扶貧資金調(diào)研報(bào)告.doc

1、扶貧資金調(diào)研報(bào)告面對(duì)區(qū)域性貧困的現(xiàn)實(shí), 歷年來(lái)我國(guó)政府都要向貧困地區(qū)輸入扶貧資金。1986 年以來(lái), 包括貼息貸款、財(cái)政撥款、有關(guān)部門的扶貧資金等, 扶貧資金迄今累計(jì)額已超過(guò) 100 億元。那么,近 10 年來(lái)我國(guó)扶貧資金的運(yùn)作和使用效果如何? 在農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、地區(qū)發(fā)展差距明顯擴(kuò)大的環(huán)境中, 如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系? 現(xiàn)行的扶貧資金運(yùn)作體制應(yīng)作哪些重大調(diào)整? 帶著這些問(wèn)題, 我們?cè)敿?xì)考察了_省_、_兩縣扶貧資金使用的基本情況。一、兩大扶貧資金的運(yùn)作和使用自 1986 年以來(lái), 國(guó)家向貧困地區(qū)提供的扶貧資金, 主要包括各種專項(xiàng)貼息貸款和采取以工代賑形式發(fā)放的轉(zhuǎn)移支付資金財(cái)政性撥款兩大

2、內(nèi)容。依據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知、國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃等有關(guān)政策的規(guī)定, 以工代賑資金主要用于農(nóng)田水利、交通等公用基礎(chǔ)性設(shè)施的投資, 各項(xiàng)專用貸款主要撥放在種植業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域。兩大扶貧資金使用方向的明確界定和互補(bǔ)性使用, 在很大程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)力量的不足, 為推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從 1985 年至 1995 年 5 月, 國(guó)家下?lián)芙o_縣的扶貧資金總額為 5134.6 萬(wàn)元, 其中各項(xiàng)貼息貸款為 3596.9 萬(wàn)元, 以工代賑資金為 1537.7 萬(wàn)元。下面分別介紹這兩大扶貧資金的下?lián)?、運(yùn)作和使用情況。( 一) 以工代賑資金從表 1可以看出

3、, 農(nóng)田水利和交通等公用基礎(chǔ)性設(shè)施領(lǐng)域的投資, 占已使用以工代賑資金( 1121.2 萬(wàn)) 的 95 以上。這種使用方向是非常必要的, 也是完全正確的。但是, 我們應(yīng)該看到,一方面, 在中央財(cái)政現(xiàn)有分配格局的約束下, 國(guó)家已盡了很大努力支援貧困地區(qū); 另一方面, 現(xiàn)有財(cái)政支援還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貧困地區(qū)的緊迫需要。據(jù)_縣領(lǐng)導(dǎo)說(shuō), 本世紀(jì)末, 要實(shí)現(xiàn)全縣村村之間通石子公路, 至少需要 2 億元( 現(xiàn)價(jià)) 資金, 而近 10 年來(lái), 中央財(cái)政的撥款年平均只有150 萬(wàn)左右, 這是一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)的尖銳矛盾。( 二) 扶貧專項(xiàng)貸款從 1987 年開始, 省扶貧開發(fā)辦和省農(nóng)業(yè)銀行將中央下達(dá)給貧困地區(qū)的扶貧專項(xiàng)貸

4、款, 按貧困人口比例分配給縣。自 1991 年以后, 扶貧專項(xiàng)貸款改為按切塊資金、項(xiàng)目資金、項(xiàng)目填平補(bǔ)齊資金三種形式安排和下?lián)? 其中: 切塊資金占當(dāng)年配額的 40, 直接分配下?lián)艿娇h, 主要用于貧困鄉(xiāng)村家家戶戶都能干的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目, 由省州縣三級(jí)按立項(xiàng)審批權(quán)限安排使用; 項(xiàng)目資金占當(dāng)年配額的 40, 劃分到貧困縣后, 由各貧困縣用扶貧投資項(xiàng)目去爭(zhēng)取, 按項(xiàng)目投資使用; 余下的 20 集中作為全省項(xiàng)目資金缺口填平補(bǔ)齊。從 1985 年到 1995 年 5 月底, 國(guó)家下?lián)芙o_縣的各項(xiàng)專項(xiàng)貨款為 3596.9 萬(wàn)元, 已動(dòng)用3429 萬(wàn)元, 未動(dòng)用余額為 167.9 萬(wàn)元。表 2 反映了扶貧貸款總

5、量及其投資構(gòu)成的大體情況。在了解了以上基本情況后, 現(xiàn)在我們更為關(guān)注的是, 扶貧專項(xiàng)貸款的審批權(quán)限是如何劃分的? 獲得貸款的行為主體是實(shí)行自負(fù)盈虧經(jīng)營(yíng), 還是附屬于地方政府( 縣、鄉(xiāng)) 的經(jīng)濟(jì)實(shí)體? 其經(jīng)濟(jì)行為具有什么特征?總之, 現(xiàn)階段扶貧專項(xiàng)貸款運(yùn)作的體制性特征及其影響, 才是我們關(guān)注的重點(diǎn)。通過(guò)實(shí)際調(diào)查我們得知, 在專項(xiàng)扶貧貸款的審批過(guò)程中, 10 萬(wàn)元以下項(xiàng)目由縣立項(xiàng)審批( 1994 年改為種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目, 不論承貸額為多少均報(bào)州立項(xiàng)審批) ; 10- 100萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目, 10- 50 萬(wàn)元的工業(yè)項(xiàng)目報(bào)州立項(xiàng)審批; 100 萬(wàn)元以上農(nóng)業(yè)項(xiàng)目, 50萬(wàn)元以上工業(yè)項(xiàng)目逐級(jí)報(bào)省立項(xiàng)審批。切塊

6、資金重點(diǎn)用于種養(yǎng)業(yè)及其加工業(yè)項(xiàng)目;項(xiàng)目資金主要用于具有根本性和后勁性的加工業(yè)及電力、能上。省州縣三級(jí)審定投放資金的方式, 共同形成了縣扶貧資金的投資結(jié)構(gòu)。一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是, 扶貧專項(xiàng)貸款的審批權(quán)主要掌握在哪一級(jí)呢? 1994-1995 年 5 月資金的下?lián)芮闆r可以回答這個(gè)問(wèn)題。在上述時(shí)期, 中央下?lián)芙o_縣的切塊資金 240萬(wàn)元, 項(xiàng)目資金 825 萬(wàn)元, 總計(jì)1067 萬(wàn)元, 實(shí)際累收累放 1964 萬(wàn)元, 按審批權(quán)限劃分, 其構(gòu)成如表 3 所示:在表 3 中, 州縣審批立項(xiàng)的權(quán)力沒(méi)有分離, 考慮到這種情況, 我們可以認(rèn)為, 目前國(guó)家下?lián)芙o_縣的扶貧貸款, 其審批權(quán)主要集中在省州機(jī)構(gòu), 特

7、別是省的審批權(quán), 超過(guò)了扶貧貸款的一半以上, 而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足 3 。扶貧貸款審批權(quán)的過(guò)度集中, 使?fàn)幦×㈨?xiàng), 獲得貸款的經(jīng)濟(jì)行為演變?yōu)橐环N無(wú)規(guī)則談判和競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)今的貧困縣, 紛紛將“跑上要貸”作為本縣的“頭等大事”來(lái)抓?，F(xiàn)實(shí)表明, 對(duì)扶貧資金這種不透明的惡性競(jìng)爭(zhēng), 不僅無(wú)助于資金的有效使用, 而且也是滋生腐敗的催化劑。因此, 調(diào)整、改革扶貧資金審批、分配的運(yùn)行機(jī)制, 是我國(guó)扶貧開發(fā)工作中應(yīng)著手解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。_縣的實(shí)際情況表明, 現(xiàn)行的扶貧貸款審批、分配機(jī)制, 與借款主體能否自負(fù)盈虧經(jīng)營(yíng)有直接關(guān)系。如果借款者是隸屬于地方政府且不能實(shí)行自負(fù)盈虧經(jīng)營(yíng)的行為主體, 那么, 爭(zhēng)奪按審批立項(xiàng)權(quán)限劃

8、分的專項(xiàng)貸款構(gòu)成表 3 ( 1994- 1995年 5 月)審批權(quán)力機(jī)構(gòu) 項(xiàng)目個(gè)數(shù) 金額( 萬(wàn)元) 所占比重( )省 6 985 50.2州縣 19 923.99 47.0鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 55.01 2.8總計(jì)( 累計(jì)累放) 1964 100.0扶貧貸款的惡性競(jìng)爭(zhēng)似乎是事情的必然結(jié)局。從實(shí)際調(diào)查得知, 按主要投資項(xiàng)目劃分的扶貧貸款構(gòu)成情況, 有助于我們進(jìn)一步了解這個(gè)問(wèn)題。表 4 的資料是與表 2 聯(lián)系在一起的, 同一筆貸款資金, 前者是按投資項(xiàng)目劃分的, 后者是按行業(yè)劃分的。在表 4 中, 第 4 欄縣屬農(nóng)資公司、縣屬種子公司加農(nóng)戶等項(xiàng)目貸款, 系指獲得貸款的表 4 ( 19851995 年5 月

9、)項(xiàng)目貸款額( 萬(wàn)元)所占比重( )獲得貸款的主體項(xiàng)目承辦單位( 經(jīng)營(yíng)主體) 與獲得貸款主體的關(guān)系貸款的最終擔(dān)保者種植業(yè)中經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的操作1 2 3 4 5 6 7海馬排洪工程 255.0 7.4 縣水利局 代理關(guān)系 縣財(cái)政溫飽工程 168.0 4.9縣農(nóng)資公司縣種子公司+ 農(nóng)戶代理關(guān)系, 農(nóng)戶為自負(fù)盈虧經(jīng)濟(jì)實(shí)體縣財(cái)政農(nóng)戶自擔(dān)蠶桑種植 210.0 6.1 同上 同上 同上行政性指令, 改變農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu), 實(shí)現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)杜仲 202.69 5.9 同上 同上 同上 同上銀杏 45.0 1.3 同上 同上 同上泡桐 45.0 1.3 同上 同上 同上核桃 23.2 0.7 同上 同上

10、同上臍橙 19.0 0.6 同上 同上 同上行政性協(xié)調(diào),農(nóng)戶自我選擇相結(jié)合烤煙 40.0 1.2 縣煙草公司 代理關(guān)系 縣財(cái)政 同蠶桑種植種草養(yǎng)畜 108.0 3.1 縣畜牧局+ 農(nóng)戶代理關(guān)系, 農(nóng)戶自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體縣財(cái)政,農(nóng)戶自擔(dān)行政協(xié)調(diào)與農(nóng)戶自我選擇相結(jié)合養(yǎng)豬雞狗 29.54 0.9 同上 同上 同上 農(nóng)戶自我決策縣化肥廠銻治煉廠361.0 10.5縣化肥廠縣銻治煉廠廠家自身經(jīng)營(yíng) 縣財(cái)政盤江化工廠 240.0 7.0 縣化工廠 同上 同上茶場(chǎng)及加工 568.0 16.6 縣茶場(chǎng) 同上 同上電力能 558.0 16.3 縣水電局 同上 同上盤水鎮(zhèn)煉焦煉鐵39.9 1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬煉焦煉鐵廠

11、代理關(guān)系 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面粉精米加工 29.6 0.9 縣加工廠 廠家自身經(jīng)濟(jì) 縣財(cái)政農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)71.39 2.1 縣商業(yè)局 代理關(guān)系 縣財(cái)政其它小項(xiàng)目 415.68 12.1 不詳總計(jì) 3429.0 100.0扶貧專項(xiàng)貸款逾期情況表 5 ( 1985- 1995年 5 月)逾期單位 金額( 萬(wàn)元) 所占比重( )縣化肥廠 158 29.9縣葡萄糖廠 57 10.8縣茶廠 86 16.6縣種子公司 46 8.9水電局海馬排洪工程 26 4.6林業(yè)局杉樹種植貸款 6 1.1縣精銻廠 19 3.6縣糖廠 8 1.5農(nóng)戶小額貸款 123 23.3總計(jì) 529 100.0最后, 貸款發(fā)放單位、項(xiàng)目主

12、管單位( 縣屬局和公司) 和項(xiàng)目承辦單位之間的責(zé)、權(quán)、利不清, 債權(quán)債務(wù)關(guān)系約束力不強(qiáng), 一方面,如上所說(shuō), 造成了各單位之間無(wú)休止的扯皮和不規(guī)則的談判; 另一方面, 致使貸款項(xiàng)目不能按計(jì)劃進(jìn)度實(shí)施, 建設(shè)項(xiàng)目期限拉長(zhǎng), 逾期債務(wù)連年滾動(dòng)加大, 嚴(yán)重影響了扶貧貸款的有效運(yùn)作。調(diào)查資料表明, 截止到 1995 年 5月底, 全縣各項(xiàng)扶貧貸款逾期余額為 519 萬(wàn)元, 占扶貧貸款余額的 15.7 。而其中, 縣屬企業(yè)和公司占貸款逾期余額的 80左右, 千家萬(wàn)戶的農(nóng)戶僅占 20 左右( 見(jiàn)表 5) 。以上有關(guān)扶貧貸款運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題, 絕不是偶然的, 也不能指望加強(qiáng)監(jiān)督各行為主體的工作就能解決。深入

13、分析p 可以看出, 這是扶貧貸款行政性運(yùn)作、項(xiàng)目決策的高度集中及由此而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)集中化的必然結(jié)果, 也反映出現(xiàn)行的扶貧貸款運(yùn)作體制, 還深深地打著指令性經(jīng)濟(jì)的烙印。因此, 在扶貧貸款的最終使用過(guò)程中, 更多地依靠市場(chǎng)力量, 應(yīng)是調(diào)整、改革扶貧貸款運(yùn)行體制的可取選擇?；趯I(yè)戶是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一支富有生機(jī)活力的重要力量, 因此我們對(duì)專業(yè)戶的經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作情況作了考察。結(jié)果表明, 與附屬于地方政府的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目比較, 那些初具一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的專業(yè)戶, 具有明顯的優(yōu)勢(shì): 面向市場(chǎng), 實(shí)行自負(fù)盈虧經(jīng)營(yíng), 擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策的充分自主權(quán); 依據(jù)本村、本土的自然條件和資優(yōu)勢(shì), 適宜種植什么, 搞什么項(xiàng)目

14、, 心中有數(shù); 在市場(chǎng)需求變化的情況下, 由于與農(nóng)戶有相對(duì)穩(wěn)定的自愿交易關(guān)系, 因而調(diào)整種植結(jié)構(gòu)操作簡(jiǎn)單, 成本較低; 決策分散化, 可以大大降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn); 這些專業(yè)戶的借入資金在實(shí)行資產(chǎn)抵押擔(dān)保的條件下, 銀行機(jī)構(gòu)不會(huì)蒙受貸款逾期損失。我們認(rèn)為, 在貧困縣中, 調(diào)整現(xiàn)行的扶貧貸款政策, 開辟另一條貸款渠道, 即對(duì)專業(yè)戶發(fā)放有抵押擔(dān)保的貸款, 不僅是可行的, 而且是一個(gè)遲早要解決的實(shí)際問(wèn)題。三、調(diào)整、改革現(xiàn)行扶貧資金政策的若干建議縮小地區(qū)差距、消除貧困要有兩個(gè)基本保證: 一是要有雄厚的資金供給和資金投入; 二是在扶貧資金一定的條件下, 必須能夠有效地使用這些資金。前者所涉及的主

15、要問(wèn)題, 就是如何深化財(cái)稅制度的改革, 建立一個(gè)規(guī)范化、制度化的轉(zhuǎn)移支付制度; 后者的有效實(shí)施, 要求我們要面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生明顯變化的現(xiàn)實(shí), 轉(zhuǎn)變觀念, 更多地依托市場(chǎng)力量, 從改革中尋求出路。具體地說(shuō), 我們的建議是:( 一) 進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革, 建立一個(gè)規(guī)范化的、強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政支出的分配格局, 主要取決于社會(huì)各部門、各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)因素競(jìng)爭(zhēng)與較量, 而貧困地區(qū)正是談判競(jìng)爭(zhēng)力的最弱者。因此, 歷年來(lái), 扶貧資金的數(shù)額少得令人吃驚。資料表明, 自 1978 年以來(lái), 全國(guó)每年投入貧困地區(qū)的扶貧資金不足 15 億元, 與近幾年每年上千億的企業(yè)虧損補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)

16、貼相比, 相差十分懸殊。這種狀況如不能盡快扭轉(zhuǎn), 反貧困戰(zhàn)略無(wú)疑將會(huì)受到重大挫折。因此, 深化財(cái)政體制改革, 建立一個(gè)規(guī)范化的、強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,44 統(tǒng)計(jì)研究在不發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)是根本不存在的。因此, 從國(guó)際上看, 各國(guó)在縮小地區(qū)差距、消除貧困問(wèn)題上, 主要不是依靠市場(chǎng)的力量, 而是依靠政府的推動(dòng), 依靠政府的援助, 同時(shí)政府也要在逐步建立有利于縮小差距、促進(jìn)要素流動(dòng)的市場(chǎng)體系方面, 作出最大的努力。中央政府在縮小地區(qū)差距、消除貧困方面的主導(dǎo)作用和推動(dòng)作用, 主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一, 中央財(cái)政對(duì)貧困落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一般來(lái)說(shuō), 轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)嚴(yán)格投放在兩個(gè)領(lǐng)域: 一個(gè)是落后

17、貧困地區(qū)的公用基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè); 另一個(gè)是人力資開發(fā)、衛(wèi)生保健、公共服務(wù)等方面。其二, 對(duì)落后地區(qū)實(shí)施一系列優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策, 如稅收減免、投資補(bǔ)貼、低息貸款等。我國(guó)目前采取的以工代賑和專項(xiàng)貼息貸款, 實(shí)際上也是國(guó)際上通行的支援不發(fā)達(dá)地區(qū)政策的本土化、具體化。通過(guò)在_縣的實(shí)際調(diào)查, 我們認(rèn)為, 如果說(shuō)在以工代賑資金的投放和使用上, 我們面臨的主要難點(diǎn)是如何通過(guò)財(cái)稅體制的進(jìn)一步改革, 在把轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化、制度化軌道上的同時(shí), 加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度, 那么, 在專項(xiàng)扶貧貸款的投放和使用上, 面臨的主要問(wèn)題是調(diào)整、改革現(xiàn)有地方政府推動(dòng)型扶貧貸款的運(yùn)行體制, 以更好發(fā)揮其使用的經(jīng)濟(jì)效益。

18、在以上的分析p 中, 一方面我們強(qiáng)調(diào)中央政府在縮小地方差距、消除貧困問(wèn)題上的主導(dǎo)作用, 另一方面又對(duì)地方政府推動(dòng)型的扶貧貸款運(yùn)行體制的有效性提出了質(zhì)疑, 從而強(qiáng)調(diào)調(diào)整、改革這一運(yùn)作體制的重要性, 對(duì)此我們應(yīng)如何作一個(gè)準(zhǔn)確的把握呢?確切地說(shuō), 扶貧貸款有兩個(gè)基本含義: 一是低息, 二是借錢要還。前者涉及到資金由誰(shuí)供給、選擇什么機(jī)制、依靠什么力量使其更有效地流向貧困地區(qū)。實(shí)踐表明, 在這個(gè)過(guò)程中, 市場(chǎng)是不會(huì)提供資金的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則就是追求利潤(rùn)最大化, 什么賺錢就干什么, 什么利益最大就干什么。國(guó)家把資金投放在地理位置不利, 資、技術(shù)、投資環(huán)境差的貧困地區(qū), 顯然不如把資金放在資豐富, 技術(shù)、

19、市場(chǎng)、區(qū)位條件好的地區(qū)合算。這說(shuō)明扶貧開發(fā)在某種意義上是一種違背市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則的行為。因此, 扶貧資金的供給及其向貧困地區(qū)的流動(dòng)( 以工代賑和專項(xiàng)貸款) , 必然是一種政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行為, 其他力量是無(wú)法替代的。后者借錢還錢, 說(shuō)到底就是中央下?lián)艿截毨У貐^(qū)的各項(xiàng)貸款, 選擇什么機(jī)制, 更有效地配置、使用這筆資金, 以保證貸款如期償還。一般而言, 除財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付資金是由地方政府推動(dòng)、運(yùn)作外, 各項(xiàng)扶貧貸款在貧困地區(qū)的經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作, 既可以依靠地方政府來(lái)推動(dòng), 也可以更多地依靠市場(chǎng)力量來(lái)運(yùn)營(yíng), 或者二者兼而有之。通過(guò)對(duì)_縣的實(shí)際考察和表 4 提供的情況, 我們認(rèn)為, 現(xiàn)階段由地方政府推動(dòng)的扶貧專項(xiàng)貸

20、款運(yùn)作體制, 其重要性固然不可否認(rèn), 但也暴露出一些難以根治的弊端。從目前浮在表面上的問(wèn)題來(lái)看, 除上述審批關(guān)卡、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金等灰色作業(yè)外, 還存在以下亟待解決的問(wèn)題:第一, 項(xiàng)目資金卡得過(guò)死, 資金盈余項(xiàng)目與資金不足項(xiàng)目不能串通使用, 嚴(yán)重影響了貸款資金的使用效果。對(duì)此, 鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 、縣有關(guān)部門意見(jiàn)很大, 反映非常強(qiáng)烈?！按蛴偷腻X不能買醋”,是傳統(tǒng)指令性經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求, 從項(xiàng)目資金的使用上可以看到它的深刻影響。第二, 在扶貧貸款由地方政府推動(dòng)的情況下, 由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)資金按項(xiàng)目投放, 連片經(jīng)營(yíng), 行政式調(diào)整農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu), 因而不僅造成多數(shù)鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 扶貧到戶的項(xiàng)目單一, 加大了農(nóng)戶的市場(chǎng)

21、風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn), 而且更為嚴(yán)重的是, 為急于爭(zhēng)取項(xiàng)目資金, 項(xiàng)目主管和承辦單位不據(jù)實(shí)反映情況, 項(xiàng)目可行性研究結(jié)論嚴(yán)重失真, 致使項(xiàng)目告吹, 造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如, _縣縣屬茶場(chǎng)大面積種植茉莉花失敗, 縣煙草公司烤煙項(xiàng)目的倉(cāng)促上馬, 難以經(jīng)營(yíng), 造成上百萬(wàn)元貸款資金付諸東流, 項(xiàng)目決策上的失誤帶來(lái)的嚴(yán)重?fù)p失, 值得我們認(rèn)真思考。陳玉光郝春和: 扶貧資金政策應(yīng)作重大調(diào)整43主體既有縣屬局、公司, 又有農(nóng)戶, 但在有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料中沒(méi)有提供二者各占多少份額。據(jù)地方領(lǐng)導(dǎo)說(shuō), 對(duì)農(nóng)業(yè)的小額貸款是與地方政府立項(xiàng)的項(xiàng)目貸款合在一起的, 農(nóng)戶只占一個(gè)很小的份額。仔細(xì)推敲一下表中的各欄目, 我們可以得到以下幾

22、點(diǎn)看法:第一, 從 1985 年到 1995年 5 月, 國(guó)家撥給_縣的扶貧貸款, 其中的 90 以上流向縣屬局、縣屬實(shí)業(yè)公司和縣、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 辦企業(yè)( 包括種植業(yè)加工業(yè)) , 而農(nóng)戶得到的貸款不足 10。扶貧貸款的這種流向, 其經(jīng)濟(jì)含義是深刻的, 對(duì)資金使用效果的影響也是非常明顯的。第二, 在絕大部分投資項(xiàng)目中, 項(xiàng)目承辦單位( 經(jīng)營(yíng)主體) 與獲得貸款的主體, 是一種上下級(jí)之間隸屬性的代理關(guān)系。這一事實(shí)本身表明, 項(xiàng)目承 辦單位還不是一個(gè)自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 實(shí)際上是地方政府的附屬物。債務(wù)約束力軟化、負(fù)盈不負(fù)虧, 是其運(yùn)作的基本特征。第三, 第 5 欄與第 6 欄有不可分割的關(guān)系, 如果說(shuō)項(xiàng)

23、目承辦單位附屬于地方政府, 其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作又不能自負(fù)盈虧, 那么, 縣財(cái)政充當(dāng)債務(wù)的最終擔(dān)保人, 必然是十分合乎情理的事情。然而, 實(shí)際情況是, 1994 年_縣的財(cái)政收入為 1300 萬(wàn)元, 而財(cái)政支出就需要 2500 萬(wàn)元。在這種情況下, 所謂縣財(cái)政擔(dān)保, 只不過(guò)是口頭的擔(dān)保; 縣財(cái)政的債務(wù)威脅, 也僅僅是帳面上的威脅。債權(quán)債務(wù)關(guān)系約束力不強(qiáng)的真正后果是: 地方農(nóng)行發(fā)放扶貧貸款慎之又慎, 爭(zhēng)奪扶貧貸款的不規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈, 從而嚴(yán)重影響了資金的有效使用。1995年 6 月_縣扶貧辦主任在本縣十二屆人大常委會(huì)第 13 次會(huì)議上所做關(guān)于扶貧貸款和以工代賑資金使用情況的報(bào)告中指出: “扶貧貸款應(yīng)采取

24、抵押擔(dān)保投放。因一些扶貧貸款( 無(wú)抵押擔(dān)保) 投資項(xiàng)目到期難以償還貸款, 不僅給為之擔(dān)保貸款的縣、鄉(xiāng)財(cái)政構(gòu)成了直接的經(jīng)濟(jì)威脅, 而且很難爭(zhēng)取新的投資項(xiàng)目, 爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金也難以到位”。從以上情況不難看出, 如何強(qiáng)化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力,從而提高扶貧資金的使用效益, 是我國(guó)扶貧開發(fā)工作亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐表明, 不扭轉(zhuǎn)項(xiàng)目承辦主體與地方政府利益緊緊捆在一起的格局, 強(qiáng)化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力是難以奏效的。這就要求我們必須轉(zhuǎn)變思路, 在調(diào)整、改革現(xiàn)行扶貧貸款的審批、立項(xiàng)和運(yùn)作體制上作文章。最后, 從表 4 第七欄可以看出, 在農(nóng)業(yè)承包制推行多年的情況下, 一方面貧困地區(qū)的農(nóng)戶基本上獲得了經(jīng)營(yíng)決

25、策自主權(quán), 另一方面在現(xiàn)行扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作中, 又在不同程度上讓出部分經(jīng)營(yíng)決策權(quán), 這是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的矛盾。我們不擬詳細(xì)評(píng)價(jià)和分析p 這個(gè)矛盾, 這里強(qiáng)調(diào)的一個(gè)基本觀點(diǎn)是: 行政性的集中決策、連片經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)往往要比農(nóng)戶分散決策、自我選擇的風(fēng)險(xiǎn)大得多。從某種意義上說(shuō), 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程, 實(shí)際上也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分散化的過(guò)程。對(duì)表 4 進(jìn)行綜合分析p , 可以看出貧困地區(qū)扶貧貸款的立項(xiàng)、審批及其投放, 基本上是地方政府及其下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體充當(dāng)投資主體、按傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的一種模式, 或者說(shuō)是一種地方政府推動(dòng)型的運(yùn)作體制。客觀地說(shuō), 在目前的條件下, 這一運(yùn)作體制也難以由其他模式替代。但這絕不意味著,

26、 它是一個(gè)有效率的運(yùn)作模式。二、對(duì)現(xiàn)行扶貧資金運(yùn)行體制的進(jìn)一步考察縮小地區(qū)發(fā)展差距, 逐步消除貧困, 是世界各國(guó), 特別是發(fā)展中國(guó)家面臨的一個(gè)重要任務(wù)。在這個(gè)問(wèn)題上, 如何理解和處理好效率與公平、市場(chǎng)與政府的關(guān)系, 就成為一國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的核心問(wèn)題。在這個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題上, 我們的基本觀點(diǎn)是: 從宏觀上和全國(guó)范圍來(lái)看,效率原則主要依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn), 公平目標(biāo)主要由政府, 特別是由中央政府一系列有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先、兼顧公平, 強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量可以縮小地區(qū)差距者, 其暗含的前提條件是: 存在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng), 完全信息、要素流動(dòng)和區(qū)際貿(mào)易暢通無(wú)阻的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。然而, 這種條件已提到我國(guó)

27、扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的議事日程上來(lái)。準(zhǔn)確地說(shuō), 我國(guó)的財(cái)政體制改革有兩項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的基本任務(wù): 實(shí)行分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化。1994 年推行的分稅制, 是我國(guó)財(cái)政體制改革的第一步, 其主要目的是以提高中央財(cái)政能力為依托, 加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力, 同時(shí)為縮小過(guò)分懸殊的地區(qū)差距、消除貧困提供可靠的資金保證。因此, 財(cái)政轉(zhuǎn)移制度規(guī)范化, 是下一步我國(guó)財(cái)政體制改革面臨的首要任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看, 在深化財(cái)稅改革方面我們的初步意見(jiàn)是:1.堅(jiān)持統(tǒng)一稅率, 公平負(fù)稅的原則, 改變一省一率, 苦樂(lè)不均的狀況。2.進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革, 在明確界定地方稅基、共享稅基的基礎(chǔ)上, 規(guī)范稅收在中央與地方的劃分問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō), 稅收在中央與地方之間的劃分, 應(yīng)以兩種稅基為準(zhǔn)則: 一是劃清中央與地方各自的稅基, 各管各的收入, 互不干擾, 二是中央與地方共享同一稅基, 只是在二者之間確定共享稅基的比例, 1994 年我國(guó)出臺(tái)的分稅制, 就是在共享稅基方面的重大舉措。依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的要求, 富于流動(dòng)性, 收入再分配功能強(qiáng)的稅基, 應(yīng)屬于中央或中央得大頭( 分稅制) , 如稅制改革后以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度; 流動(dòng)性差, 收入再分流功能弱的