國有農(nóng)場改革何去何從

1、國有農(nóng)場改革何去何從？三大國有農(nóng)場建立財稅體制及政府管理職能的啟示【作 者】中國農(nóng)林工會調(diào)查組【編者按】沒有圍墻并不是國有農(nóng)場這一特殊類型的國有企業(yè)的唯一特點。實際上，它是處于城鄉(xiāng)之間、非城非鄉(xiāng)的一個中間區(qū)域，它既是企業(yè)，又是社區(qū)。如果說“辦社會”是一般國有企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)，那么對于國有農(nóng)場尤其是大中型農(nóng)場來說，“社會”屬性似乎是其天然屬性之一，不存在辦與不辦的問題，只存在怎樣辦、怎樣辦好的問題。必須履行行政的、社會的管理職能而又名不正、言不順，是國有農(nóng)場長期面臨的諸多難題中的一個。其余的難題包括：不公平的財稅負(fù)擔(dān)，與農(nóng)場內(nèi)各類企業(yè)的關(guān)系，因相對封閉而引起的人才、資金、信息流動不暢，等等。上述難

2、題均屬“冰凍三尺”，但當(dāng)其他類型的國企進(jìn)行花樣翻新的改革之時，國有農(nóng)場卻保持著相對陳舊的體制，似乎成了“被改革遺忘的角落”。不管怎樣，我們終于看到國有農(nóng)場改革有了一套試驗性的系統(tǒng)方案。這一方案因經(jīng)濟(jì)學(xué)家的參與而具有理論深度，又因農(nóng)場與各級政府的相互協(xié)調(diào)而具有可操作性。這篇調(diào)查報告就向我們展示了改革試點出現(xiàn)的令人鼓舞的變化。當(dāng)然，它也沒有回避改革引發(fā)的新的利益沖突及其他新產(chǎn)生的問題。在企業(yè)改革進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，國有農(nóng)場（主要在農(nóng)墾系統(tǒng)）作為非院墻式企業(yè)，具有許多特別而又帶根本性的困難：財稅體制不合理導(dǎo)致企業(yè)雙重負(fù)擔(dān)，農(nóng)場（包括職工）難以進(jìn)行擴大再生產(chǎn)；農(nóng)場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與場區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互排斥，導(dǎo)

3、致非國有經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展；政企不分，管理體制不合理，導(dǎo)致國有農(nóng)場內(nèi)企業(yè)難以進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度的改造，場區(qū)社會事業(yè)無法與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。廣東的平沙、珠江，湖南的屈原農(nóng)場先后進(jìn)行了財稅體制的改革和場區(qū)政府職能機構(gòu)的建設(shè)，對解決農(nóng)場經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的根本問題進(jìn)行了大膽地嘗試，取得了階段性的成果。為此，中國農(nóng)林工會調(diào)查組選擇屈原、珠江、平沙農(nóng)場，就體制改革問題進(jìn)行了為期一個月的調(diào)查。改革前四道樊籬絆腳在改革以前，三個農(nóng)場都是國家大型或特大型企業(yè)，其改革前基本情況見附表。改革前存在一些根本問題。第一，農(nóng)場企業(yè)、職工雙重負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。在舊的財稅體制下，農(nóng)場每年向所在地的縣、鄉(xiāng)兩級財政上交大量稅收，地方政府本應(yīng)當(dāng)利用這些

4、稅收為農(nóng)場提供公、檢、法、醫(yī)療、教育、道路交通、場區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)等服務(wù)，但事實上只有極少量的稅收返回農(nóng)場用于社會職能管理；農(nóng)場不得不從稅后利潤又拿出一筆經(jīng)費來補足行政、事業(yè)經(jīng)費，形成了事實上的雙重負(fù)擔(dān)。這種雙重負(fù)擔(dān)最終落在職工身上，在屈原農(nóng)場，1993年，人均負(fù)擔(dān)341元，勞均達(dá)630元，負(fù)擔(dān)占人均收入的30%，高出國務(wù)院規(guī)定的5%標(biāo)準(zhǔn)5倍之多。第二，農(nóng)場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾，農(nóng)場發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)成分的積極性不高，甚至限制其發(fā)展。國有農(nóng)場經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)不再是單一的農(nóng)業(yè)企業(yè)，在農(nóng)場一級法人之下，具有多重法人，是一個多級企業(yè)法人的集合體。這三個農(nóng)場中，每一個農(nóng)場內(nèi)企業(yè)都有20個以上，僅納

5、稅而言，農(nóng)場內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行獨自上繳，但對下屬企業(yè)的其他經(jīng)濟(jì)行為，農(nóng)場還必須進(jìn)行力不從心的具體的管理。另一方面，農(nóng)場作為一個區(qū)域社會而言，又是國有、集體、私有等多種經(jīng)濟(jì)成分并存的混合體。在一個合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會管理機制中，各種經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)之間是相互競爭、相互促進(jìn)、相互依賴的良性經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序；而在農(nóng)場一個獨特的混合管理體制中，其非國有經(jīng)濟(jì)成分中的企業(yè)，作為一個獨立納稅人，把創(chuàng)造的稅收上繳到地方政府，把其需要的社區(qū)服務(wù)，如治安、交通、衛(wèi)生、城建等一系列負(fù)擔(dān)留在農(nóng)場，農(nóng)場實際上對非國有經(jīng)濟(jì)成分投入的精力、財力不管有多大，其回報仍是零，即所謂的“賠本買賣”。所以，在舊體制下，農(nóng)場經(jīng)濟(jì)成分與其他經(jīng)濟(jì)成分之

6、間，變成了相互排斥、互相沖突、互相打擊的惡性經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，多年來農(nóng)場的其他經(jīng)濟(jì)成分，特別是個體工商業(yè)發(fā)展一直十分緩慢。第三，管理體制混亂，農(nóng)場無法對社區(qū)進(jìn)行有效治理和管理。農(nóng)場對外是一個企業(yè)，而事實上是一個面積廣闊，人口眾多的社區(qū)。在舊體制下，一個農(nóng)場社區(qū)事宜甚至分屬多級、多個政府職能部門管理，不僅管理不好，也管理不，形成了大大小小的權(quán)力真空。屈原農(nóng)場原屬汩羅縣，與5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)交界，社區(qū)社會的事務(wù)，名義上這5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都來管，事實上，社區(qū)的事務(wù)有利益的，大家都爭著來管，無利的事情誰也不管。而農(nóng)場為管理社區(qū)，所設(shè)的相當(dāng)政府職能的機構(gòu)，管理社區(qū)事務(wù)“名不正，言不順”，屈原農(nóng)場公安局在過去，根本沒有收審權(quán)

7、、批農(nóng)轉(zhuǎn)非和預(yù)審偵緝權(quán)，社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)突發(fā)性事件，難以及時管理，有時不得不用一些不合法的措施，以制止事件發(fā)展。平沙、珠江農(nóng)場反映，過去農(nóng)場沒有國土科（所），偌大一個社區(qū)，連建一個廁所也要到番禺市萬頃沙鎮(zhèn)去申報審批，更何況其他大型項目基本建設(shè)了。珠江農(nóng)場反映，過去曾有三次對外洽談合作項目，因為基建審批要到南沙、新墾、萬頃沙三個鎮(zhèn)審批，事事多磨，以至磨成泡影。第四，農(nóng)場舊體制的封閉性與社區(qū)開放性根本沖突，人才、信息、資金流動，都受到嚴(yán)重的影響。農(nóng)場作為企業(yè)對外是單一的，而事實上是社區(qū)。農(nóng)場作為企業(yè)根本無法納入當(dāng)?shù)卣纳鐣?、?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，不僅國家政策或地方政府在此形成斷層，而且場區(qū)的正常開放、交流活動

8、也受到嚴(yán)重阻礙。這一點，突出地表現(xiàn)在農(nóng)場對外開放、引進(jìn)人才方面。平沙華僑農(nóng)場地處珠海西區(qū)，是整個珠海發(fā)展的中心地帶，然而，作為農(nóng)業(yè)企業(yè)，不論使用多少非農(nóng)業(yè)用地，都要經(jīng)過地方規(guī)劃、國土部門（斗門縣）層層審批，效率低，辦事艱難；興辦涉外項目也都要按規(guī)定經(jīng)地方（斗門縣）政府審批后方能立項。珠海市召開對外經(jīng)貿(mào)洽談會時，客商云集，但作為一個擁有龐大資產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，竟然排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，到農(nóng)場和外商見面時，就只剩大家啃完的“瘦骨頭”了。珠江農(nóng)場、屈原農(nóng)場也出現(xiàn)過相類似的情況。人才交流，本來在社區(qū)間、企業(yè)間是正常的現(xiàn)象，但農(nóng)場企業(yè)，引進(jìn)人才卻是難上加難。因為由于地方政府視農(nóng)場職工戶口為農(nóng)村戶口，不能作為城市居民

9、戶口遷出，實際上堵塞了人才流通的一頭，以后有意來的人才也由于此地可進(jìn)不可出，而視為畏途。 改革祭起四件法寶農(nóng)場體制改革的目標(biāo)就是針對以上四個基本問題，建立一種政企分開，權(quán)責(zé)分明、利益邊界、產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、管理體制順暢的新體制。湖南屈原農(nóng)場的改革總體方案，由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授及其領(lǐng)導(dǎo)的北大工商管理學(xué)院課題組做了詳實的論證（廣東珠江農(nóng)場、珠海平沙農(nóng)場的改革模式由地方政府及上級主管部門協(xié)商確定，雖不系統(tǒng)，但基本原則相似），這里主要介紹屈原農(nóng)場的改革方案。第一，公平原則。它意味著在新的農(nóng)場行政區(qū)（管理區(qū)）范圍內(nèi)，對待不論何種所有制形式的企業(yè)，一律平等；同時在岳陽市以至湖南省，對屈原行政區(qū)在權(quán)、責(zé)、利

10、上盡量與其他縣級行政區(qū)平等。并根據(jù)這一原則，確立了屈原行政區(qū)的地位及權(quán)限（珠江、平沙二農(nóng)場以管理區(qū)的形式）。第二，利益均衡原則。這一原則是處理利益關(guān)系的關(guān)鍵，也是整個改革的關(guān)鍵。這一原則的著眼點在于本著尊重歷史，尊重現(xiàn)實，盡量少損害或不損害既得利益的前提下，從長遠(yuǎn)計議，處理好市、縣、場利益關(guān)系。即在行政區(qū)建立一級財政，原來上交縣的稅收直接對市，對縣級減少的財政收入，由市財政以上繳任務(wù)的方式平衡，中央稅不受影響，共享稅以20%：80%的方式市區(qū)分成。屈原行政區(qū)最后確定的原則是，以93年（改革前一年）為標(biāo)準(zhǔn)，核定上交基數(shù)，（619.6萬元地稅）實行環(huán)比遞增(4%)，增量一律計算，少收全賠，一定三年

11、不變。第三，資產(chǎn)保值原則。這一原則的出發(fā)點，是為了確保原屬于國有農(nóng)場的資產(chǎn)在改革過程中，不被刮分、侵蝕；同時保證國有資產(chǎn)在改革后有人負(fù)責(zé)、管理、經(jīng)營，以確保其保值和增值。在改革以前，屈原農(nóng)場對國有資產(chǎn)進(jìn)行了核定評估，將原屬于國有部分的企業(yè)及其股份劃出來，成立了屈原農(nóng)墾集團(tuán)公司。平沙、珠江農(nóng)場雖沒有成立農(nóng)場企業(yè)集團(tuán)，但對國有資產(chǎn)也都在有關(guān)上級主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，進(jìn)行了嚴(yán)格的評估、核定、劃分。第四，機構(gòu)精干的原則。成立行政區(qū)、管理區(qū)以后的行政機構(gòu)要做到集中、統(tǒng)一、完整和精干，以降低行政成本，提高行政效率。這一原則針對過去一些農(nóng)場建政后，行政機構(gòu)迅速膨脹，無法控制，開支龐大，與改革的初衷背道而馳

12、。根據(jù)這一原則，屈原行政區(qū)機構(gòu)，重點從原來農(nóng)場的相應(yīng)的職能科室改組而來，并由改體前的22個科室，精減為16個（除公、檢、法三家外），干部由124人精減到118人。岳陽市政府在肯定這一做法的同時，又以正式文件規(guī)定，對屈原行政區(qū)行政管理機構(gòu)設(shè)置要從農(nóng)場管理和發(fā)展實際需要確定，能合并的要合并，不強調(diào)上下對口。平沙、珠江農(nóng)場在成立管理區(qū)以后，對管理機構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格控制，也確保了機構(gòu)不膨脹。改革后四路暢通改革以后，管理區(qū)運作取得了明顯的效果，突出表現(xiàn)在：第一，管理區(qū)積極扶持三資企業(yè)、個體工商戶的發(fā)展，開辟、培植新稅源。行政區(qū)（管理區(qū)）成立之后，實行新的財稅體制，巨大地調(diào)動了管理區(qū)的積極性，促進(jìn)了個體工商業(yè)的

13、大發(fā)展。屈原農(nóng)場一年時間內(nèi)，個體工商戶增長42.5%，達(dá)到2300戶，從業(yè)人員3500人，增長54%；私營企業(yè)達(dá)到42家，比上年增加1倍。全區(qū)94年社會總產(chǎn)值10.1億元，增長率為66.8%，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值9.22億元，增長64.1%，工商利稅破4000萬元，增長60.9%。平沙管理區(qū)改革4年來，興辦內(nèi)引外聯(lián)企業(yè)30多家，引進(jìn)資金8000萬美元，全區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展速度超過30%，1994年簽訂引進(jìn)項目合同總資金為1.9億美元，1994年財政收入達(dá)到6240萬元，比改革前一年增加了2.5倍。三個改革點成立了行政區(qū)（管理區(qū)）以后，給人的一個突出而深刻的印象，就是全區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入一個良性的軌道，經(jīng)

14、濟(jì)新的生長點已經(jīng)或正在形成，整個場區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有前所未有的活力。在產(chǎn)值、稅收全面增長的數(shù)字下面，更為突出地顯現(xiàn)出管理區(qū)上下干部、工人、農(nóng)民尋求發(fā)展的熱情和開辟新渠道的動力。第二，納入地方規(guī)劃，社區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)迅速發(fā)展。過去，中央曾在多個文件強調(diào)，要把農(nóng)場納入地方規(guī)劃，落實中央給農(nóng)墾企業(yè)的特殊政策。但是，體制不暢順再加上場、地利益分割，真正落實到位的政策微乎其微。實行新的體制之后，打破了原來市、縣、場的利益格局，行政區(qū)（管理區(qū)）逐步納入了市一級的地方發(fā)展規(guī)劃，雖然市政府沒有增加投入，但區(qū)內(nèi)可以利用財政收入的結(jié)余，使區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設(shè)得到了空前的發(fā)展。這一點，在實行新體制較長的平沙、珠江管理區(qū)最為突出

15、。平沙建管理區(qū)的4年里，累計財政收入達(dá)到1.4億元，在巨大的財力支持下，和有關(guān)政策的配合下，區(qū)內(nèi)每年利用于教育方面的投資達(dá)1000萬元，比建區(qū)前翻了一番還多；利用外資為主進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金達(dá)3億多元，新建了7200平方米的郵電大樓，安裝6萬門程控電話交換機組，建成職工住宅2萬平方米、校舍4000多平方米，門診大樓2700平方米，新建日供水2萬立方米水廠一座，11萬變電站已建成使用，2萬千瓦的發(fā)電廠正在興建。這些項目，在過去體制下，不要說建成，就連想都不敢想；現(xiàn)在平沙管理區(qū)，依其優(yōu)越的地理條件（背依高欄港，面臨飛機場）和良好的基礎(chǔ)建設(shè)，成為珠海市四區(qū)一縣中吸引外資的佼佼者。珠江管理區(qū)在廣州市

16、規(guī)劃局的指導(dǎo)下，已制定出整體規(guī)劃，已完成中心區(qū)、龍穴島、正安國、華僑工業(yè)區(qū)等共9平方公里重點開發(fā)區(qū)的測量和規(guī)劃，一大批大型工業(yè)項目正在建設(shè)之中；兩年多時間，完成各類建筑建設(shè)面積達(dá)33萬平方米。后建的屈原行政區(qū)，所屬場部、云田等兩鎮(zhèn)，城區(qū)規(guī)劃已完成，城鎮(zhèn)房產(chǎn)注冊登記，國有土地有償拍賣使用權(quán)等一系列措施已到位，社區(qū)規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)都呈現(xiàn)出前所未有的局面。第三，政權(quán)、法律建設(shè)全面加強，填補權(quán)力真空，社區(qū)管理進(jìn)入良性循環(huán)。建立行政區(qū)（管理區(qū)）后，屬于政府職能的公、檢、法、司、工商、稅收等政權(quán)建設(shè)基本實現(xiàn)正規(guī)化，權(quán)力到位，過去地（縣）政府管不到、農(nóng)場管不了的事情得到合理解決。法制建設(shè)方面，首先體現(xiàn)在社區(qū)

17、各類企業(yè)依法執(zhí)行國家的有關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)（依法納稅等），規(guī)范了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，市場經(jīng)濟(jì)要求的法制經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)形成基本輪廓。區(qū)內(nèi)文教、衛(wèi)生、文化、市場管理等方面由于管理得當(dāng)，也呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，整個社區(qū)呈現(xiàn)出平穩(wěn)運行的局面。特別是公安、糧食部門的權(quán)力落實后，不僅有效管理了社區(qū)大量的外來人口，而且根本上解決了長期困擾農(nóng)場的戶糧關(guān)系問題，事實上是敞開了從外地引進(jìn)人才的大門，打破了舊時社區(qū)的封閉性。平沙管理區(qū)四年多時間，引進(jìn)了大批管理人才，有力地支持了區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。珠江管理區(qū)內(nèi)，兩年多時間引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才100多人。剛成立一年的屈原行政區(qū)，人才流動已經(jīng)從過去的凈流出變成凈流入，已經(jīng)登記調(diào)入的技術(shù)人才達(dá)

18、46人，甚至過去從農(nóng)場調(diào)出的干部又被吸引回來。人才的凝聚，不僅標(biāo)示了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁的充足，也顯現(xiàn)了區(qū)內(nèi)人心穩(wěn)定，群體之間的互動關(guān)系良好。第四，理順管理體制和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度鋪平道路。實行新體制后，區(qū)對市的關(guān)系理順了（屈原行政區(qū)以政府派出機構(gòu)的形式，管理區(qū)以市政府經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)的形式），區(qū)與農(nóng)場及其與場屬二級企業(yè)和分場等二級管理單位的關(guān)系必須進(jìn)行調(diào)整。平沙管理區(qū)，保留了農(nóng)場的名子，但農(nóng)場本身已不再是一級經(jīng)營機構(gòu)，場屬企業(yè)對農(nóng)場是利潤的形式上交，對區(qū)政府是稅收與服務(wù)關(guān)系。場屬企業(yè)之間也不再是躺在一起的連體嬰兒，而是通過清產(chǎn)合資工作，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改造以后，變成真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人；平

19、沙管理區(qū)對原農(nóng)場分場一級的機構(gòu)也進(jìn)行了改造，使之變成一個獨立的法人實體，將責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)格分清，徹底分灶吃飯，打破了過去農(nóng)場企業(yè)捆在一起相互制肘的關(guān)系。屈原行政區(qū)，根據(jù)原來的設(shè)計方案和岳陽市政府的決定，取消了屈原農(nóng)場的牌子，組建了屈原農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)公司，（由區(qū)黨委書記兼任集團(tuán)公司董事長、區(qū)長任總經(jīng)理），依法經(jīng)營管理農(nóng)場的資產(chǎn)，集團(tuán)公司的性質(zhì)為國家控股公司；加入農(nóng)墾集團(tuán)的各企業(yè)成為一級獨立法人，自主經(jīng)營并承擔(dān)各種民事責(zé)任，其下屬企業(yè)正在進(jìn)行改組改造，以正虹飼料公司為骨干的企業(yè)集團(tuán)正在形成。仍有四道課題待解體制改革涉及面廣，各農(nóng)場歷史背景復(fù)雜不同，可借鑒經(jīng)驗少，不可避免出現(xiàn)一些問題和爭議，突出表現(xiàn)在以

20、下方面：1、關(guān)于“政企分開”與“政企合一”的爭論。三個改革點中，成立的區(qū)政府、區(qū)黨委基本上與農(nóng)場（或集團(tuán)）黨委對應(yīng)合署，直接改造而來，即下面講的“兩塊牌子，一套人馬”。對這一問題，有些人士或部門，認(rèn)為這樣做更加“政企合一”，不適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。我們認(rèn)為，考慮到農(nóng)場的實際情況，作為目前的過渡形式，嚴(yán)格意義上講具有“政企合一”的成份；但是僅僅從“交叉任職”這一點，就把體制改革歸為政企合一是片面的。事實上，這種管理體制，對農(nóng)場以下企業(yè)來講，已經(jīng)完全實現(xiàn)了政企分離，政府和農(nóng)場（集團(tuán)）管理是兩個體系，其責(zé)、權(quán)、利的界限是嚴(yán)格分開的，實際上是“兩個體系，交叉任職”（指主要領(lǐng)導(dǎo)）。另一方面，農(nóng)場以

21、下企業(yè)、個體工商戶、新辦集體企業(yè)對原來農(nóng)場的關(guān)系已經(jīng)淡化，變成對區(qū)政府的稅收服務(wù)關(guān)系。對于過渡形式的“區(qū)政府體制”，有人說是“四不象”，對此，屈原行政區(qū)黨委書記陳仲伯同志總結(jié)的好：“發(fā)展不問姓什么，改革不管象什么，關(guān)鍵是要看是否符合鄧小平同志講的三個有利于?！?、關(guān)于“行政區(qū)”和“管理區(qū)”的問題。從改革點的情況來看，進(jìn)行行政區(qū)的建設(shè)屬于嚴(yán)格意義上的政權(quán)建設(shè)，比管理區(qū)涉及面大，層次也高（不僅需要省政府批準(zhǔn)，還需要中央民政部等批準(zhǔn)），阻力也大。管理區(qū)相對要小一些，在市一級即可解決，雖然有所謂“地方糧票，不能全國通用”之說，但更簡便易行。湖南農(nóng)墾局局長馬恩惠同志談到這一點指出，建行政區(qū)容易來一些誤解

22、和錯覺，而且按規(guī)范進(jìn)行政權(quán)建設(shè)，機構(gòu)太大，以管理區(qū)的模式，只要給夠農(nóng)場必要的政府管理職能就行。3、關(guān)于退休統(tǒng)籌和工人身份問題。成立區(qū)以后，取消了農(nóng)場的牌子，原農(nóng)場職工（特別是農(nóng)業(yè)職工）變?yōu)榧兇獾霓r(nóng)民以后，為今后農(nóng)場老職工退休及新一代子女就業(yè)埋下了一些隱患，現(xiàn)在避而不談，但從長遠(yuǎn)來看是無法回避的，需要妥善解決。在“退休工人”退休金統(tǒng)籌這一問題，三個點都是實行的內(nèi)部統(tǒng)籌，單隨著整個體制的變革，退休金、養(yǎng)老保險不應(yīng)該進(jìn)行“內(nèi)循環(huán)”，應(yīng)該參加市一級的統(tǒng)籌更為合理這一方面，應(yīng)該由市制定出相應(yīng)的就業(yè)、養(yǎng)老保險配套措施。4、新體制與企業(yè)內(nèi)部管理問題。農(nóng)場進(jìn)行體制改革，對于農(nóng)場級干部提出高要求，管理方式、思想

23、觀念、管理行為都要轉(zhuǎn)變；同時農(nóng)場下級企業(yè)變成獨立法人以后，更應(yīng)該加強管理，練內(nèi)功，避免因為體制改革以后，企業(yè)管理的滑坡。這方面，實行新體制較早的平沙區(qū)，已經(jīng)進(jìn)行了較好的轉(zhuǎn)換，取得了十分明顯的成果，值得珠江、屈原兩區(qū)和今后試點農(nóng)場借鑒和注意。農(nóng)場改革的四點啟示1、財稅為主的體制改革是農(nóng)場走出發(fā)展“怪圈”的根本途徑。國有農(nóng)場（主要是農(nóng)墾）經(jīng)過了推行家庭農(nóng)場之后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制（農(nóng)業(yè)），但目前相當(dāng)一部分農(nóng)場基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)的分離，農(nóng)場企業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會經(jīng)濟(jì)的分離，形成了綜合性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)組合，現(xiàn)有的體制制約之下，農(nóng)場（包括社區(qū)）場區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，面臨“三個怪圈”。第一怪圈是：

24、“辦企業(yè)納稅再辦社會形成巨大的社會負(fù)擔(dān)”，1993年5個中央直屬墾區(qū)僅公、檢、法費用自補9.55億，1994年超過10億元。第二個怪圈是：“多頭管理體制封閉區(qū)域開放管理混亂”。從體制講，大墾區(qū)的計劃、物資、財政在中央業(yè)務(wù)管理的，稅收管理交叉，但出現(xiàn)權(quán)力真空，與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不適應(yīng)，封閉的管理體制是“小包大”，處于衣不敝體的尷尬境地。第三個怪圈是：農(nóng)場封閉的體系內(nèi)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系、稅利轉(zhuǎn)換混亂，國有經(jīng)濟(jì)成份與其他經(jīng)濟(jì)成份相互排斥，相互打擊的怪圈。特別是近年來，國有農(nóng)場自營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新資源開發(fā)受到限制，必須要求新的資源配備形式，但新的配置形式農(nóng)場沒有利益回報，“富了和尚，窮了廟”的方式農(nóng)場沒有

25、積極性，到一定程度之后，必然影響這塊極具活力的經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展。這“三個怪圈”加上農(nóng)墾自身的封閉性，實際上把農(nóng)墾限制在了一個瓶子里，市場體制的改革大局而言，前途必然是光明的，但只是看得見，摸不著、走不到的泡影而已。目前各墾區(qū)在本省所占的經(jīng)濟(jì)比重，已經(jīng)出現(xiàn)連年下降的趨勢，雖然農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍保持一定的速度，但在整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍滿足于自身的比較已顯得過時而又幼稚了。就整個國有農(nóng)場的情況來講，一些貧困企業(yè)需要財稅改革，即使目前狀況尚可以的農(nóng)場，如不從根本上解決體制上的問題，企業(yè)發(fā)展的后勁更不容樂觀，而且從整個農(nóng)墾企業(yè)來看，社會負(fù)擔(dān)、職工負(fù)擔(dān)呈逐年增長之勢，一旦國有農(nóng)場被拖成爛攤子再改，那么占國家商品

26、糧生產(chǎn)十分之一的農(nóng)墾企業(yè)將很難恢復(fù)元氣。2、如何創(chuàng)建新的國有農(nóng)場體制。過去中央及有關(guān)部委下發(fā)過一些文件，如國發(fā)808號、國發(fā)9242號文件等，曾提及過有關(guān)體制改革問題，但沒有提出一個完整的措施，執(zhí)行起來非常困難。就目前來看，這一問題已提到議事日程上來了，如果說推行家庭農(nóng)場是調(diào)動了職工生產(chǎn)的積極性，是第一次解放生產(chǎn)力；那么進(jìn)行體制改革，調(diào)動企業(yè)發(fā)展的積極性是面臨的第二次解放生產(chǎn)力。體制改革就全國農(nóng)墾來說，由于情況千差萬別，很難形成一個固定的模式，一個根本的原則就是如何解決農(nóng)場最迫切需要解決的問題，又使改革的成本、風(fēng)險最小。這樣看來，行政區(qū)、管理區(qū)的模式固然可以借鑒；最小成本與風(fēng)險的改革辦法是建立國有農(nóng)場經(jīng)濟(jì)區(qū)，在原來的國有農(nóng)場行政機構(gòu)上直接改組過來，賦予農(nóng)場迫切