工程總承包與企業(yè)資質(zhì)制度

1、工程總承包與企業(yè)資質(zhì)制度2008-8-26 【太 史小】【打印】在我國，由政府頒發(fā)的企業(yè)資質(zhì)充當(dāng)了工程總承包”的第三方認(rèn)證，它是對企業(yè)能力的認(rèn)證書，建設(shè)市場的準(zhǔn)入證，同時(shí)又是規(guī)范建設(shè)市場的重要制度。我 國工程總承包和企業(yè)資質(zhì)管理工作在全國推行至今已經(jīng)20多年了，為促進(jìn)行業(yè)的健康有序發(fā)展，期間經(jīng)歷了多次變革。加入 WTO和日益融合的國內(nèi)外建設(shè)市場對我國工程承包商的 承包”能力提出了更高的要求，因而要求我國建設(shè)行業(yè) 企業(yè)資質(zhì)制度適應(yīng)新時(shí)期的變革。工程總承包的界定工程總承包是項(xiàng)目業(yè)主為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式，具體是指從事工程項(xiàng)目建設(shè)單位受業(yè)主委托，按照合同約定對從決策、設(shè)計(jì)到試運(yùn)行的建設(shè)

2、項(xiàng)目發(fā)展周期實(shí)行全過程或若干階段的承包。在國際上，并不是任何一種將工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的兩個(gè)以上的階段交給一個(gè)組織承擔(dān)的方式都是工程總承包， 如，美國的設(shè)計(jì)建造協(xié)會(DBIA )對總承包的定義為： 設(shè)計(jì)-建造(Design-Build, 以下簡稱為DB) 模式，也稱為設(shè)計(jì)-施工(Design-Construct)模式或單一責(zé) 任主體(Single Responsibility)模式。在這種模式下，集設(shè)計(jì)與施工方式于一 體，由一個(gè)實(shí)體按照一份總承包合同承擔(dān)全部的設(shè)計(jì)和施工任務(wù)。這里的DB模式包含 EPC (Engineering, Procurement construction )總承包模式。由

3、此可見，只有所承包的任務(wù)中同時(shí)包含設(shè)計(jì)和施工，才能被稱之為工程總承包，設(shè)計(jì)階段可以從方案設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)開始，單獨(dú)的施工總承 包或采購+施工總承包、采購+設(shè)計(jì)總承包都不在總承包范圍之列。國際上通用 的工程總承包模式的承發(fā)包范圍比較見表1.癡工程總承包物式的工作花畫i菽發(fā)達(dá)國家對工程總承包的資質(zhì)管理國外承擔(dān)項(xiàng)目總承包的組織形式國外承擔(dān)項(xiàng)目總承包的組織機(jī)構(gòu)一般由兩種形式， 一種是永久組織，即永久 性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括以施工企業(yè)為主導(dǎo)的總承包實(shí)體和以設(shè)計(jì)企業(yè)為主導(dǎo)的總承 包實(shí)體；一種是臨時(shí)性的組織，即針對一個(gè)具體的項(xiàng)目，由若干個(gè)設(shè)計(jì)單位和施工單位組成的臨時(shí)性聯(lián)合體組織，如圖1所示陽1期H總承

4、包的盥織形式對工程總承包組織的資質(zhì)管理在資質(zhì)管理方面，國外一般沒有專門對項(xiàng)目總承包單位規(guī)定資質(zhì)等級， 永久 性的總承包單位本來就很少，大多是臨時(shí)組建的項(xiàng)目總承包聯(lián)合體組織， 政府主 管部門一般只規(guī)定和審查企業(yè)的設(shè)計(jì)方面和施工方面的資格， 主要看專業(yè)人士和 技術(shù)方面的力量情況。一個(gè)組織，不管是臨時(shí)性的還是永久性的，只有同時(shí)具備 設(shè)計(jì)方面的資格和施工方面的資格就可以進(jìn)行項(xiàng)目總承包。對設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的管理，主要分兩類，一類是以歐美國家為代表，沒有政 府定級制度， 側(cè)重自由競爭，主要靠市場交易主體的相互制約和個(gè)人資質(zhì)的管 理；一類是以日本為代表，對參與政府工程的企業(yè)實(shí)行分級， 業(yè)績優(yōu)良的企業(yè)允 許中報(bào)

5、，建設(shè)省考核并審批其資格。我國工程總承包及其資質(zhì)制度的發(fā)展分別以設(shè)計(jì)和施工為主體發(fā)展改革開放初期。建設(shè)領(lǐng)域開始嘗試工程承包和組織方式的變革，1982年,原化工部對江西氨廠改尿素工程實(shí)行第一個(gè)以設(shè)計(jì)為主體的工程總承包試點(diǎn)； 1984年，原國家計(jì)委在總結(jié)原化工部工程總承包經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將工程總承包 納入了國務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī) 定（國發(fā)1984123號），明確提出了對項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行全過程總承包的要求。20世紀(jì)80年代后期。1987年國家計(jì)委等五部委聯(lián)合頒發(fā) 關(guān)于批準(zhǔn)第一批 推廣魯布革工程管理經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)企業(yè)有關(guān)問題的通知。此后，原國家計(jì)委、建設(shè) 部等部委相繼下發(fā)文件

6、，要求在設(shè)計(jì)、施工企業(yè)組建開展工程總承包試點(diǎn)，并先 后批準(zhǔn)了 94家工程總承包試點(diǎn)企業(yè)，指出 試點(diǎn)企業(yè)可對工程項(xiàng)目實(shí)行設(shè)計(jì)、 采 購、施工全過程的總承包20世紀(jì)90年代。1992年，建設(shè)部頒發(fā)了工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī) 定，第一次通過行政法規(guī)把工程總承包企業(yè)規(guī)定為建筑業(yè)的一種企業(yè)類型，同 時(shí)頒發(fā)了設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定，對設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工 程總承包資格問題做出了規(guī)定；次年頒發(fā)了關(guān)于開展工程總承包資質(zhì)就位工作 的通知；1997年11月，我國頒布了中華人民共和國建筑法，提倡對建筑工 程進(jìn)行總承包，并規(guī)定從事建筑活動的主體取得相關(guān)資質(zhì)等級后才可在其范圍內(nèi) 從事建筑活動；1999年

7、8月，建設(shè)部印發(fā)了大型設(shè)計(jì)單位創(chuàng)建國際型工程公 司的指導(dǎo)意見（建設(shè)1999218號），先后有560家設(shè)計(jì)單位領(lǐng)取了甲級工程總 承包資格證書。設(shè)計(jì)、施工一體化發(fā)展為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入世界貿(mào)易組織后國際工程總承包的需要，2003年建設(shè)部印發(fā)了關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見（建市2003 30號文），規(guī)定凡是具有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)都 可以在企業(yè)資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。為打破設(shè)計(jì)與施工的分類界線，使設(shè)計(jì)施工成為一體，建設(shè)部2006年頒發(fā)了四個(gè)設(shè)計(jì)與施工專項(xiàng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)一一建筑智能化工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、 消防設(shè)施工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、建筑裝飾裝

8、修工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo) 準(zhǔn)和建筑幕墻工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。為引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)含量高， 融資能力強(qiáng)，管理水平高的龍頭企業(yè)，2006 年建設(shè)部先后頒布了修訂后的 建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定 和施工總承 包企業(yè)特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在國家政策支持下，近年來工程總承包市場逐漸擴(kuò)大；境外工程總承包項(xiàng)目 經(jīng)營額大幅增長。我國企業(yè)資質(zhì)管理存在的問題盡管近幾年我國工程總承包發(fā)展較快，但從我國工程總承包的發(fā)展歷程來 看，我國培育工程總承包市場的相關(guān)制度、措施還存在著許多不足，在某些方面 甚至制約了工程總承包的發(fā)展。資質(zhì)管理按行業(yè)及行政職能部門分割，總承包企業(yè)御地為牢”我國工程總承包模式和承包企業(yè)的發(fā)展是分行業(yè)、分地

9、區(qū)培育起來的，這就 形成了資質(zhì)管理的相關(guān)行業(yè)部門的利益爭奪。業(yè)務(wù)上的行業(yè)分割。盡管2007年我國新頒布了監(jiān)理、勘察設(shè)計(jì)、施工等資 質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)定，但相比于舊規(guī)定，其管理思路還未真正跳出維持舊有秩序的 窠臼，沒有脫離行業(yè)部門管理的桎梏，資質(zhì)管理沒有擺脫各部門的多頭管理， 如 施工特級資質(zhì)類別由原來的12項(xiàng)減少為10項(xiàng)，10項(xiàng)中涉及鐵路、交通、水利、 信息產(chǎn)業(yè)、民航等方面資質(zhì)，仍需由相關(guān)主管部門會同建設(shè)主管部門審核， 這就 為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。2007年的規(guī)定中85個(gè)類別限定了企業(yè)只 能在所中報(bào)的類別中進(jìn)行建筑業(yè)務(wù)活動，不同種類的資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容不同， 不得相互逾越；同種資質(zhì)的企業(yè)只

10、能在同類業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行競爭，而不能憑借自己的能力在整個(gè)建筑市場上自由選擇，嚴(yán)重制約了有活力企業(yè)的發(fā)展空間。過程的部門切割。目前，中國的工程建設(shè)過程被人為地劃分為建設(shè)前期、建設(shè)期（勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工）等不同階段，并分別由不同的政府主管部門實(shí) 施管理。其中，建設(shè)前期由項(xiàng)目審批部門管理，工程勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等由 建設(shè)部門管理，但分別錄屬于建設(shè)部門內(nèi)不同的職能部門， 所有階段無一例外地 實(shí)行資質(zhì)管理制度。根據(jù)我國招投標(biāo)法，招標(biāo)單位必須具有一定資格，因此，在 這種體制下，按照新的勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定， 可以承擔(dān)工程總承包任務(wù)的勘察、設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)和施工特級資質(zhì)的企業(yè)在承擔(dān)設(shè)

11、 計(jì)-采購-施工或交鑰匙工程時(shí)，仍然面臨著招標(biāo)資格的問題。由于歷史延續(xù)和各行政部門利益而造成工程項(xiàng)目周期企業(yè)資質(zhì)各管一段，二十多年來，為推進(jìn)我國工程總承包企業(yè)的發(fā)展，雖歷經(jīng)變革，卻仍然不暢，造成 工程總承包在我國發(fā)展的局限性。政府越位，人為強(qiáng)化進(jìn)入壁壘，忽視市場作用市場經(jīng)濟(jì)的行業(yè)壁壘應(yīng)該主要是依靠激烈競爭建立起來的，即市場力量調(diào)控進(jìn)入門檻。在產(chǎn)業(yè)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，自然壁壘就會使那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平達(dá)不 到的企業(yè)不敢冒然進(jìn)人，更難以生存。從二十世紀(jì)八十年代的資質(zhì)管理中重點(diǎn)培育 龍頭”工程總承包公司（集團(tuán)） 到2007年新出臺的施工特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，人為強(qiáng)化了市場進(jìn)入壁壘，如新標(biāo)準(zhǔn)的 目標(biāo)是把目前260

12、多個(gè)特級企業(yè)壓縮為50個(gè)。我國資質(zhì)管理的基本思路是扶植 大企業(yè)使其更強(qiáng)、更大，如取得施工總承包序列中某一類別特級資質(zhì)的企業(yè)，在核發(fā)本類別建筑業(yè)企業(yè)特級資質(zhì)證書的同時(shí)， 核發(fā)某一相應(yīng)行業(yè)的工程設(shè)計(jì)甲級 資質(zhì)證書，從而為本類企業(yè)承擔(dān)設(shè)計(jì) 一施工總承包任務(wù)奠定了資質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)， 由于現(xiàn)行的一些資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)過高，限制了中小企業(yè)的發(fā)展，造成了轉(zhuǎn)包掛靠、弄虛 作假屢禁不止。顯然，在我國現(xiàn)行建筑市場上，首先是政府超越市場選擇企業(yè)，依靠行政指 令在建筑市場供求雙方之間尋求平衡是不符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。管理權(quán)高度集中在政府部門，易造成權(quán)力尋租企業(yè)資質(zhì)管理是對從事工程建設(shè)活動的企業(yè)進(jìn)入市場的準(zhǔn)入性審查，屬于行政許可法

13、的調(diào)整范圍，是一種準(zhǔn)入性的行政許可制度，屬于政府管制行為。有關(guān) 資質(zhì)的申報(bào)、審批程序都是由政府部門或政府部門指定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)從資質(zhì)申請的受理、審查、管理、市場違規(guī)行為的處理等整個(gè)管理環(huán)節(jié)，政府主管部門 都發(fā)揮著主導(dǎo)作用，具有很大的權(quán)力。資質(zhì)管理權(quán)高度集中在政府部門手里， 許多管理的內(nèi)容和程序、權(quán)限劃分等 都是以部門規(guī)章、制度來規(guī)定，并由相關(guān)政府主管部門解釋和實(shí)施，透明度不強(qiáng)， 政府的自由裁量權(quán)大，造成一些暗箱操作的現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至有些行政機(jī)關(guān)將資質(zhì) 審批作為權(quán)力 尋租”的一個(gè)手段。對資質(zhì)管理制度相關(guān)建議建立社會化和市場化機(jī)制，提供能力擔(dān)保逐步建立由市場認(rèn)定企業(yè)能力的機(jī)制。企業(yè)能力由市場第三方

14、如工程擔(dān)保、 質(zhì)量安全保險(xiǎn)企業(yè)去認(rèn)證，并通過權(quán)利義務(wù)的制衡來實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮這一作用的第三 方可以是工程擔(dān)保公司或質(zhì)量安全保險(xiǎn)企業(yè)。這類企業(yè)為了追求自身利益最大 化，風(fēng)險(xiǎn)最小化，他們在為建筑業(yè)企業(yè)提供擔(dān)保、保險(xiǎn)前，必定對企業(yè)進(jìn)行全面 審查，包括企業(yè)的信用等級、生產(chǎn)、管理能力等。這樣，擔(dān)保、保險(xiǎn)這類市場主 體在追求自身利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對建筑業(yè)企業(yè)能力的甄別。 這種甄別不再是行政 意義上的，而是市場主體對利益的追求使然。應(yīng)用信息技術(shù)，建立信息共享和公開機(jī)制。我國建筑市場信用體系的網(wǎng)絡(luò)平 臺和建筑市場監(jiān)管系統(tǒng)已在部分地區(qū)開始啟用，隨著統(tǒng)一的信用信息平臺、統(tǒng)一的信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的信用法規(guī)體系、統(tǒng)一的信用獎

15、懲機(jī)制”的建筑市場信用體系在我國全面展開和信息共享、 公開機(jī)制的完善，建筑企業(yè)承擔(dān)工程項(xiàng)目信 息、項(xiàng)目建設(shè)效果、信用等信息全面公開，即可為業(yè)主方提供能力和信用查詢， 從而弱化資質(zhì)管理的效應(yīng)。適應(yīng)市場，完善法律制度，促進(jìn)聯(lián)合體的發(fā)展工程總承包是項(xiàng)目業(yè)主為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式， 承包單位 依據(jù)市場的需求進(jìn)行資源的優(yōu)化組合，圍繞某一項(xiàng)目組成設(shè)計(jì)一施工聯(lián)合體進(jìn)行 項(xiàng)目總承包，這也是市場選擇的一種形式，這樣既可以做到企業(yè)間資質(zhì)互補(bǔ)， 優(yōu) 勢互補(bǔ)，增強(qiáng)總體的競爭能力；又能夠按照效益最大化的原則配置資源， 從而為 各方獲取較大的經(jīng)濟(jì)收益。日本、美國等國的建筑企業(yè)為了應(yīng)對規(guī)模浩大、 技術(shù) 復(fù)雜、競爭殘酷的工程項(xiàng)目，往往結(jié)成企業(yè)聯(lián)合體聯(lián)手投標(biāo)、聯(lián)合經(jīng)營。在未來市場上，共同經(jīng)營項(xiàng)目的聯(lián)合體將與企業(yè)間的總分包結(jié)構(gòu)模式同時(shí)存 在。所以，在促進(jìn)工程總承包企業(yè)的發(fā)展時(shí)， 不應(yīng)對總承包企業(yè)的組建途徑進(jìn)行 過多的限制，應(yīng)積極探索有利于聯(lián)合體發(fā)展的法律和制度。企業(yè)資質(zhì)簡約化，增強(qiáng)企業(yè)競爭能力我國由于歷史原因，現(xiàn)階段我國施工總承包特級10個(gè)類別，一、二、三級資質(zhì)12個(gè)類別，分別對應(yīng)于鐵路、電力、交通、市政、水利、礦山、冶金