。引自蔣勁松議會之母，民主法制出版社1998年7月出版。 vi m·拉什：英國的議會政府，1981年英文版，第266頁。轉(zhuǎn)引自楊祖功等：西方政治制度比較，世界知識出版社1992年8月版，第204頁。 vii “約翰·格里菲斯（john griffith）教授在對1967年至1971年時期立法情形的研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府對議案的修正意見總是100%被采納時，后座議員的修正意見僅有約10%被采納，而反對黨的修正意見只有不到5%被采納?！奔词贡徊杉{的，也”都是一些純粉飾性的或者無足輕重的修正意見，那也是不真實(shí)的。”【英】p·s·阿蒂亞著，范悅等譯：法律與現(xiàn)代社會，遼寧教育出版社、牛津大學(xué)出版社1998年9月出版，第194、19