洱海濕地建設(shè)與運營管理現(xiàn)狀、問題及原因

1、1.2研究目的與意義 對高原湖泊濕地實施合理建設(shè)與運營管理，有利于高原湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)和功能的恢復(fù)以及污染的治理，進而改善高原湖泊水質(zhì)，有助于合理利用濕地資源，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟與社會價值的結(jié)合。目前高原湖泊濕地的建設(shè)與運營管理還處于起步階段，因此，研究如何因地制宜的保護高原湖泊及濕地已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境保護以及旅游開發(fā)等的熱點問題。 本文結(jié)合了位于云貴高原洱海流域三萬畝濕地的生態(tài)研究，對洱海濕地情況做過多次考察，以此為依據(jù)，從洱海流域濕地建設(shè)及運營管理方面進行了研究，希望能豐富高原湖泊濕地保護的方法和途徑，為實現(xiàn)湖泊治理中生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益的結(jié)合提供一定的參考價值，并且能夠提供系統(tǒng)的理論依

2、據(jù)，具有現(xiàn)實意義和理論意義。3 洱海濕地建設(shè)與運營管理現(xiàn)狀、問題及原因3.1 洱海流域概況洱海位于云南省大理白族自治州境內(nèi)，是一個風(fēng)光明媚的高原淡水湖泊，在古代文獻中曾被稱為“葉榆澤”、“昆彌川”、“西洱河”、“西二河”等。洱海因形似人耳得名，南北長，東西窄，最高水位海拔1974m（海防高程），最大水深21.50米，湖面面積252.91平方千米，蓄水量達27.43×108m3。洱海流域地跨大理市和洱源縣，地處99°32´100°27´E、25°25´26°16´N，面積2565km2。洱海屬瀾滄江水系，入

3、湖大小河溪共117條，北面主要為彌苴河、羅時江、永安江，西部匯有蒼山十八溪水，南納波羅江，東有海潮河、鳳尾箐、玉龍河等小溪水匯入，出湖河流僅有西洱河，后新建“引洱入賓”工程，通過隧道將洱海水引入賓川，形成新的出湖通道。詳見圖3.1所示。作為我國重要的高原淡水湖泊，洱海流域近年來面源污染不斷加劇。從水質(zhì)情況來看，在2010年前的近二十年中，洱海水質(zhì)在類與類水質(zhì)之間呈波動性變化，2009年后水質(zhì)處于類，部分沿湖水域水質(zhì)處于類，局部水域甚至為類水質(zhì)。從富營養(yǎng)情況來看，洱海富營養(yǎng)化評價指數(shù)TLI呈波動性上漲趨勢，已處于富營養(yǎng)初級階段，伴隨洱海水體富營養(yǎng)化而來的是藻類水華的頻繁發(fā)生。1996年洱海爆發(fā)了

4、全湖性的“藍藻”危機，2003年洱海出現(xiàn)了球形魚腥藻的水華災(zāi)變。水華災(zāi)害使得水體透明度急劇下降，得不到陽光照射的深水區(qū)水草大量死亡，洱海的生物多樣性及生態(tài)結(jié)構(gòu)良性循環(huán)遭到嚴重破壞，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性減弱。因此，及時采取有效手段，削減污染負荷入湖量，遏制水質(zhì)惡化趨勢及污染水域面積擴大是當前緊迫的任務(wù)。為此，大理通過實施“三退三還”政策，建設(shè)“三萬畝濕地建設(shè)”工程。3.2 洱海濕地建設(shè)與運營管理現(xiàn)狀 “三萬畝濕地建設(shè)”工程是指通過退耕還林、退塘還湖、退房還濕地，實施洱海流域3萬畝連片濕地生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目，其中洱源縣洱海源頭生態(tài)濕地1萬畝，大理市上關(guān)片區(qū)生態(tài)濕地1萬畝，大理市環(huán)洱海生態(tài)濕地1萬畝。3.2

5、.1 建設(shè)過程 大理市政府通過向農(nóng)民租用土地，實施“三退三還”工程，建設(shè)湖泊濕地。截至2012年，大理州政府實施退耕還林共7274.5畝、退塘還湖共4444.5畝、退房還濕地共616.8畝。第一年租地資金標準定為每年每畝租金1600元，約定以后每年根據(jù)通貨膨脹等情況協(xié)商更改，并保證不低于農(nóng)民同期土地耕作收益，2014年租金標準已經(jīng)達到2000元/畝。截至2014年7月，洱源縣共花費一億三千萬余元，建成了7108畝濕地。并規(guī)劃建設(shè)面積分別為5166畝、659.86畝和160.27畝的東湖濕地、鵝墩濕地以及大佛村梨園濕地。上關(guān)片區(qū)萬畝濕地建設(shè)工程的規(guī)劃總面積為11702畝，包括5341畝河流濕地、

6、2244畝農(nóng)田濕地、2072畝湖濱濕地、1695畝人工濕地和350畝庫塘濕地。其中正在實施的有江前和江尾濕地及九條洱海入湖溝渠整治工程、大理市北三江入湖河口濕地建設(shè)工程以及羅時江生態(tài)濕地改擴建工程。洱海濕地的建設(shè)主要采用近自然生態(tài)復(fù)合濕地的建設(shè)方案，讓污水流經(jīng)布置的各類濕地達到去除污染物的效果，所采用的濕地類型主要包括庫塘系統(tǒng)和表流濕地。庫塘系統(tǒng)的優(yōu)勢在于其能夠容納大量的污水，并能使污水在其中停留較長時間，從而擁有足夠的污水處理時間與空間，而后通過厭氧處理和沉淀處理去除部分有機污染物和顆粒態(tài)氮、磷污染物。表流濕地與自然濕地極為相似，污水在地表形成一層水流，并緩慢流動。若表流濕地水深不超過0.4

7、m，則其水體由于光照、氧氣條件好，微生物繁殖快，利于通過微生物的作用去除有機污染物。若表流濕地水深超過0.4m，則一方面可以通過濕地中種植的大量水生植物吸收水體中的污染物，另一方面可通過濕地基質(zhì)的吸附沉淀和化學(xué)反應(yīng)去除一部分污染物。3.2.2 運營機制濕地的運營管理采用政府主導(dǎo)的運營管理模式。首先，建立政府主導(dǎo)的濕地生態(tài)修復(fù)工程實施領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)制定項目的規(guī)劃方案，組織協(xié)調(diào)項目的前期準備過程和具體實施時產(chǎn)生的問題，以及進行資金籌措和預(yù)算審批等。濕地生態(tài)修復(fù)工程實施領(lǐng)導(dǎo)小組組長由主管領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員由大理市環(huán)境監(jiān)測站等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成。其次，聘請中科院和上海交通大學(xué)等高校的環(huán)保專家和學(xué)者，組成濕地

8、生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)專家組，負責(zé)審定項目實施方案中的技術(shù)工藝，制定具體的實施計劃并進行可行性分析，以及在方案實施過程中提供技術(shù)咨詢等。最后，確定項目實施方案后，由政府委托企業(yè)進行濕地的建設(shè)與運營維護。政府付給企業(yè)報酬，讓企業(yè)具體負責(zé)濕地的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理。即濕地的建設(shè)與維護成本仍由政府承擔，企業(yè)從政府而非市場獲利。3.3 洱海濕地建設(shè)與運營管理存在問題及原因3.3.1 運行結(jié)果與問題洱海實施的政府主導(dǎo)的高原湖泊濕地建設(shè)與維護模式，取得了一定的治理成效。2006年以來，洱海的水質(zhì)狀況基本維持在類以上，其中達到類水質(zhì)標準的時間累計超過4年。部分所建濕地的污染物削減效果非常顯著，例如永安

9、江某荷花濕地，對比分析其進水口和出水口的水樣后發(fā)現(xiàn)，其總氮削減量和總磷削減量分別達到40.4%和45.5%，同樣對銀橋鎮(zhèn)建設(shè)的某水芹菜實驗基地采樣分析后發(fā)現(xiàn)，其總氮削減量和總磷削減量分別達到36.7%和60%。但在政府主導(dǎo)的濕地治理過程中也出現(xiàn)了一些問題，大大阻礙了洱海濕地治理的進一步推進。一是濕地生態(tài)功能和整體效果受限制。在濕地建設(shè)的過程中，部分地區(qū)由于周邊農(nóng)戶多，致使拆遷難度大、拆遷成本高，政府對這些本屬于濕地規(guī)劃范圍的地方進行濕地建設(shè)的意愿不強，而更愿意選擇容易看到減排成效的地方進行濕地建設(shè)，造成濕地布局分散，影響了濕地的整體生態(tài)治理效果。另外，政府在濕地建設(shè)過程中，并未根據(jù)污染源的地形

10、等自然條件因地制宜地布局所建濕地。部分河流或溝渠由于地勢原因，水流湍急，即使流經(jīng)了所建濕地，由于流速過快也沒有達到污染物吸附沉淀的效果。比如彌苴河污染嚴重，占洱海污染源四分之一左右，但由于河道過深、豐水期水流湍急以及各河段減排協(xié)調(diào)機制的缺失，使得污水直接流入洱海，入湖口污染嚴重，水質(zhì)糟糕。由于政府所選取的作物多為吸附能力強或僅有觀賞性的植物，不具備在農(nóng)戶中廣泛推廣的特質(zhì)，無法實現(xiàn)污染治理的誘導(dǎo)型變遷?？傊鲗?dǎo)的濕地治理導(dǎo)致的濕地布局分散、沒有因地制宜布局濕地以及未實現(xiàn)誘導(dǎo)型變遷造成了洱海流域濕地治理的整體效果并不十分理想，總體污染削減并未達到預(yù)期，入湖水質(zhì)改善有限，所建濕地生態(tài)結(jié)構(gòu)與功能

11、也并不能得到完全發(fā)揮。二是政府財政壓力大、項目經(jīng)濟效益不佳。其一，由于濕地治理由政府主導(dǎo)，政府承擔濕地的建設(shè)與運營維護的所有費用。濕地建設(shè)采取“三退三還”的政策，因此要以租賃的方式向農(nóng)民征收大量耕地、魚塘和房屋，僅耕地一項政府就須向農(nóng)民支付每年每畝1800元至2000元的租金，而濕地的運營是每年每畝600元的維護標準，加上通貨膨脹以及當?shù)剞r(nóng)民對收入持續(xù)增加的要求，政府的開支還存在著持續(xù)上漲的巨大壓力。大理市經(jīng)濟并不發(fā)達，雖然有中央政府的經(jīng)費支持，三萬畝濕地的建設(shè)與維護費用對于大理市政府來說仍然是一筆無法承擔的巨額開銷，更何況一旦中央政府取消或減少轉(zhuǎn)移支付，濕地建設(shè)與維護必將無以為繼。即使在存在

12、中央財政支持的情況下，大理市政府的濕地建設(shè)運營也是捉襟見肘，一些本屬于規(guī)劃范圍的濕地由于財政問題遲遲無法推進。其二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難以實現(xiàn)。政府主導(dǎo)的濕地治理由于缺乏市場力量的參與，一方面忽視了濕地中水生植物的經(jīng)濟價值，所選取的作物多為吸附能力強或僅有觀賞性的植物，不具備在農(nóng)戶中廣泛推廣的特質(zhì)，無法實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)的種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，另一方面政府在濕地運營管理階段止步于對濕地的維護，僅僅意在保持濕地建設(shè)成果，對其后續(xù)的諸如農(nóng)產(chǎn)品加工鏈和生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展沒有推進，使得第一產(chǎn)業(yè)無法向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。其三，居民收入來源問題無法解決。政府主導(dǎo)的三萬畝濕地建設(shè)使大量農(nóng)民失去耕地，又無法通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)

13、農(nóng)民就業(yè)，即使農(nóng)民有租金收入，也無法完全解決生活問題，更遑論收入水平提高了。其四，水資源經(jīng)濟效益無法釋放。濕地整體治理效果不理想致使湖泊水污染問題無法完全解決，水資源經(jīng)濟效益也就無法得到釋放。三是社會效益不明顯。高原湖泊濕地建設(shè)會使大量農(nóng)民失去原有的房屋、耕地、魚塘以及依附于土地的工作，在政府主導(dǎo)的濕地治理工程中，可以通過工程建設(shè)和維護提供一些工作崗位，但這些崗位數(shù)量少、不可持續(xù)而且報酬低下，遠遠不能真正解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。由于就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整均取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政府主導(dǎo)治理模式也就無法促進就業(yè)與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整了。另一方面，大理以“蒼山洱?！钡拿谰爸Q于世，

14、洱海的污染對于大理的城市形象造成了較大影響，而濕地治理無法深入推進意味著洱海污染的問題無法徹底解決，不利于城市形象的恢復(fù)。3.3.2 主要原因由政府主導(dǎo)的高原湖泊濕地建設(shè)與運營模式在生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益方面存在諸多缺陷，主要原因是政府的固有屬性及部分外在因素導(dǎo)致其決策制定具有局限性、決策執(zhí)行效率低下、濕地治理誘導(dǎo)型變遷無法完成，以及政府主導(dǎo)濕地治理牽制了政府過多精力。（1）政府在濕地治理決策制定上具有局限性，決策制定不盡科學(xué)。一方面的原因在于不完全信息和有限理性的存在33。政府對于洱海周邊眾多的企業(yè)、居民污染排放的具體情況以及責(zé)任主體的減排能力不能完全掌握，在信息不完全的狀況下無法做出

15、完全符合實際情況的決策；政府中的管理人員也是普通人，他們在濕地治理相關(guān)知識、經(jīng)驗上肯定有所欠缺，比如未能根據(jù)污染源的地形等自然條件因素因地制宜地布局所建濕地。另一方面，政府金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，使得上下級政府之間、同級政府之間信息不能得到有效順暢的傳導(dǎo)34-35，造成各級政府的決策制定產(chǎn)生偏誤。下級政府對上級政府的污染治理具體精神的領(lǐng)會容易出現(xiàn)偏差，同級政府之間的濕地治理行為也很難進行有效協(xié)調(diào)。（2）政府在濕地治理決策執(zhí)行上易產(chǎn)生低效問題。一是政府沒有企業(yè)的硬預(yù)算約束，在濕地建設(shè)中經(jīng)常不計成本，造成資金浪費、財政赤字，使得濕地后續(xù)建設(shè)運營乏力；二是當濕地治理在政府主導(dǎo)下進行，此項公共服務(wù)由政府這

16、個唯一主體提供，在缺乏競爭壓力的情況下，政府會追求少犯錯，而不敢對難度大但擁有治理價值的問題大膽嘗試，不敢“啃硬骨頭”。比如政府對本屬于濕地規(guī)劃范圍但拆遷難度大、拆遷成本高的地方進行濕地建設(shè)的意愿不強，而更愿意選擇容易看到減排成效的地方進行濕地建設(shè)，造成濕地布局分散；三是政府在湖泊濕地的建設(shè)中，容易在生態(tài)補貼經(jīng)費和政府采購上產(chǎn)生尋租問題33，導(dǎo)致政府在實際操作中，可能會選擇并不符合要求的利益團體負責(zé)濕地實際建設(shè)運營，造成濕地治理效果不理想。（3）政府缺乏追逐市場利潤的原生動力，導(dǎo)致誘導(dǎo)型變遷無法完成。政府屬于行政機構(gòu)，而不是純粹的經(jīng)濟組織，出于自身的固有屬性，政府在洱海濕地治理的過程中追求的主

17、要是生態(tài)目標，再加上政府始終獨立于市場之外，并沒有直接參與到經(jīng)濟運行之中，因而忽視了濕地治理所能帶來的巨大經(jīng)濟效益。比如對水生植物的選取只注重其污染吸附能力和觀賞性，而未考慮其經(jīng)濟實用性，再比如因自身動力缺乏或市場敏銳度不夠，沒能把握湖泊濕地建設(shè)所帶來的農(nóng)產(chǎn)品深加工及旅游業(yè)發(fā)展機會。而往往經(jīng)濟效益是環(huán)境治理由強制型變遷向誘導(dǎo)型變遷轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵所在，對經(jīng)濟效益的忽視使得濕地治理的誘導(dǎo)型變遷無法完成，造成濕地治理效果難以得到長期維持。（4）政府將過多精力放在高原湖泊濕地治理上，對于濕地治理造成的外部性影響難免忽視或者力不從心。高原湖泊濕地治理工程浩大，會牽制住政府的過多精力，并且政府除了環(huán)境污染治理

18、的任務(wù)還有許多其他事務(wù)需要處理，對于濕地建設(shè)造成的農(nóng)民失地、失房以及因失地帶來的失業(yè)問題不能及時有效地處理，使得民生問題得不到保障，影響政府公信力，也讓民眾對濕地治理產(chǎn)生抵觸情緒。并且高原湖泊濕地治理對于政府精力的過多占用也可能影響政府其他公共服務(wù)的質(zhì)量。4 高原湖泊濕地建設(shè)方案4.1 建設(shè)目標以全面保護和治理高原湖泊及湖泊濕地為終極目標，通過一系列工程措施，對濕地及水生植物進行合理布局，充分發(fā)揮濕地對入湖污染物的截留作用，改善湖泊水質(zhì)，發(fā)揮水生植物的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)污染治理的誘導(dǎo)型變遷。從而起到保護高原湖泊濕地的生態(tài)環(huán)境，保證高原湖泊休養(yǎng)生息的作用。4.2 建設(shè)原則（1）充分考慮原有的地形、地

19、貌和地理條件，因地制宜地進行濕地建設(shè)工程布局，避免因水流湍急導(dǎo)致的濕地截污作用失效，保證濕地污染物吸附沉淀作用得到發(fā)揮。（2）重視濕地工程的經(jīng)濟價值。尤其要重視水生植物選取的經(jīng)濟性，使?jié)竦亟ㄔO(shè)者和參與者能從中合法取得經(jīng)濟收益，以利于誘導(dǎo)型變遷的形成，從而保證濕地工程的可持續(xù)與可推廣。（3）堅持生態(tài)優(yōu)先原則。注重濕地污染凈化的功效以及對濕地生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)完整性的恢復(fù)與維持，使?jié)竦乩门c生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。（4）強調(diào)水質(zhì)凈化功能。以系統(tǒng)的工程、先進的技術(shù)、有效的運行，優(yōu)化人工濕地系統(tǒng)的水質(zhì)凈化功能。（5）堅持美學(xué)原則。使所建濕地與周邊景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)，打造良好的景觀效果，帶動當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。4.3

20、 建設(shè)方案4.3.1 總體思路和工藝流程由于洱海流域所采用的濕地建設(shè)方案技術(shù)較為成熟，達到了較好的污染削減效果，因此，本文提出的建設(shè)方案仍然沿用其近自然的復(fù)合型人工濕地的思路模式，并對其進行一些完善，即通過布置庫塘濕地、污水預(yù)處理系統(tǒng)、多級表流濕地、湖濱濕地等濕地類型，配合引水工程、人工島建設(shè)，綜合利用各種污水處理技術(shù)，對入湖污水進行處理。首先，一方面利用濕地引水工程將入湖江河水尤其是水流湍急地區(qū)的江河水通過引水渠引入庫塘濕地，減緩水流速度，初步攔截泥沙及漂浮物。并且為了讓污水在庫塘中停留更長的時間，還可在庫塘濕地中堆砌人工島，人工島不僅能夠增加污水的停留時間，在庫塘內(nèi)形成水上通道，還能造就更

21、好的景觀效果。另一方面對村落生活污水及農(nóng)田廢水進行收集和預(yù)處理。其次，將這些預(yù)處理后的污水引入多級表流濕地，使污水形成推流式水流依次進入各級表流濕地，通過物理過濾、攔截、自然沉降，化學(xué)反應(yīng)沉淀，微生物好氧氧化，濕地植物生長營養(yǎng)吸收等作用實現(xiàn)對水體中氮、磷、有機物的凈化。最后，污水在經(jīng)過表流濕地處理后，流入湖濱濕地，再次通過水生植物凈化作用對水體進行深度處理。污水經(jīng)過一系列的凈化流程，達到入湖水質(zhì)標準后，最終出水流入高原湖泊。具體流程見圖4.1。圖4.1 濕地建設(shè)工藝流程4.3.2 濕地構(gòu)成及植物布局在上述總體思路和工藝流程的框架內(nèi)，對濕地構(gòu)成及水生植物采取整體布局的建設(shè)模式。一是對濕地構(gòu)成實施

22、整體布局。首先對屬于規(guī)劃范圍內(nèi)的濕地建設(shè)地域要嚴格按規(guī)劃進行執(zhí)行，不能因為畏難情緒而放棄部分濕地的建設(shè)，否則會導(dǎo)致入湖污水仍有大量“漏網(wǎng)之魚”，從而不能保證湖泊污染治理效果。政府可通過在與負責(zé)高原湖泊濕地建設(shè)與運營具體實施的企業(yè)簽訂的合同中以條款形式明確，同時對于征地、拆遷等問題提供幫助，保證濕地建設(shè)按預(yù)期進行。其次，要因地制宜地布局濕地，避免濕地效果無法發(fā)揮的情況出現(xiàn)。結(jié)合引水工程，在上游地域分層布局庫塘濕地、人工濕地、農(nóng)田濕地、河流濕地及湖濱濕地。對于庫塘濕地和人工濕地選擇兼有生態(tài)價值與經(jīng)濟價值的水生植物進行栽培，將其根據(jù)水深差異分別布置成表流濕地和浮萍濕地，以其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益帶動周邊農(nóng)戶

23、將原有耕地和魚塘變更為農(nóng)田濕地和河流濕地，進而形成覆蓋全流域的濕地體系。對于湖濱濕地可結(jié)合湖濱風(fēng)光建設(shè)成旅游景區(qū)，達到污染治理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果。二是對濕地水生植物實施整體布局。根據(jù)地理位置、高程情況、水位變化情況以及上游被污染水源污染物含量的差異情況，結(jié)合各類水生植物自身的吸附能力、吸附污染物類型以及經(jīng)濟價值、美學(xué)價值對各種水生植物進行合理布局，形成生態(tài)效果好、經(jīng)濟價值高、觀賞價值高的植物布局，使各種水生植物協(xié)調(diào)作用，最大限度發(fā)揮出濕地治理的效果。從水生植物類型來講，庫塘濕地一般布置挺水植物、浮水植物和沉水植物，河流濕地選擇挺水植物，濕地外側(cè)的陸地區(qū)域布置灌叢與喬木。通過聘請植物學(xué)家、水利學(xué)家

24、、農(nóng)產(chǎn)品營銷專家等組成顧問團隊，對水生植物選取進行嚴格把關(guān)，保證濕地的治理效果。具體來說，對于水生植物的選取和配置應(yīng)遵守如下原則：（1）注重植物污染凈化的功能。選擇植物時，要首先考慮其對富營養(yǎng)物質(zhì)吸收能力、所吸收污染物的類別、對水體攜帶泥沙的過濾功能等，以保證達到凈化水質(zhì)的目的。（2）重視水生植物的經(jīng)濟價值。在保證植物凈化水質(zhì)功能的同時，選擇經(jīng)濟價值高的水生植物，從而保障種植企業(yè)或農(nóng)戶的經(jīng)濟利益，并形成良好的示范效應(yīng)。（3）關(guān)注水生植物的美學(xué)價值。盡量選擇具有觀賞價值的水生植物物種，并綜合考慮濕地不同植物的協(xié)調(diào)搭配以及與湖泊周邊休閑景觀的協(xié)調(diào)。（4）濕地植物盡量以鄉(xiāng)土品種為主，如需引入外來物種

25、，須經(jīng)過嚴格論證，以免造成外來物種入侵，破壞區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。4.3.3 設(shè)計及施工組織濕地建設(shè)工程由政府結(jié)合高原湖泊運營管理，進行初步規(guī)劃后實施整體招投標，確定最終承辦企業(yè)。政府可以通過在招標條件中要求承辦企業(yè)選擇對工程建設(shè)具有豐富設(shè)計經(jīng)驗并具有設(shè)計資質(zhì)的設(shè)計單位承擔工程設(shè)計，選擇具有豐富施工經(jīng)驗的單位承擔土建施工。另外，政府還可以要求企業(yè)在建設(shè)過程中必須有國際一流的水生植物專家的參與，以掌握水生植物的生長生活習(xí)性、氮磷吸附能力與經(jīng)濟價值，或者給予企業(yè)一定的科研示范基地進行品種的培育，尋求經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的結(jié)合，同時在濕地具體建設(shè)過程中，要結(jié)合美學(xué)和生態(tài)學(xué)，合理搭配、分層配置各類水生植物。5

26、高原湖泊濕地運營管理模式5.1 運營管理目標高原湖泊濕地的運營管理要實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的全面提升，要保證政府、企業(yè)、當?shù)鼐用窀鞣蕉寄軓闹蝎@益。政府在財政負擔大幅減輕的同時能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)目標；企業(yè)通過濕地建設(shè)與管理獲取經(jīng)濟利潤；當?shù)鼐用裢ㄟ^就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提高收入水平，增進福利。具體目標如下：（1）生態(tài)效益方面，干擾規(guī)劃范圍內(nèi)濕地所在地實際建設(shè)的因素被消除，為濕地生態(tài)恢復(fù)騰出空間；濕地及植物布局合理，濕地截污作用得到充分發(fā)揮；水生植物的經(jīng)濟價值得到體現(xiàn)，實現(xiàn)污染治理的誘導(dǎo)型變遷；入湖污染物得到明顯削減，高原湖泊水質(zhì)得到顯著改善；在水深條件允許的情況下，盡可能多的恢復(fù)水生植物面

27、積和種類，形成濕地穩(wěn)定的水生生態(tài)群落，豐富濕地的生物多樣性。（2）經(jīng)濟效益方面，政府財政壓力大大緩解，公共服務(wù)水平顯著提升；農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，污染嚴重的農(nóng)作物被吸附能力強、經(jīng)濟價值高的作物替代，生態(tài)農(nóng)業(yè)得到推行；形成比較完善的農(nóng)產(chǎn)品加工鏈，實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級；以濕地風(fēng)光、當?shù)厝宋木坝^風(fēng)俗和生態(tài)農(nóng)業(yè)為依托發(fā)展旅游業(yè)，并帶動相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展；居民人均可支配收入大幅上升；水資源經(jīng)濟效益得到充分發(fā)揮。（3）社會效益方面，居民就業(yè)率得到顯著提升，就業(yè)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整，貧困人口顯著減少，城鎮(zhèn)化率逐漸提高；社會福利增加；城市形象得到恢復(fù)與提升。5.2 運營管理原則 高原湖泊濕地的運營管理既包

28、含社會公益目標，又屬于市場化的經(jīng)濟行為，因此，要處理好二者的關(guān)系，保證濕地運營管理的良好持續(xù)運作，應(yīng)遵循如下原則：（1）政府與市場應(yīng)各司其職。在濕地的運營管理中劃定了政府與市場的邊界后，政府與市場應(yīng)各自履行自己的職能，政府既不能越位，也不能缺位，如此才能保證機制的良好運轉(zhuǎn)。（2）堅持公開透明的原則。政府在招投標以及入湖水質(zhì)監(jiān)測等過程中應(yīng)保證程序與結(jié)果的公開透明，讓公眾享有知情權(quán)的同時，增強政府的公信力。（3）堅持全面統(tǒng)籌的原則。一方面要對濕地建設(shè)進行整體規(guī)劃，保證濕地資源得到充分利用；另一方面要兼顧濕地運營管理的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益。（4）堅持以人為本。要充分考慮濕地建設(shè)過程中涉及公眾

29、尤其是農(nóng)戶的各類權(quán)益，妥善解決所引起的糾紛與問題，保證公眾權(quán)益不受侵害。（5）堅持合法性的原則。一方面政府與企業(yè)的活動要認真貫徹執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，另一方面政府與企業(yè)簽訂合同以后要認真履行合同中各自的義務(wù)。5.3 運營管理模式5.3.1 模式構(gòu)架一直以來，環(huán)境作為公共物品，由于外部性的存在，其治理通常由政府主導(dǎo)并負責(zé)具體執(zhí)行，但實踐證明，政府在主導(dǎo)環(huán)境治理過程中由于其固有屬性及部分外部因素，會出現(xiàn)種種問題，并不適合作為環(huán)境治理的主導(dǎo)者，高原湖泊濕地作為環(huán)境的重要組成部分也不例外。因此，為了避免政府主導(dǎo)高原湖泊濕地治理所產(chǎn)生的弊端，嘗試建立新的高原湖泊濕地運營管理模式，即建立以

30、市場為主導(dǎo)的高原湖泊濕地運營管理模式。政府不再承擔高原湖泊污染治理的具體實施，而以公開透明的投招標形式將高原湖泊建設(shè)與運營整體打包交給企業(yè)，并以激勵性的合約要求企業(yè)滿足政府制定的入湖水質(zhì)改善目標；企業(yè)不再僅僅作為高原湖泊濕地建設(shè)工程的承建者與維護者，僅通過工程建設(shè)與維護取得報酬，而是將高原湖泊濕地作為開發(fā)項目整體，通過發(fā)展吸附能力強、經(jīng)濟價值高的水生植物深加工產(chǎn)業(yè)鏈以及依托濕地資源的旅游業(yè)來獲取經(jīng)濟利潤。這樣，政府可以將自己從不擅長的高原湖泊濕地具體建設(shè)運營這一領(lǐng)域中解放出來，而以生態(tài)目標監(jiān)督者的角色重新出現(xiàn)，通過引入市場力量，還能在解決生態(tài)環(huán)境問題的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的提升。圖5.

31、1 濕地運營管理模式5.3.2 具體職能劃分在以市場為主導(dǎo)的高原湖泊濕地運營管理模式中，政府主要負責(zé)濕地治理工程投招標、環(huán)境指標監(jiān)管、基本公共服務(wù)提供等職能，市場承擔污染治理與生態(tài)修復(fù)、帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和收入提高等職能，通過濕地種植生物結(jié)構(gòu)調(diào)整和品種優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈延長與完善，以經(jīng)濟效益帶動生態(tài)效益。具體職能劃分如下。（1）政府職能濕地治理工程招投標政府成立高原湖泊濕地治理專項辦公室，根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)狀況、濕地構(gòu)成、地形地貌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實際情況，制定高原湖泊濕地建設(shè)與管理的初步規(guī)劃，在保證污染治理和生態(tài)保護目標的同時，確保企業(yè)擁有合理的投資回報。在此基礎(chǔ)上，將高原湖泊濕地的建設(shè)與運營整體打包，進行

32、公開透明的招標，對投標企業(yè)進行綜合考量，最終確定高原湖泊濕地治理的企業(yè)主體。實施環(huán)境監(jiān)測企業(yè)追求的是利潤最大化，因此要通過市場手段治理污染和保護生態(tài)，政府在給企業(yè)提供盈利空間的同時，必須制定嚴格的治理標準，與中標企業(yè)簽訂嚴密的合同，并對合同的履約狀況進行嚴密的監(jiān)督，以評價其水質(zhì)凈化和生態(tài)修復(fù)效果。環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容主要為水質(zhì)監(jiān)測和生態(tài)監(jiān)測。通過對濕地進水口和出水口進行布點監(jiān)測，掌握污染削減效果及水質(zhì)變化趨勢；通過觀測生物多樣性、生物分布面積及生物量的變化，考察濕地工程實施后的生態(tài)系統(tǒng)變化狀況。將監(jiān)測情況與合同中所約定的達標條款對照，如有違約情況，立即啟動懲罰糾錯機制，引導(dǎo)高原湖泊濕地建設(shè)與管理向預(yù)定

33、方向發(fā)展。提供基本公共服務(wù)一方面是為承擔高原湖泊濕地建設(shè)運營任務(wù)的企業(yè)提供配套服務(wù)，減少投資者的后顧之憂，保證濕地建設(shè)與運營管理的順利進行。一是幫助企業(yè)解決好濕地建設(shè)開發(fā)過程中的資源整合問題。如土地流轉(zhuǎn)問題，通過建立村級土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)小組，采用土地入股的方式，將農(nóng)民承包及村集體所有的土地折算成一定股份入股企業(yè)，農(nóng)民按入股股份獲得土地分紅。同時，協(xié)調(diào)小組要充分調(diào)動農(nóng)戶參與濕地建設(shè)的積極性，積極協(xié)調(diào)企業(yè)與農(nóng)戶之間的矛盾，切實保障雙方利益；二是提供政策支持和法律保障。政府出臺相關(guān)優(yōu)惠政策如稅收減免等具體措施，并將濕地建設(shè)開發(fā)政策以法律條文形式明確，以保證政策的連續(xù)性，從而保護投資者的合法權(quán)益；三是與企

34、業(yè)共擔濕地建設(shè)管理風(fēng)險。濕地建設(shè)管理工程浩大，企業(yè)在承建過程中面臨諸多風(fēng)險，政府應(yīng)承諾對客觀因素和不可抗力給企業(yè)造成的損失作出相應(yīng)補償，減少投資者的后顧之憂，增強企業(yè)的投資信心。另一方面是重視濕地建設(shè)過程中居民的就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與福利保障問題。政府將濕地治理的主要任務(wù)交給市場后，可以集中精力解決因濕地建設(shè)導(dǎo)致住房、耕地減少的農(nóng)民生產(chǎn)生活問題。一是做好就業(yè)相關(guān)信息的收集傳達工作，如企業(yè)在濕地建設(shè)管理過程中發(fā)布的招聘信息、發(fā)展的第二三產(chǎn)業(yè)所帶來的就業(yè)機會、創(chuàng)業(yè)機會與優(yōu)惠政策等；二是根據(jù)市場需求及農(nóng)民自身條件，為失業(yè)農(nóng)民提供實用的技能培訓(xùn)，幫助他們更好地就業(yè)；三是做好失地農(nóng)民的社會保障工作，特別是貧困人

35、口的精準扶貧工作。 （2）企業(yè)職能污染治理與生態(tài)修復(fù)企業(yè)在確定濕地建設(shè)管理工程可行性之后進行投標，中標之后按照政府制定的初步規(guī)劃，結(jié)合市場需求與企業(yè)自身的市場經(jīng)驗，對高原湖泊濕地建設(shè)與管理進行整體規(guī)劃，并嚴格按照與政府簽訂的合同執(zhí)行，在通過濕地水生植物的深加工以及發(fā)展?jié)竦芈糜螛I(yè)獲取利潤的同時，保證湖泊與濕地的污染治理與生態(tài)修復(fù)效果。進行結(jié)構(gòu)調(diào)整企業(yè)在對高原湖泊濕地進行整體建設(shè)開發(fā)的過程中，通過經(jīng)濟利潤目標的引導(dǎo)，能夠自發(fā)地促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，包括第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。進行第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。企業(yè)為追求經(jīng)濟利潤，會選擇經(jīng)濟價值高的水生植物進行種植，并通過

36、技術(shù)團隊克服栽培障礙，周邊農(nóng)戶受到企業(yè)經(jīng)濟效應(yīng)示范，以及對這些水生植物適銷對路的認知（企業(yè)為降低生產(chǎn)成本可能直接收購農(nóng)戶種植的水生植物），將效仿企業(yè)替換原來經(jīng)濟價值低、銷路不暢、污染嚴重的農(nóng)作物，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。另一方面，通過生態(tài)價值高、可觀賞性強的水生植物的推廣種植，以及企業(yè)對于濕地水生植物的規(guī)?；?jīng)營，能夠推進生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。實行第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級。企業(yè)依托所建濕地的水生植物，通過對水生植物進行深加工，并且充分挖掘水生植物的經(jīng)濟價值，延長第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲取巨大的經(jīng)濟利潤。如荷花價值的開發(fā)中，蓮子可做成蓮蓉，進而加工成相

37、關(guān)糕點；荷花的花蕊、葉、梗、蒂、藕節(jié)、果實等皆可入藥，可加工成相關(guān)藥材，生產(chǎn)中成藥；荷花可制作香水和精油；荷葉可制作荷葉茶。通過對水生植物經(jīng)濟價值的深度挖掘，開拓水生植物食藥市場甚至是奢侈品市場，建設(shè)產(chǎn)品加工基地，實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)的調(diào)整升級。實行第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級。通過濕地建設(shè)與運營，大大改善流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，并且所種植的水生植物具有極高觀賞價值，以此為基礎(chǔ)，深入挖掘當?shù)厝宋娘L(fēng)俗、歷史文化、田園風(fēng)光等資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，修建度假村，推動休閑、療養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)，并帶動酒店、餐飲、零售等相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，由于增加了大量二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位，就業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了調(diào)整升級，當

38、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)者大量增加時，城鎮(zhèn)化水平也得到提升，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整。實現(xiàn)誘導(dǎo)型變遷一是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的誘導(dǎo)型變遷。企業(yè)通過種植高吸附能力、高經(jīng)濟價值的水生植物獲取經(jīng)濟利潤，產(chǎn)生示范效應(yīng)，帶動周邊農(nóng)民以經(jīng)濟價值高、吸附能力好的水生植物替換高污染、低經(jīng)濟價值農(nóng)作物的種植，以農(nóng)田濕地替換原有耕地，減少面源污染，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的誘導(dǎo)型變遷。二是實現(xiàn)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的誘導(dǎo)型變遷。通過追逐經(jīng)濟利潤發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和旅游業(yè)，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到自然調(diào)整，一二三產(chǎn)業(yè)的調(diào)整升級使得就業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整，就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的誘導(dǎo)型變遷。5.3.3 運作流程高原湖泊濕地建設(shè)與運營模式的運作流

39、程包括高原湖泊濕地治理項目發(fā)起、高原湖泊濕地治理項目準備、高原湖泊濕地治理項目招投標、高原湖泊濕地建設(shè)、高原湖泊濕地運營管理五個部分，如圖5.2。圖5.2 高原湖泊濕地建設(shè)與運營模式運作流程 高原湖泊濕地治理項目發(fā)起首先要組建一個高原湖泊濕地治理專項辦公室，作為高原湖泊濕地治理項目的發(fā)起者和推動人。由當?shù)卣疇款^，環(huán)保、國土資源、發(fā)改委、規(guī)劃、建設(shè)、財政、審計等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)高原湖泊濕地治理項目的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作；其次，要進行整體工作安排。由組建的高原湖泊濕地治理專項辦公室對各部門工作進行協(xié)調(diào)分工，明確各自任務(wù)和具體實施計劃；最后，開展前期調(diào)研，初步了解項目相關(guān)情況。對高原湖泊濕地的面積、

40、數(shù)量、污染狀況、生境情況、已建成的污染治理設(shè)施設(shè)備及其運營情況等進行初步考察。 高原湖泊濕地治理項目準備由高原湖泊濕地治理專項辦公室負責(zé)濕地建設(shè)與運營管理實施方案的研究和編制。由專項辦公室組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案。實施方案具體應(yīng)包含高原湖泊濕地治理項目實施內(nèi)容、運營期限、需達到的環(huán)保質(zhì)量和標準、投融資結(jié)構(gòu)、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、技術(shù)及經(jīng)濟可行性論證、政府與投資人各自的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)益分配和風(fēng)險分擔、政府支持方式、配套措施等。方案編制完成后，由高原湖泊濕地治理專項辦公室組織相關(guān)單位與專家進行方案再論證，并舉行聽證會，根據(jù)各方提出的合理意見及時進行修正。當方案徹底完成后由專項辦公室組織公示和報批。 高原湖泊濕地治理項目招投標高原湖泊濕地治理專項辦公室委托具備甲級代理資質(zhì)的招標代理機構(gòu)，根據(jù)國家及地方的有關(guān)文件規(guī)定具體負責(zé)招標文件、評標辦法等文件的編制和具體招標工作的組織，由高原湖泊濕地治理專項辦公室進行行政監(jiān)督。整個招標工作嚴格按照招標及項目建設(shè)管理方面的有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合高原湖泊濕地治理項目的特征和實際情況，按照公開、公平、公正的原則，對高原湖泊濕地的建設(shè)與運營管理進行打包招標。根據(jù)高原湖泊濕地治理項目特征編制招標公告，并且通過網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)布，符合條件的企業(yè)或企業(yè)集團根據(jù)公告進行項目