后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村公共服務(wù)供給探究

1、    后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村公共服務(wù)供給探究    陳麗鈴摘 要農(nóng)村社會進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕和收入的增加，農(nóng)村居民對于公共服務(wù)的需求日益強(qiáng)烈且多樣。但后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的基層政府在公共服務(wù)供給上存在著財(cái)政資金短缺、職能錯(cuò)位缺位等諸多問題。本文從社會治理現(xiàn)代化視角出發(fā)，對農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的困境及其成因進(jìn)行分析，提出切實(shí)引導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化、構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)等有效供給路徑，以促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)化多樣化，切實(shí)滿足農(nóng)村居民的需求。關(guān)鍵詞農(nóng)村稅費(fèi)改革；后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代；農(nóng)村公共服務(wù)；社會治理現(xiàn)代化f812.42 a1 引言為治理對農(nóng)民的

2、各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，自2000年以來，中央政府先后在安徽、江蘇等省進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作，2003年推廣至全國。到了2004年7月，中央提出稅費(fèi)改革分為兩步：第一步是規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)，第二步才是取消農(nóng)業(yè)稅。2004年4月，國家開始取消牧業(yè)稅和除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并在黑龍江、吉林進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)。2006年1月1日，全國徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，自此中國農(nóng)村步入了后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。農(nóng)業(yè)稅改革使得農(nóng)民的負(fù)擔(dān)明顯變輕，但農(nóng)業(yè)稅改革取得重大成效的背后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力由于農(nóng)業(yè)稅的取消而大幅度下降，這使得縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力也逐漸減弱。根據(jù)2016年我國第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，

3、我國農(nóng)村人口為662805323人，占全國人口的62.14%，數(shù)量龐大的農(nóng)村人口對農(nóng)村公共服務(wù)存在著極大的總量需求。同時(shí)，隨著農(nóng)村社會的不斷發(fā)展和農(nóng)村居民的收入的增加，農(nóng)村居民對養(yǎng)老、子女教育和醫(yī)療保障服務(wù)的需求愿望日益強(qiáng)烈，這些都對農(nóng)村公共服務(wù)的供給提出了更新更高的要求?，F(xiàn)狀卻是農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足問題仍然十分突出。以醫(yī)療衛(wèi)生狀況為例，有57.6%的受訪者認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生是他們最關(guān)心和最需要解決的公共服務(wù)，然而根據(jù)2016年中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2015年城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為10.2人，農(nóng)村為3.9人；城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位為8.27個(gè)，農(nóng)村為3.71個(gè)，其中每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)

4、衛(wèi)生院床位數(shù)為1.24；嬰兒死亡率在城市為4.7，在農(nóng)村為9.6；五歲以下兒童死亡率在城市為5.8、在農(nóng)村為12.9。城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平不均衡性突出，農(nóng)村公共服務(wù)供給不足。本文從社會治理現(xiàn)代化的視角出發(fā)，通過文獻(xiàn)分析法、數(shù)量研究法、理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合分析法，探討后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的困難及其成因，探索有效供給的路徑，有助于進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的相關(guān)理論；為政府克服農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的困難、實(shí)現(xiàn)有效供給提供一定的依據(jù)，促進(jìn)政府探索公共服務(wù)有效供給的進(jìn)一步展開。因此，本文的研究內(nèi)容具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。2 研究現(xiàn)狀2.1 后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村公共服務(wù)供給的相關(guān)研究張立榮、

5、李軍超、樊慧玲將農(nóng)村基本公共服務(wù)界定為“農(nóng)村居民在生產(chǎn)、生活中共同享用的具有消費(fèi)上的非競爭性、效用上的不可分割性以及收益上的非排他性的公共設(shè)施和服務(wù)”。農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容廣泛，張開云認(rèn)為“能有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和提升農(nóng)民福利的公共服務(wù)都是現(xiàn)階段農(nóng)村應(yīng)有的基本公共服務(wù)，其中主要包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等”。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村居民對公共服務(wù)的需求也日益強(qiáng)烈，面對當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，許多學(xué)者展開了相關(guān)的研究。張立榮、曾維和提出可借鑒西方的“整體政府”理論和建立公共服務(wù)主體間形

6、成跨部門（或組織）的伙伴關(guān)系，多主體聯(lián)合提供，來提供無縫隙公共服務(wù)。汪錦軍認(rèn)為當(dāng)前存在政府主導(dǎo)的供給模式官僚化困境、自主供給模式的資源困境和委托供給模式的監(jiān)督困境，供給主體不能形成協(xié)同合力，農(nóng)村公共服務(wù)供給越來越碎片化，應(yīng)超越任何單一模式的思維，整合多方力量和各種資源，形成一種多元合作的結(jié)構(gòu)安排，以解決任何一方或雙方都無法解決的問題。鄭恒峰提出以農(nóng)村公共服務(wù)供給社會化為基本途徑，讓非政府的社會化主體參與到農(nóng)村公共服務(wù)提供的過程中來，社會化主體主要包括村民自治組織、農(nóng)村社區(qū)民間組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)戶家庭以及社會支農(nóng)組織等。范逢春、李曉梅基于協(xié)同治理理論，提出應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)多元主體“動態(tài)協(xié)同

7、治理模型”，以政府、自治組織、私人部門、第三部門及公民五大治理主體之間的動態(tài)協(xié)同合作為主，根據(jù)各自角色和不同的職能分工。周黎安、陳祎通過對1997-2005年縣級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從實(shí)證角度得出稅費(fèi)改革使得縣級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重在長期中導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的下降這一結(jié)論，認(rèn)為上級政府若在平衡調(diào)節(jié)中不減少甚至增加對縣級政府的支付轉(zhuǎn)移，將有效緩解縣級政府的財(cái)政壓力，且上級政府應(yīng)承擔(dān)更多的公共服務(wù)支出責(zé)任。學(xué)者們從多種角度來探索農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式，但可看出，其核心大多在于都希望通過采取多元合作策略來整合多元的社會資源，通過形成多方合力，來共同應(yīng)對實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給這一難題。但當(dāng)前我國農(nóng)村仍缺乏有

8、力的多元力量，如何真正實(shí)現(xiàn)多元化供給還需要進(jìn)一步的研究。2.2 社會治理現(xiàn)代化的相關(guān)研究2013 年，黨的十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鄙鐣卫硎菄抑卫淼闹匾M成部分，社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。社會治理現(xiàn)代化包括社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化兩部分，強(qiáng)調(diào)的是治理的主體由“一元”走向“多元”，治理的向度由“單向”走向“互動”，治理的本質(zhì)由“集權(quán)”走向“分權(quán)”，治理的觀念由“傳統(tǒng)”向“現(xiàn)代”轉(zhuǎn)變。推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，核心是以人為本，維護(hù)最廣大人民群

9、眾的根本利益，增強(qiáng)社會發(fā)展活力?，F(xiàn)代化社會治理主要包含以下四個(gè)理念：第一，治理主體的多元化。姜曉萍認(rèn)為，治理主體的多元化，要求政府必須與各種社會組織一起形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在共同分擔(dān)社會責(zé)任的基礎(chǔ)上形成多元協(xié)同治理機(jī)制；第二，治理方式科學(xué)化。通過運(yùn)用信息科學(xué)技術(shù)，搭建整合相關(guān)部門及資源的綜合管理聯(lián)動平臺，達(dá)到為民、利民、便民相統(tǒng)一；第三，治理過程法治化。實(shí)現(xiàn)從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，“強(qiáng)化和完善解決社會矛盾公共危機(jī)的法治機(jī)制，使法治成為解決社會矛盾和公共危機(jī)的長效、制度化手段”。第四，治理機(jī)制的規(guī)范化。社會治理機(jī)制是指不同的治理主體在不同的治理領(lǐng)域相互協(xié)作、良性互動的系統(tǒng)過程。社會主體、利益需求以

10、及物質(zhì)發(fā)展的多元化趨勢要求一種“協(xié)同化治理”的現(xiàn)代化治理范式。綜上所述，許多專家對于農(nóng)村公共服務(wù)供給的分析都闡述了單一化的政府供給主體難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。社會治理現(xiàn)代化理論所強(qiáng)調(diào)的治理主體現(xiàn)代化正是將公民、政府、市場、社會納入治理框架中，共同參與治理，進(jìn)而構(gòu)建網(wǎng)格化的治理框架體系，避免單一化治理主體的低效率甚至失效，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和最優(yōu)化，這對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給也有一定的借鑒意義。并且社會治理現(xiàn)代化理論所強(qiáng)調(diào)的治理機(jī)制的規(guī)范化、治理方式科學(xué)化等思想也對探索農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效路徑提供了新的思路。3 農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的困境3.1 公共服務(wù)的財(cái)政供給能力不足在

11、我國，基層政府是農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給者，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等公共品支出主要依賴于地方政府而非中央政府，并且主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位來實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)稅是我國農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代縣級財(cái)政收入的主要來源，農(nóng)業(yè)稅的取消不可避免地對以縣級財(cái)政造成重大沖擊。雖然縣級政府的財(cái)政收入除了稅費(fèi)收入之外，上級政府會通過轉(zhuǎn)移支付提供資金補(bǔ)貼。但上級政府的補(bǔ)貼往往存在滯后性，且上級政府對基層情況不了解，在信息不對稱的情況下，補(bǔ)貼可能最終沒有流向最需要補(bǔ)貼的地方。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更是存在“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，相當(dāng)部分的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上只顯示在賬面上?？h鄉(xiāng)政府資金吸納渠道手段單一，只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付來決定供給的農(nóng)村公共服務(wù)，

12、難以按照實(shí)際需求來多渠道籌集資金供給。這導(dǎo)致許多縣鄉(xiāng)政府陷入財(cái)政危機(jī)，缺乏充足的資金來提供滿足農(nóng)村居民需求的公共服務(wù)。3.2 政府職能錯(cuò)位缺位取消農(nóng)業(yè)稅的原義是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，通過政府間的轉(zhuǎn)移支付來增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的公共服務(wù)能力，從原來的收糧催款轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)供給。而農(nóng)業(yè)稅的取消使得縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入受到極大沖擊，承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)卻增多，造成“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的現(xiàn)象，造成縣鄉(xiāng)政府在提供公共服務(wù)和不作為之間進(jìn)退兩難。在我國的壓力型體制下，下級政府部門官員的晉升、獎(jiǎng)懲等往往與完成上級政府下達(dá)指標(biāo)的完成情況相掛鉤，往往導(dǎo)致大多數(shù)地方政府以完成上級任務(wù)和滿足上級偏好為首要任務(wù)，大量精力投入到各種升級考

13、核事項(xiàng)中，而非投入到公共服務(wù)供給中。根據(jù)陳文勝對湖南省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人32%的時(shí)間用于參加會議，22%的時(shí)間用于對上接待，15%的時(shí)間用于各種工作考核，只有2%的時(shí)間是服務(wù)群眾。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，縣鄉(xiāng)政府職能的轉(zhuǎn)變并不成功，反而出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)供給能力的提高。3.3 農(nóng)民利益需求表達(dá)不暢農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的最終消費(fèi)者和享受者，應(yīng)由農(nóng)民自己參與決定縣鄉(xiāng)政府提供的公共服務(wù)的種類和方式，然而農(nóng)民在利益需求表達(dá)上卻存在諸多障礙：農(nóng)村的分散性和農(nóng)民的松散型特點(diǎn)使得農(nóng)民的組織化程度較低，農(nóng)民文化水平程度不高政治能力有限，而體制內(nèi)的表達(dá)程序煩瑣低效，這就導(dǎo)致農(nóng)民很

14、少利用已有的體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道，而實(shí)際上一些被利用的渠道也很少有實(shí)際作用，農(nóng)民的需求難以得到解決，社會矛盾激化。而作為農(nóng)村公共服務(wù)供給者的政府，缺乏與農(nóng)民溝通，“自上而下”的決策過程所決定提供的農(nóng)村公共服務(wù)的種類和方式并不一定符合農(nóng)民實(shí)際的需求狀況，農(nóng)民需求仍然得不到有效滿足。3.4 農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一在我國，農(nóng)村的基本公共服務(wù)實(shí)行的是政府“自上而下”的單中心供給模式，基層政府是農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的主要供給者，供給主體單一，供給資源獲取渠道單一。雖說政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給主體，能夠?yàn)檗r(nóng)村公共服務(wù)提供必要的財(cái)政資源支持，并且擁有比較成熟的決策程序、強(qiáng)有力的執(zhí)行體系，能夠較高效率

15、地提供公共服務(wù)，但同時(shí)也存在許多問題。但政府官員同樣是理性經(jīng)濟(jì)人，具有追求利益最大化的傾向，在壓力型體制下，為達(dá)到升遷的目的，會把農(nóng)村公共服務(wù)供給的工作重心放在容易出政績、時(shí)間較短的公共項(xiàng)目，而容易忽視一些耗時(shí)長、真正與農(nóng)民切身利益相關(guān)的公共服務(wù)，農(nóng)民的需求和意愿難以得到真正解決。并且基層政府供給資源獲取渠道單一，財(cái)政資金不足，難以滿足農(nóng)民需求。造成了農(nóng)村公共服務(wù)的多樣化需求和供給主體單一的矛盾。4 社會治理現(xiàn)代化視野下農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的路徑4.1 切實(shí)引導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化社會治理現(xiàn)代化的基本理念就是治理主體的多元化，由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)和支持社會力量參加社會治理和公共服務(wù)

16、，使得黨、政府、社會組織、公民多方共同參與，形成多元協(xié)同治理機(jī)制，各方共同受益，這為我國農(nóng)村地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務(wù)提供了一種新思路。政府雖然在提供農(nóng)村公共服務(wù)方面居于主導(dǎo)作用和負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但這不意味著政府供給必然能帶來資源配置的帕累托最優(yōu)。農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)改變傳統(tǒng)的完全依靠政府來提供的供給模式，擴(kuò)大公共服務(wù)供給主體，一些公共服務(wù)可由非盈利組織甚至私營部門來提供。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村居民的參與，可通過民主懇談會等方式來實(shí)現(xiàn)直接暢通，也可讓農(nóng)民通過市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則途徑或社會組織的互動等方式表達(dá)利益訴求。但多元合作的前提是多種組織力量發(fā)育的相對均衡和制度環(huán)境的公平，但目前我國農(nóng)村社會組織發(fā)育

17、遲緩，也缺乏有效的市場競爭主體。如何形成多元合作的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式是一個(gè)實(shí)踐難題。因此，一是要對農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)分類，明確各項(xiàng)公共服務(wù)的供給主體，同時(shí)要明晰合作方式和手段，厘清責(zé)任邊界，實(shí)行責(zé)任捆綁，防止互相推諉。二是政府應(yīng)通過政策引導(dǎo)、稅費(fèi)減免、資金扶持等多種方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場、社會組織、村自治組織等主體參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給中去。三是可成立專門的農(nóng)村公共服務(wù)統(tǒng)籌工作小組，協(xié)調(diào)解決實(shí)行過程中的具體問題，指導(dǎo)各主體開展工作。4.2 政府職能歸位社會治理現(xiàn)代化的核心是以人為本，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，最終目的是人民安居樂業(yè)，這與政府的價(jià)值追求是一致的。對此，縣鄉(xiāng)政權(quán)要從“統(tǒng)治型組織

18、”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型組織”，建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能，將工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來，為農(nóng)村地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務(wù)。作為服務(wù)型的政府，特別是與民眾最接近的縣鄉(xiāng)政府，應(yīng)對下負(fù)責(zé)，以公民和公共利益為價(jià)值取向，將群眾的滿意度作為衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)。作為上級政府，也應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任，而非將公共服務(wù)職能一味推給縣鄉(xiāng)政府，應(yīng)統(tǒng)籌好公共服務(wù)政策的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，在財(cái)政方面要加大對農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金投入。各級政府在公共服務(wù)改革中都應(yīng)要承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，相互協(xié)調(diào)，為保障農(nóng)村公共服務(wù)供給提供經(jīng)費(fèi)和機(jī)制保證4.3 構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)社會治理現(xiàn)代化核心之一就是治理方式科學(xué)化，通過運(yùn)用信息科學(xué)技術(shù)，搭建能整合相關(guān)部門及

19、資源的綜合管理聯(lián)動平臺，寓社會管理于公共服務(wù)之中，以達(dá)到為民、利民、便民相統(tǒng)一。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，隨著信息化的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)信息的作用不言而喻?？h鄉(xiāng)政府在提供公共服務(wù)的過程中，需要加強(qiáng)各部門之間、部門內(nèi)部之間橫向的及上下級之間縱向的溝通和交流，整合農(nóng)村公共服務(wù)資源，積極推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)信息交流網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給各方的信息共享，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。同時(shí)，還需加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)各供給主體和農(nóng)村居民的現(xiàn)代化信息意識和電子信息技術(shù)的培訓(xùn)，提高各供給主體利用電子信息技術(shù)的能力，也使得農(nóng)村居民可通過網(wǎng)絡(luò)平臺反映自己的需求和愿望。5 結(jié)語總之，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村公共服務(wù)供給的終極目標(biāo)和價(jià)值追求是廣大農(nóng)村居民能享受到優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務(wù)。在農(nóng)村公共服務(wù)供給的過程中，社會治理現(xiàn)代化理論為農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給路徑提供了新的探索思路。隨著社會現(xiàn)代化的發(fā)展，通過切實(shí)引導(dǎo)市場、非營利性組織、村自治組織等主體的有效參與來真正實(shí)現(xiàn)多元合作，倡導(dǎo)和監(jiān)督各級政府承擔(dān)其應(yīng)有的職責(zé)，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)這些解決路徑，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，切實(shí)滿足農(nóng)村居民的需求。同時(shí)，在未來改革實(shí)踐過程中，