中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的政策研究

1、中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的政策研究一、引言 金融消費(fèi)者保護(hù)所涉及的問題主要是個(gè)人與金融機(jī)構(gòu)之間在發(fā) 生金融交易行為時(shí)， 由于金融產(chǎn)品與金融服務(wù)專業(yè)化、 技術(shù)化的特性， 金融消費(fèi)者很難了解其確切的含義， 從而導(dǎo)致消費(fèi)者可能在金融機(jī)構(gòu) 勸誘與廣告的攻勢(shì)下作出錯(cuò)誤的選擇（郭丹， 2009），進(jìn)而導(dǎo)致消費(fèi) 者利益受損。 所以，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)問題的研究應(yīng)該將焦點(diǎn)集中在 金融產(chǎn)品或服務(wù)的零售業(yè)務(wù)上。 一方面，由于金融零售業(yè)中的產(chǎn)品與 服務(wù)種類繁多，產(chǎn)品設(shè)計(jì)、 交易方式和服務(wù)方式復(fù)雜，金融消費(fèi)者保 護(hù)的一般性框架很難就具體問題提出適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施和相應(yīng)的制度 安排，缺乏針對(duì)性。另一方面，中國(guó)的資本市場(chǎng)作為新興市場(chǎng)

2、，到目 前為止其發(fā)展雖有一定規(guī)模， 但還很不完善，市場(chǎng)投機(jī)行為屢見不鮮。 經(jīng)過三十年改革開放， 中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使得老百姓手中也積累了一 定數(shù)量的貨幣財(cái)富。 個(gè)人理財(cái)觀念逐步被人們接受， 金融消費(fèi)的形式 已經(jīng)不再是過去單一的銀行存取款或購(gòu)買國(guó)債， 而是通過各種渠道購(gòu) 買金融理財(cái)產(chǎn)品， 希望將自己有限的財(cái)富數(shù)量不斷擴(kuò)大。 而各種基金 產(chǎn)品成為普通人參與資本市場(chǎng)的一種選擇。二、金融消費(fèi)者保護(hù)的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析（一）國(guó)外的研究現(xiàn)狀分析 國(guó)外學(xué)者對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的研究主要集中在如何進(jìn)行有效金融監(jiān)管以及相關(guān)法律制度選擇兩個(gè)方面。Budnitz（ 1995）針對(duì)消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間采取仲裁機(jī)制解決糾紛可

3、能會(huì)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)生 嚴(yán)重的威脅進(jìn)行了分析。 他對(duì)金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間各種糾紛的特征 進(jìn)行了描述和分類， 并指出金融領(lǐng)域中的消費(fèi)者仲裁與傳統(tǒng)商業(yè)領(lǐng)域 中的消費(fèi)者仲裁存在一定的區(qū)別。 特別是在證券投資領(lǐng)域中， 由于金 融機(jī)構(gòu)相對(duì)于消費(fèi)者而言， 對(duì)金融產(chǎn)品及其運(yùn)作更具專業(yè)性， 消費(fèi)者 與金融機(jī)構(gòu)之間對(duì)相同事物可能不具有共同的認(rèn)識(shí)和判斷標(biāo)準(zhǔn)， 如果 在仲裁機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督的情況下，仲裁機(jī)制就會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性缺陷（systemic deficiencie9 ,從而影響對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。另外，Budnitz 還強(qiáng)調(diào)，仲裁機(jī)制這種非訴訟的糾紛解決機(jī)制僅能幫助化解 金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的糾紛， 但并不利于

4、對(duì)引起糾紛的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn) 行改正。相比之下， 正式的法律訴訟機(jī)制則更有利于實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù) 的目的和對(duì)問題的改正。Carl i n 、 Gerva i s （ 2009）對(duì)金融零售市場(chǎng)中的消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行了 研究。認(rèn)為市場(chǎng)中的金融企業(yè)與為其提供產(chǎn)品銷售服務(wù)的經(jīng)紀(jì)人之間 面臨著一種雙邊隱藏信息的問題， 并由此提出了一個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù) 的分析框架。 通過模型分析， 得出金融零售業(yè)市場(chǎng)最優(yōu)的法律制度安 排，并認(rèn)為符合模型均衡條件的法律體系能夠較好地劃分不同交易主 體之間應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而更有效地保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。（二）國(guó)內(nèi)的研究現(xiàn)狀分析 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)研究大體可以分為兩類， 一類 是從

5、法學(xué)角度對(duì)與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的金融監(jiān)管法律制定、 執(zhí) 行以及監(jiān)管方式等角度進(jìn)行分析。邢會(huì)強(qiáng)（ 2009）通過對(duì)當(dāng)前中國(guó)處 理金融消費(fèi)糾紛的主要途徑，依次論述了媒體途徑、政治途徑、訴訟 途徑和信訪途徑在解決金融消費(fèi)糾紛中存在的不足， 并提出隨著傳統(tǒng) 的“消費(fèi)者”概念在金融領(lǐng)域內(nèi)的延伸與興起，中國(guó)應(yīng)在金融法規(guī)中 引入金融消費(fèi)者的概念， 將保護(hù)金融消費(fèi)者利益作為金融監(jiān)管的第一 目標(biāo)，建立多元化的金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制。吳弘、徐振（ 2009）認(rèn) 為有必要整合現(xiàn)有的立法、司法、執(zhí)法資源，加大對(duì)金融消費(fèi)者的保 護(hù)力度，提出了將金融消費(fèi)者納入到消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的范疇， 為金 融消費(fèi)者提供一個(gè)跨銀行、

6、保險(xiǎn)、證券等金融行業(yè)的全面保護(hù)的法律 構(gòu)想。郭丹（ 2009）認(rèn)為金融消費(fèi)者在購(gòu)買金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù) 時(shí)，主要依賴于對(duì)信息的獲取， 信息權(quán)利受損將影響金融消費(fèi)者利益， 因此，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)重點(diǎn)在于保護(hù)金融消費(fèi)者的信息權(quán)益， 應(yīng) 以機(jī)構(gòu)性監(jiān)管與功能性監(jiān)管并舉， 強(qiáng)調(diào)公權(quán)與私權(quán)在金融消費(fèi)者保護(hù) 中并重。另一類則是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究金融消費(fèi)者保護(hù)對(duì)金融發(fā)展和經(jīng) 濟(jì)穩(wěn)定方面的重要作用。徐慧娟（ 2007）基于規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管進(jìn) 行了比較分析，認(rèn)為對(duì)于兩種監(jiān)管方式應(yīng)該相機(jī)決擇。徐慧娟、程建 偉（2007）對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自體問責(zé)制度進(jìn)行了研究，認(rèn)為自體問 責(zé)制若采取最高監(jiān)管權(quán)力層內(nèi)部各部門間互為

7、問責(zé)的形式， 可以克服 “問責(zé)人與責(zé)任人合為一體” 的缺陷，并根據(jù)十多個(gè)國(guó)家的金融監(jiān)管 機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)與自體問責(zé)制度進(jìn)行分析， 提出適合中國(guó)相關(guān)制度建 設(shè)的政策建議。周良（ 2008）通過對(duì)英國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)法和自律機(jī) 制以及爭(zhēng)議處理程序的分析， 結(jié)合中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)實(shí)踐中存在的 問題提出了相關(guān)的改進(jìn)建議。 西北大學(xué)與中國(guó)人民銀行西安分行課題 組（2010）對(duì)美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)。通過對(duì)美 國(guó)政府關(guān)于金融監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)改革法案的評(píng)析， 認(rèn)為 中國(guó)應(yīng)該加快完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系， 相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)與時(shí) 俱進(jìn)，以“金融消費(fèi)者保護(hù)”取代舊有的“存款人保護(hù)”概念并建

8、立 和健全金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。通過對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理不難發(fā)現(xiàn)， 已有研究大部分屬于描述性的 規(guī)范研究， 要么根據(jù)現(xiàn)有的法律制度安排提出相應(yīng)的改進(jìn)建議， 要么 通過借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)， 結(jié)合中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù) 的現(xiàn)狀提出完善中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)政策建議。 然而，對(duì)金融 產(chǎn)品與服務(wù)的復(fù)雜性決定了對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的制度建設(shè)必須以現(xiàn) 實(shí)中各種不同的金融產(chǎn)品和服務(wù)的交易為基礎(chǔ)。 而且，對(duì)金融消費(fèi)者 保護(hù)的相關(guān)制度建設(shè)僅通過規(guī)范性描述， 至多只能給出一個(gè)理想的法 律制度框架， 至于這個(gè)框架是否能夠被落到實(shí)處， 對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù) 的政策目標(biāo)是否能真實(shí)實(shí)現(xiàn)則根本無法確定。 筆者

9、重點(diǎn)討論市場(chǎng)中金 融消費(fèi)者保護(hù)的具體法律制度應(yīng)該如何安排， 因此，本研究具有一定 的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。三、中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的政策建議 一方面，金融組織機(jī)構(gòu)的理性行為在無約束條件下總是傾向于生 產(chǎn)和銷售更多的金融產(chǎn)品以謀求利潤(rùn)最大化（陸軍等， 2009）。這時(shí) 候，銀行中介對(duì)于消費(fèi)者是否適合購(gòu)買某種理財(cái)產(chǎn)品以及是否有能力 承擔(dān)必要的風(fēng)險(xiǎn)并不關(guān)心， 而理財(cái)產(chǎn)品也缺少激勵(lì)去提高自己產(chǎn)品的 質(zhì)量以便讓更多的消費(fèi)者可以獲益。 同時(shí)，銀行中介為了得到更多的 銷售傭金，會(huì)不擇手段地向消費(fèi)者推銷各種由其代理銷售的理財(cái)產(chǎn) 品，而且也沒有激勵(lì)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因此，在法律缺失的情 況下，由于消費(fèi)者處于信息

10、劣勢(shì)， 勢(shì)必對(duì)消費(fèi)者的利益產(chǎn)生重大影響， 以至于耗散了理財(cái)產(chǎn)品公司與銀行中介所創(chuàng)造的市場(chǎng)福利。另一方 面，消費(fèi)者也必須為自己不經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就直接通過銀行購(gòu)買理財(cái)產(chǎn) 品的行為承擔(dān)責(zé)任。 由于大多數(shù)理財(cái)產(chǎn)品所具有的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)性， 使得 基金公司無法在事先一定保證其產(chǎn)品的收益率， 因此，會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者 的機(jī)會(huì)主義行為， 從而侵害基金公司和銀行的利益， 這樣也不利于金 融零售業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展。為完善中國(guó)當(dāng)前金融消費(fèi)者保護(hù)的制度體系， 筆者提出以下幾條 政策建議：（一）建立基金零售業(yè)金融消費(fèi)者保護(hù)的正式制度 由于金融產(chǎn)品的特殊性，法與金融學(xué)“四劍客” （LLSV ，1998）將 金融產(chǎn)品與服務(wù)定義為一組合約，

11、而這些合約的履行必須以法律制度 為前提。因此， 對(duì)于基金零售業(yè)市場(chǎng)，甚至對(duì)于整個(gè)金融理財(cái)產(chǎn)品的 零售市場(chǎng)， 必須在市場(chǎng)福利水平最大化的條件下， 建立金融消費(fèi)者保 護(hù)的正式法律制度，或者對(duì)現(xiàn)有法律，如商業(yè)銀行法以及與證券 投資基金相關(guān)的各種法律制度進(jìn)行修訂，明確金融消費(fèi)者保護(hù)的概 念，以保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。（二）機(jī)構(gòu)性監(jiān)管與功能性監(jiān)管并重根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況， 適時(shí)設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)， 專門從事金融零售業(yè)市場(chǎng)中 的消費(fèi)者保護(hù)，避免行政科層復(fù)雜，管理缺乏規(guī)模效率，相互推諉的 情況發(fā)生。另一方面，由于金融產(chǎn)品與服務(wù)具有品種繁多且交易方式 多樣化、技

12、術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)， 金融監(jiān)管也應(yīng)對(duì)特定的金融產(chǎn)品和交易進(jìn) 行有針對(duì)性的監(jiān)管，以確保監(jiān)管目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。（三）建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和可靠的信用評(píng)級(jí)機(jī)制正如在基金銷售業(yè)務(wù)中， 銀行需要對(duì)前來柜臺(tái)購(gòu)買基金的消費(fèi)者 進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承受能力評(píng)估， 而對(duì)于大多數(shù)金融理財(cái)產(chǎn)品來說都存在一定 風(fēng)險(xiǎn)，因而都需要對(duì)有意向購(gòu)買金融理財(cái)產(chǎn)品的消費(fèi)者進(jìn)行類似的評(píng) 估。因此，應(yīng)建立統(tǒng)一的消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)承受能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以幫助消費(fèi) 者明確自己的風(fēng)險(xiǎn)承受能力， 也為評(píng)價(jià)銀行的評(píng)估質(zhì)量提供客觀的評(píng) 價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另外， 應(yīng)對(duì)基金公司、銀行等從事金融零售業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)建立 起一個(gè)可靠的信用評(píng)級(jí)機(jī)制，既可以為消費(fèi)者選擇金融機(jī)構(gòu)提供參 考，又能夠形成良好的行業(yè)自律機(jī)

13、制。（四）注重金融消費(fèi)者保護(hù)與金融創(chuàng)新相互協(xié)調(diào) 金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間存在著一種沖突（ Shiller ，2009），金 融監(jiān)管過于嚴(yán)厲就會(huì)抑制金融創(chuàng)新， 減少可供消費(fèi)者選擇的金融產(chǎn)品 品種。然而，并不是所有的金融創(chuàng)新都存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上只要 人們能夠適當(dāng)?shù)厥褂媒鹑趧?chuàng)新工具， 大多數(shù)金融創(chuàng)新都會(huì)增加社會(huì)的 福利（Shiller, 2009）。而Bernanke （2009）認(rèn)為，金融監(jiān)管不僅不 會(huì)阻礙金融創(chuàng)新，反而會(huì)使得創(chuàng)新的金融產(chǎn)品與服務(wù)的內(nèi)容更加透 明，便于消費(fèi)者對(duì)各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的理解和選擇， 促進(jìn)金融 市場(chǎng)的繁榮。 因此，必須找到金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的均衡點(diǎn)才能 保證既能更

14、好地保護(hù)金融消費(fèi)者的利益， 又能夠促進(jìn)負(fù)責(zé)任的金融創(chuàng) 新活動(dòng)，增加消費(fèi)者的選擇空間。(五) 加強(qiáng)信息交流和對(duì)金融消費(fèi)者的教育信息權(quán)是金融消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)其利益的基本權(quán)利(郭丹， 2009)，因 此，監(jiān)管機(jī)制和相應(yīng)的法律制度都應(yīng)有效地激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者以 及社會(huì)公眾充分披露必要的信息， 建立良好的信息傳導(dǎo)機(jī)制， 以確保 消費(fèi)者的知情權(quán)和相關(guān)利益不受侵害。 與此同時(shí)， 由于金融產(chǎn)品和服 務(wù)存在一定的專業(yè)性和技術(shù)性， 金融消費(fèi)者如果無法理解產(chǎn)品或服務(wù) 的交易方式或預(yù)期收益，或者理解錯(cuò)誤，都會(huì)給消費(fèi)者帶來損失。因 此，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的相關(guān)教育， 幫助消費(fèi)者認(rèn)清金融消費(fèi)存 在一定的風(fēng)險(xiǎn)， 了解有關(guān)金融

15、產(chǎn)品與服務(wù)的相關(guān)信息， 減少消費(fèi)者因 盲目購(gòu)買金融產(chǎn)品和服務(wù)造成不必要的損失。參考文獻(xiàn)：1 林麗敏 .芻議金融監(jiān)管的重要目標(biāo)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù):J.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009, (6).2 徐慧娟 .淺述英國(guó)金融巡視員制度與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)兼 論對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的借鑒 J .金融論壇, 2005,(1) .3 王靖琳.金融消費(fèi)者保護(hù)職能及我國(guó)金融監(jiān)管制度的完善 J.福建金融, 2006,( 3) .4 郭丹金融消費(fèi)者權(quán)利法律保護(hù)研究D 長(zhǎng)春：吉林大學(xué),2009.5 劉一展 .金融消費(fèi)者保護(hù)視角下的美國(guó)金融監(jiān)管改革立法考 察與借鑒 J .現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)） ， 2010 ，

16、（10） .6 伊士國(guó)，吳丹 .試析銀行客戶金融隱私權(quán)的法律保護(hù) J .湖北社會(huì)科學(xué)， 2010， （10） .Policy Study on China's Financial Consumers ProtectionWang Shishui（ Economic Management Institute, Inner Mongolia University ofScience and Technology, Baotou 014010, Chin）aAbstract： Based on domestic and foreign research status offinancial consumer protection, we should perfect specific legal system offinancial consumer protection from the following aspects: establishingofficial system of financial consumer protection in fund retail; payingequal attention to institutional regulation and funct