農(nóng)業(yè)面源污染防治國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

1、農(nóng)業(yè)面源污染防治國際經(jīng)驗(yàn)及啟示農(nóng)業(yè)面源污染具有分散、無序的排放特征，在國際上一直是個棘手的難題。隨著工業(yè)和城市生活污染源逐步得到控制，農(nóng)業(yè)面源污染將越來越得到重視。根據(jù)政府干預(yù)程度的強(qiáng)弱，可將環(huán)境政策手段分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)刺激型和勸說教育型三種11。命令控制手段主要包括行政許可、排放標(biāo)準(zhǔn)、限期治理等。經(jīng)濟(jì)刺激手段包括可交易的排污許可證制度、環(huán)境稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。勸說鼓勵手段主要包括環(huán)境宣教、信息公開等，勸說鼓勵手段一般作為命令控制和經(jīng)濟(jì)刺激手段的輔助。本研究將遵循環(huán)境政策手段的分類，對國際上針對農(nóng)業(yè)面源污染的主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧和分析，并結(jié)合我國基本情況，提出相關(guān)的政策建議。一、針對農(nóng)業(yè)面源的命

2、令控制型手段命令控制型手段的特點(diǎn)是針對性強(qiáng)、有嚴(yán)格的處罰措施、并且政府具有較強(qiáng)的執(zhí)行能力。因此要使命令控制型手段較好地發(fā)揮作用，前提是規(guī)制的對象非常明確，且規(guī)制的對象具有較高的同質(zhì)性，否則監(jiān)管成本太高。農(nóng)業(yè)面源排放的特征決定了命令控制手段難以較好地發(fā)揮作用。在國際范圍內(nèi)，命令控制型手段也鮮見于農(nóng)業(yè)面源污染的控制。荷蘭的礦物質(zhì)賬戶系統(tǒng)（Mineral Accounting System-MINAS）較為接近命令控制手段。12該系統(tǒng)本質(zhì)上是一個養(yǎng)分標(biāo)準(zhǔn)，其懲罰手段是想超出標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)場主征稅。MINAS系統(tǒng)控制的對象不是N, P等養(yǎng)分的投入，而是其剩余或流失。在這個系統(tǒng)之下，每個農(nóng)民的養(yǎng)分投入和產(chǎn)出情

3、況都被記錄下來，如果其農(nóng)場的養(yǎng)分剩余（或流失）在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，則無需交稅，如果超出標(biāo)準(zhǔn)，則需要繳納較高的稅。隨著免稅的標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)，超出標(biāo)準(zhǔn)的稅率也越來越高，1998年土壤含氮（折純）的免稅標(biāo)準(zhǔn)為 238kg/ha，超標(biāo)稅率為0.7歐元/kg，到2003年，免稅標(biāo)準(zhǔn)為140 kg/ha，超標(biāo)稅率則上升為2.3歐元/kg。盡管監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示荷蘭地下水的養(yǎng)分濃度在1992-2000年之間有所下降，但是這項(xiàng)政策仍然由于其高昂的執(zhí)行費(fèi)用以及對于環(huán)境質(zhì)量貢獻(xiàn)的不確定性受到質(zhì)疑，在2006年被廢除。美國污染物減排體系（NPDES）被認(rèn)為是世界上最成功的環(huán)境政策之一，NPDES的實(shí)施主要依靠排污許

4、可證制度。在美國，根據(jù)清潔水法，任何污染都不能在沒有許可的情況下排放，但是這項(xiàng)制度也主要在工業(yè)和城市領(lǐng)域?qū)嵭?。盡管在NPDES體系中的單日最大負(fù)荷量（Total Maximum Daily Load, TMDL）理論上應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)業(yè)面源污染的控制，但是由于監(jiān)管的困難，對農(nóng)業(yè)面源污染的控制仍然主要仰仗經(jīng)濟(jì)激勵和勸說鼓勵型手段的最佳管理實(shí)踐(Best Management Practice- BMPs)，美國也在逐步考慮擴(kuò)大排污許可證的范圍，將大規(guī)模的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)排放納入NPDES的排污許可證范圍13。二、針對農(nóng)業(yè)面源的經(jīng)濟(jì)刺激手段（一）美國的最佳管理實(shí)踐美國清潔水法在其319條款

5、(section 319)專門規(guī)定了農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關(guān)事宜。在清潔水法的框架下，主要使用最佳管理實(shí)踐（BMPs）控制農(nóng)業(yè)面源，BMPs 是指任何能夠減少或預(yù)防水污染的方法、措施或操作程序。14最佳管理實(shí)踐主要通過兩類項(xiàng)目實(shí)施，一類是環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目(The Environmental Quality Incentive Program-EQIP)，另一類是保護(hù)管理項(xiàng)目(Conservation Stewardship Program- CStP)。環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目是在1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案（Federal Agriculture Improvement and Refo

6、rm）中確立的，項(xiàng)目的首要目標(biāo)就是為生產(chǎn)者實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和環(huán)境質(zhì)量的雙重目標(biāo)提供資金和技術(shù)方面的支持。最開始（1997-2001）每年的項(xiàng)目資金僅為2億美元，后來迅速增長，2002年為4億美元，到2007年達(dá)到13億美元，2002-2007年總資金額達(dá)到58億美元，2008-2012年資金預(yù)算為72.5億美元。農(nóng)民要獲得該項(xiàng)目的資助，必須完成相應(yīng)的申請，明確哪塊土地將得到保護(hù)、受益的環(huán)境要素是什么、將采取什么措施。各州或地方的自然資源保護(hù)辦公室將會對農(nóng)民的申請進(jìn)行打分并排序，排名靠前的將獲得資助。項(xiàng)目以兩種形式幫助農(nóng)民實(shí)施和管理保護(hù)計(jì)劃：成本分擔(dān)（cost-sharing）和獎勵（ince

7、ntive payment），每個人或團(tuán)體將獲得5年內(nèi)最多45萬美元（2008年以后改為30萬美元）的項(xiàng)目資助。保護(hù)管理項(xiàng)目（CStP）規(guī)定農(nóng)民可以將其農(nóng)場中的草地、種植用地、森林納入計(jì)劃中，但是農(nóng)場或牧場主必須滿足：（1）已經(jīng)在其整個農(nóng)場中至少保護(hù)到一種環(huán)境資源（包括水質(zhì)、土壤和其他與環(huán)境質(zhì)量有關(guān)的要素）；（2）在一個五年的合同期內(nèi)，承諾至少再額外保護(hù)一種國家優(yōu)先保護(hù)的資源。CStp項(xiàng)目將補(bǔ)償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者由于保護(hù)行為（例如安裝或改裝設(shè)備、輪作等）而額外支出的費(fèi)用，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)根據(jù)這些行為的額外花費(fèi)、農(nóng)民損失和生態(tài)環(huán)境效益來確定，對于單個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，一個五年的合同期內(nèi)項(xiàng)目資金的支持不超過20萬美元

8、。2008年美國農(nóng)業(yè)部將1277萬英畝土地納入了CStP項(xiàng)目，每英畝土地的平均補(bǔ)償額為18美元/年。除了工程措施，BMPs體系非常重要的一部份是針對農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，讓農(nóng)民意識到“他們?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原材料付過費(fèi)，浪費(fèi)越多損失越大”。一旦農(nóng)民真正理解到這一點(diǎn)，他們就會想辦法提高農(nóng)用物資（如化肥、農(nóng)藥等）的使用效率，從而將保護(hù)環(huán)境的行為內(nèi)化到其追求經(jīng)濟(jì)效率的行動中去。根據(jù)美國聯(lián)邦環(huán)保署的統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有339條河流在清潔水法的支持下取得了面源污染治理方面的成就，河流水質(zhì)得到了很好的改善15。（二）歐盟的一體化政策及環(huán)境稅費(fèi)手段歐盟國家注重在宏觀層面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策一體化，將農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策的目標(biāo)統(tǒng)一起來

9、，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境的雙贏，在立法、決策程序、機(jī)構(gòu)人員等方面充分考慮環(huán)境因素。在整體上達(dá)成共識后，再由歐盟所屬的各國自己決定具體的實(shí)施方案。1. 歐盟共同農(nóng)業(yè)及水環(huán)境政策歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agriculture Policy-CAP）是歐盟體系中最為重要的政策之一，其目標(biāo)是保證農(nóng)民獲得一個良好的生活標(biāo)準(zhǔn)，保障消費(fèi)者食品質(zhì)量和公道的價(jià)格，并保護(hù)農(nóng)村生境。共同農(nóng)業(yè)政策所使用的預(yù)算占?xì)W盟總預(yù)算的將近一半（2006年占47%；2007年占45%；2008年占47%）16。CAP由最初的主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到逐步注重農(nóng)村發(fā)展，如今越來越多地關(guān)注農(nóng)業(yè)行為中的環(huán)境保護(hù)問題。在2007年

10、以前，CAP的資金落實(shí)主要由歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保障基金會（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF)完成，資金主要有兩方面用途：一是通過直接補(bǔ)貼和干預(yù)手段支持農(nóng)業(yè)部門；二是幫助農(nóng)民更加環(huán)境友好地利用土地以支持農(nóng)村發(fā)展。自2007年開始，為了更加突出對農(nóng)村發(fā)展方面的支持，成立了兩個基金取代EAGGF，分別履行上述兩方面職能，一個是歐洲農(nóng)業(yè)保障基金（The European Agricultural Guarantee Fund-EAGF）；另一個是歐洲農(nóng)村發(fā)展基金（The European Agricultural Fund

11、for Rural Development -EAFRD)。2008年，兩個基金所占的份額分別為78%和19%。在水環(huán)境保護(hù)的專門政策方面，歐盟在2000年通過了歐盟水框架指令(EU Water Framework Directive)，該指令提出了適合歐盟成員國的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，核心就是到2015年所有水體達(dá)到一個“良好的狀態(tài)”（good status），各國在該指令下可以選擇符合自己實(shí)際的手段以實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。該指令對水體狀態(tài)進(jìn)行了5個等級的劃分，從“極差”到“極好”。歐盟成員國的環(huán)境專家以歐盟內(nèi)氣候變化的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，再對5個等級制定標(biāo)準(zhǔn)。“良好”僅次于“極好”，它作為水體好壞的標(biāo)準(zhǔn)

12、參考等級，以“對人類產(chǎn)生有限或者無明顯的影響”為原則17。水框架指令主要進(jìn)行一些原則性規(guī)定，總體包括幾個方面：18一是將水環(huán)境保護(hù)擴(kuò)展到所有類型的水體，包括內(nèi)陸、海洋、地標(biāo)和地下水；二是以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行水環(huán)境管理；三是將排放限值和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來；四是確保水價(jià)政策提供足夠的激勵以使用水者更加有效地使用水資源；五是鼓勵公眾參與。歐盟水框架指令得以貫徹的主要載體是1991年12月通過的關(guān)于保護(hù)水體遭受農(nóng)業(yè)營養(yǎng)物質(zhì)污染的指令（91/676/EEC），簡稱為歐盟養(yǎng)分管理指令，目標(biāo)就是減少由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量的營養(yǎng)物質(zhì)而導(dǎo)致的水污染。該指令的實(shí)施有幾個步驟：一是水質(zhì)監(jiān)測，包括營養(yǎng)物質(zhì)的濃度和富營養(yǎng)化程度；

13、二是識別被污染或者出于被污染風(fēng)險(xiǎn)中的水體；三是圈定脆弱區(qū)域，也就是污染能夠進(jìn)入到步驟2所識別的水體中的區(qū)域；四是建立良好農(nóng)業(yè)行為和行動計(jì)劃的編碼；最后，至少每4年要對脆弱區(qū)域和行動計(jì)劃進(jìn)行評估。歐盟評估報(bào)告結(jié)果顯示：2004-2007年間，歐盟15國的氮肥年消費(fèi)量基本穩(wěn)定在900萬噸，磷肥消費(fèi)則相比前一個報(bào)告期（2000-2003）降低了9%。192. 歐盟主要國家農(nóng)業(yè)面源控制的稅費(fèi)政策歐盟國家很多采取環(huán)境稅費(fèi)的方式，限制農(nóng)民的化肥、農(nóng)藥的使用，以減少農(nóng)業(yè)行為對水體的污染。挪威1988年開始實(shí)行化肥稅收政策，最初的政策目標(biāo)是為其他政策的實(shí)施籌集經(jīng)費(fèi)，后來轉(zhuǎn)變?yōu)橹С汁h(huán)境友好的行為。盡管

14、由于1988年北海藍(lán)藻爆發(fā)事件促使稅率提高到化肥價(jià)格的8%，1991年又提高到20%，但是仍然被認(rèn)為不足以對化肥使用行為產(chǎn)生重大影響，甚至有學(xué)者認(rèn)為只有稅率達(dá)到化肥價(jià)格的100%-300%才有可能有實(shí)質(zhì)性的作用，且化肥稅已經(jīng)對挪威的農(nóng)業(yè)出口貿(mào)易產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響110。匈牙利1986年開始實(shí)施化肥稅，最初的稅率是：0.25 ？/kg N，0.15 ？/kg P。該稅率逐年增長，直到1994年該國加入歐盟而被廢除。該稅收實(shí)施以來肥料的使用量約以3%的速度逐年下降，但相應(yīng)的是化肥的價(jià)格以約10%的速度上漲，較大地增加了農(nóng)民的成產(chǎn)成本。盡管如此，研究表明，該政策對于環(huán)境質(zhì)量改善

15、的直接效果仍然非常有限。111丹麥1998年引入氮稅，對于任何氮含量超過2%的肥料征收0.67 ？/kg N的稅。112該稅率雖然相比匈牙利的高得多，但是丹麥的稅收減免非常普遍，例如只要年?duì)I業(yè)額超過2700歐元的農(nóng)戶就可以免稅；其他用戶只要年使用肥料超過2000kg也可以免稅；對于年用肥量不超過2000kg的用戶，只要每年繳納的稅金超過135歐元，也將得到部分返還。因此，該項(xiàng)稅收對于農(nóng)民沒有實(shí)質(zhì)上的約束，主要是針對家庭少量的肥料使用行為，例如花園的施肥，對于環(huán)境質(zhì)量的改善幾乎沒有貢獻(xiàn)。（三）哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補(bǔ)償在1970-1980年代，哥斯達(dá)黎加經(jīng)歷了最為嚴(yán)重的森林退化，1950年，

16、哥斯達(dá)黎加國土的一半以上被森林覆蓋，到1995年，森林覆蓋率僅剩25%。1997年開始，為了遏制森林退化的趨勢，哥斯達(dá)黎加推出了國家生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃（National PES program）。該計(jì)劃認(rèn)為森林土地具有四方面的生態(tài)價(jià)值：（1）減少溫室氣體排放的價(jià)值；（2）水環(huán)境服務(wù)價(jià)值，包括提供飲用水、灌溉用水、水力能源等；（3）生物多樣性保護(hù)的價(jià)值；（4）休閑景觀與旅游價(jià)值。國家生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃就是針對林地的這四種生態(tài)價(jià)值對私有土地所有者的保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償。哥斯達(dá)黎加生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃具體由“國家森林基金(FONAFIFO)”和“國家保護(hù)區(qū)系統(tǒng)(SINAC)”執(zhí)行，目標(biāo)是保護(hù)原始森林、使次生林繁榮茂盛、提高

17、森林產(chǎn)品質(zhì)量。在生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃框架下，通過以下三種形式的合約，農(nóng)民將保護(hù)林地所取得的碳匯出讓給國家森林基金(FONAFIFO)，由后者在國際碳交易市場出售。113（1）    森林保護(hù)合約：以5年為一期，每公頃土地將獲得210美元的補(bǔ)償，每年平均支付42美元。這類合約的目的就是保護(hù)原生和次生林。5年到期后根據(jù)資金的可得性，合約可以更新。85%的合約屬于這個類型。（2）    可持續(xù)的森林管護(hù)合約：農(nóng)民每5年將獲得327美元/公頃的生態(tài)補(bǔ)償金，具體的做法是第一年支付50%，第二年支付20%，接下來三年每年支付10%。這

18、類合約要求土地所有者承諾將其林地維護(hù)至少15年。9%的合約屬于這個類型。（3）    重新造林合約：農(nóng)民每5年將獲得537美元/公頃的生態(tài)補(bǔ)償金，第一至五年分別支付50%、20%、15%、10%、5%。這類合約主要用在退化和拋荒農(nóng)地的造林方面，根據(jù)樹種的不同，對農(nóng)民承諾時(shí)間的要求在15-20年之間。6%的合約屬于這個類型。從1997年至2001年，將近283384公頃的林地被納入了生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，在這期間國家森林基金向私有土地主支付了約5700萬美元。生態(tài)補(bǔ)償金的來源主要包括：對汽油銷售征收3.5%的稅；私有企業(yè)為保護(hù)重點(diǎn)流域支付給國家森林基金的錢；對一些

19、企業(yè)銷售森林生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的認(rèn)證費(fèi)用；國際組織的捐贈；國際市場出售碳匯所得資金。四、國際經(jīng)驗(yàn)對我國面源污染控制的啟示（一）理解我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性要破解農(nóng)業(yè)污染治理難題，首先必須充分認(rèn)識到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩個最基本特征，也是我國和歐美發(fā)達(dá)國家的明顯區(qū)別。一是我國農(nóng)業(yè)具有高度的自由、分散、小規(guī)模經(jīng)營特點(diǎn)，中國的農(nóng)民是小農(nóng)，而歐美國家的農(nóng)民則是農(nóng)場主。1982年正式確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)民獲得了自由經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民在選擇種植品種、種植投入（農(nóng)藥、化肥等）等方面主要是獨(dú)立決策。同時(shí)由于我國人多地少，單個家庭的經(jīng)營規(guī)模很小，農(nóng)民組織化程度低，集體意識較弱。例如在噴灑殺蟲劑時(shí)，農(nóng)民各自為戰(zhàn)，害蟲可以

20、輕易地遷徙到?jīng)]有噴藥或者毒性已過期的地塊。而在美國、歐洲，雖然同樣是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其單個家庭所經(jīng)營的農(nóng)場面積動輒成百上千公頃，單個農(nóng)場就可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)防統(tǒng)治。二是我國務(wù)農(nóng)人口年齡老化，接受新技術(shù)新觀念的意愿和能力較弱，而歐美國家的農(nóng)民卻已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高程度的現(xiàn)代化。目前在我國農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕大部分為老人，大量青壯年、接受過一定教育的人群都進(jìn)城務(wù)工。根據(jù)筆者2010年對河北、江蘇、安徽、湖南、江西、湖北六省200多個農(nóng)戶的一項(xiàng)調(diào)查，受調(diào)查者平均年齡為50.8歲，平均受教育年限為2.4年114。這部分人群對于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的接受和應(yīng)用能力較弱，環(huán)保意識較低，對于化肥、農(nóng)藥的依賴程度較高。（二）我國農(nóng)

21、業(yè)面源污染面臨制度困境一方面，基于保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)業(yè)發(fā)展政策在一定程度上鼓勵了農(nóng)民的污染行為。近年來，“三農(nóng)”一直是中央政策關(guān)注的重點(diǎn)。自2004年以來，中央連續(xù)7年將“1號文件”聚焦在“三農(nóng)”問題上，最核心的目標(biāo)就是保障農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)。為了實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)和增收目標(biāo)，在短期難以改變耕作技術(shù)的條件下，化肥的大量投入則不可避免。自2006年開始，由中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，以應(yīng)對柴油、化肥等價(jià)格上漲所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升。盡管對于這些補(bǔ)貼是否具有直接影響農(nóng)民化肥使用量的作用仍然存在較多爭論，但是自2004年開始，至2010年，中國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了7年連續(xù)增產(chǎn)，這表明在一號

22、文件框架下實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策至少在增產(chǎn)方面取得了較好的效果，而在這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之中，與化肥使用最為相關(guān)的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼占據(jù)的份額最大，增長的幅度也最大，與此同時(shí)，化肥的使用量也相應(yīng)增加（圖1），且增加的幅度有超過糧食增產(chǎn)幅度的趨勢。圖1  2004-2009年我國化肥使用量（單位，萬噸；數(shù)據(jù)來源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒） 中國具有世界上最龐大的人口，糧食安全和數(shù)億農(nóng)民的增收一直具有重要的戰(zhàn)略地位。以增產(chǎn)增收為目標(biāo)、以補(bǔ)貼為主要手段的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策在一定程度上鼓勵了農(nóng)業(yè)污染行為，但是這種制度安排在一定時(shí)期內(nèi)卻具有合理性。另一方面，我國現(xiàn)行的環(huán)保政策在農(nóng)村存在較大的缺失。在傳統(tǒng)的

23、環(huán)境管理“八項(xiàng)制度”中，環(huán)評、三同時(shí)主要針對新、改、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目；排污收費(fèi)主要針對工業(yè)污染源；限期治理主要針對超標(biāo)嚴(yán)重的工業(yè)污染源；城市環(huán)境綜合整治定量考核制度和環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制主要是對城市區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的考核；集中控制制度主要用于城市污染控制，如垃圾、生活污水等；許可證制度也是針對工業(yè)點(diǎn)源。我國與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律也缺少對農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)業(yè)污染的關(guān)注。水污染防治法（2008）的第47-51條是關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的規(guī)定，盡管規(guī)定要“控制化肥和農(nóng)藥的過量使用”，但除了對水源地略有相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定外，缺乏具體的實(shí)施措施。水法（2002）主要目標(biāo)是水資源保護(hù)以及合理分配，除對圍湖造地行為有所限制外

24、，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村方面沒有特別的規(guī)定。水土保持法（1991）主要目標(biāo)為預(yù)防水土流失，注重對相關(guān)林地、草地的種植和保護(hù)。綜上所述，中國農(nóng)業(yè)面源污染控制所面臨的制度背景是：糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收的客觀需求，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展政策一定程度上鼓勵了農(nóng)業(yè)化學(xué)投入的使用；而主流的環(huán)境保護(hù)政策在農(nóng)村問題上缺乏足夠的關(guān)注和投入115。（三）國際經(jīng)驗(yàn)對我國的基本啟示1. 優(yōu)先在農(nóng)業(yè)發(fā)展的框架內(nèi)解決環(huán)境問題無論從實(shí)際需求還是宏觀政策導(dǎo)向而言，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收這兩大目標(biāo)都不能改變，拋棄這個背景，空談環(huán)境保護(hù)將失去實(shí)踐意義，一項(xiàng)成功的面源污染政策應(yīng)當(dāng)是有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的。因此，首先應(yīng)當(dāng)探討在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)解決部分污染問題的可能

25、。本研究認(rèn)為，我國農(nóng)村環(huán)保工作的基本思路應(yīng)當(dāng)是：在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的前提下，實(shí)行預(yù)防為主、源頭減排，通過規(guī)?；?jīng)營，管理和工程措施并舉，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。農(nóng)業(yè)活動不是簡單的市場行為，它具有很強(qiáng)的公共職能。因此盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成污染，輸出負(fù)的外部性，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身又輸出了正的外部性，在農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域不能教條地使用“污染者付費(fèi)”的原則116。此外，由于農(nóng)業(yè)排放的分散、無序特征，末端治理的成本將十分巨大，農(nóng)村環(huán)保應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定地走預(yù)防為主、源頭減排的路線。況且，化學(xué)物品本身就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中重要的成本因子，減少化學(xué)品的使用也就是降低成本。在保證產(chǎn)量的前提下，應(yīng)當(dāng)通過技術(shù)進(jìn)步提高農(nóng)資利用效率，在

26、生產(chǎn)源頭控制化學(xué)物品的過度投入?；谝陨戏治觯岢鲆韵滤臈l建議：首先在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的整合或一體化。針對上文分析的政策困境，一方面亟需出臺專門針對農(nóng)村環(huán)保的高規(guī)格政策；另一方面要適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向，例如從已有或增加的農(nóng)資補(bǔ)貼中，拿出相當(dāng)一部分對有機(jī)肥進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，完善農(nóng)產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證制度也是農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化的重要方面。其次要重建基層農(nóng)技推廣體系，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)職能。我國農(nóng)技推廣體系改革后，基層農(nóng)技站幾乎喪失了農(nóng)技指導(dǎo)職能。新時(shí)期應(yīng)當(dāng)重構(gòu)基層農(nóng)技推廣體系，一方面，在解決現(xiàn)有農(nóng)技人員編制、待遇等方面加大投入，使已有的推廣人員能夠?qū)Ｗ⒂诒?/p>

27、職工作。另一方面，結(jié)合新事物，補(bǔ)充新血液，提高農(nóng)技推廣隊(duì)伍的服務(wù)能力。例如結(jié)合并完善村官制度，有選擇地吸引環(huán)保、農(nóng)業(yè)等專業(yè)的高校畢業(yè)生扎根農(nóng)村服務(wù)農(nóng)業(yè)，提高大學(xué)生村官的各方面待遇，建議將大學(xué)村官納入到農(nóng)技推廣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員系統(tǒng)，給予正式的編制和各方面待遇。第三，集中農(nóng)村人、地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，以便更好應(yīng)用環(huán)保技術(shù)。實(shí)踐表明，許多實(shí)用技術(shù)可以大幅降低化學(xué)品的投入，且可以提高產(chǎn)量，但其主要障礙是分散的經(jīng)營方式。實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的途徑一是通過農(nóng)民合作，將人組織起來；二是在堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的原則下，通過土地流轉(zhuǎn)將地集中起來。在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，大力推廣和應(yīng)用統(tǒng)防統(tǒng)治、節(jié)水灌溉、測土配方、土地整理等實(shí)用技術(shù)將大幅減少農(nóng)業(yè)污染。第四，加大對農(nóng)村環(huán)保工程措施的投入，各級財(cái)政應(yīng)當(dāng)共同出資進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾收集、截污導(dǎo)流、農(nóng)村生活污水集中處理等。2. 大力推行生態(tài)補(bǔ)償我國農(nóng)業(yè)面源污染控制的政策手段應(yīng)當(dāng)主要基于激勵和獎勵，使農(nóng)民能夠在減少污染的行為中獲得明顯的經(jīng)濟(jì)利益。歐洲主要國家對農(nóng)民征收環(huán)境稅、化肥稅等政策形式不適合我國的國情，美國的最佳管理實(shí)踐（實(shí)際上也可以理解為以項(xiàng)目或技術(shù)形式的生態(tài)補(bǔ)償）、哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補(bǔ)償可為我國提供一些借鑒。以下針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€核心問題，即補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償支付方式，逐條分析，試圖找出適合我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的生態(tài)補(bǔ)償模式。首先是誰來補(bǔ)償?shù)膯栴}。根據(jù)補(bǔ)