論我國一般地方立法的完善

1、摘要2021年首次修訂的立法法?賦予“設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，意味著更多主體享有地 方立法權(quán)。將地方立法權(quán)范圍擴(kuò)大有利有弊，一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)可以賦予地方有針對 性地處理本地方事務(wù)的權(quán)力；另一方面，新增設(shè)“設(shè)區(qū)的市這一立法主體沒有立法經(jīng)驗， 是否能把握立法權(quán)那么是個未知數(shù)。本文將通過分析目前一般地方立法的現(xiàn)狀討論其存在的普 遍問題并提出完善建議。關(guān)鍵詞一般地方立法立法評估特色公眾參與作者簡介：楊楊，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院， 碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。中圖分類號:d67文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a doi : 10.19387/j ki.1009-0592.2021.06.362一、 一般地方立法

2、的相關(guān)理論一一般地方立法的普遍性一般地方立法普通性更加鮮明。 一般地方立法的任務(wù)繁重，是我國地方立法中調(diào)整對 象最豐富、調(diào)整手段最多、調(diào)整范圍最廣泛的立法。省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設(shè) 區(qū)的市，都具有一般立法權(quán)。一方面，一般地方立法需要與上級法律、法規(guī)原那么相一致； 另一方面，又要在解決本地實際問題且是必須以立法方式解決的問題。二一般地方立法的立法權(quán)一般地方立法的立法權(quán)主要包括制定和變動地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章這兩項。制定和變動地方性法規(guī)是一般地方立法的首要的立法權(quán)，制定和變動的地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市、較大的市以及設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會。制定和變動地方政府規(guī)

3、章是一般地方立法的一項常規(guī)立法權(quán)，享有地方政府規(guī)章立法權(quán) 的是省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人民政府。地方政府規(guī)章是我國法的形式 中位階最低的一種，但其數(shù)量眾多、調(diào)整范圍大、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容具體，因為地方政府在進(jìn)行具體 行政工作時，更依賴地方政府規(guī)章。三一般地方立法的范圍一般地方立法的范圍關(guān)系到可以立什么樣形式的法，可以就哪些事項進(jìn)行立法，與中央立法的界限如何確定等方面，防止?fàn)帣?quán)、越權(quán)或推脫等情況。根據(jù)立法法?第73條規(guī)定,地方需要根據(jù)實際情況并屬于本地方事務(wù)才能作具體規(guī)定，假設(shè)國家尚未制定法律、行政法規(guī)，且該事項不屬于法律保存事項，地方可以根據(jù)具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)。需要注 意的

4、是，設(shè)區(qū)的市的僅對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面有立法權(quán)限。根據(jù)立法法?第82條規(guī)定，地方政府規(guī)章的立法目的在于細(xì)化法律、行政法規(guī)、地方 性法規(guī)等上級法律文件，使其變的具體，具有更強(qiáng)的可操作性，大致來說可以概括為開展本 地經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療、教育、科學(xué)、文化、居民生活等方面。二、 一般地方立法存在的問題一一般地方立法存在立法重復(fù)、抄襲現(xiàn)象根據(jù)立法法?第73條規(guī)定，地方性法規(guī)對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容一般不作重復(fù)性 規(guī)定。除去必要的重復(fù)之外，重復(fù)立法在后果上具有危害性，它在損害中央立法權(quán)威的同時 也會抑制地方立法應(yīng)有的功能，還會造成立法資源的浪費(fèi)，徒增運(yùn)行本錢。雖然重復(fù)立法能 夠

5、保持立法的“一致性，也肯定不會對上位法構(gòu)成抵觸，但是其違背了不同層級立法的邏輯性。一般地方立法還存在抄襲的現(xiàn)象，立法抄襲是指不同地區(qū)地方性法規(guī)的不適當(dāng)照搬的情 況。立法抄襲的危害性較之立法重復(fù)相比，要更為嚴(yán)重，它會導(dǎo)致一般地方立法的靈活性、 針對性、適用能力大打折扣，嚴(yán)重影響一般地方立法質(zhì)量的提高，延緩法律的進(jìn)步。二一般地方立法的沖突立法沖突包括越權(quán)立法和與上位法相抵觸的情形。前者例如增加了法律、行政法規(guī)未規(guī) 定的事項，主要表現(xiàn)為處分、收費(fèi)等方面，后者那么表現(xiàn)為對法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的事項 作出了其他不一致的規(guī)定。立法沖突會削弱法律在公民心中的權(quán)威性，也不利于公民利用法 律進(jìn)行行為預(yù)測。一般

6、地方立法應(yīng)遵循不抵觸原那么，不得與憲法、法律、行政法規(guī)具體條文 相沖突，也不得與其實質(zhì)精神、根本原那么相違背。三 一般地方立法缺乏地方特色一般地方立法要求地方立足于本地實際情況，這就要求地方立法應(yīng)當(dāng)本行政區(qū)域的特色。自治立法、特殊立法因其調(diào)整對象和范圍的特殊性，在這方面表現(xiàn)較好，而一般地方立法在 整體上未能良好地反映本地區(qū)對立法調(diào)整的需求，在風(fēng)俗、民情方面表達(dá)尤為明顯。一般地方立法缺乏特色就會貶值，一般地方立法要針對本地區(qū)具體、實際情形對立法調(diào) 整的需求程度，有較強(qiáng)針對性，把立法與現(xiàn)實需求切實結(jié)合起來。四一般地方立法評估制度不完善我國地方立法機(jī)關(guān)對立法評估重視程度不夠，尤其是立法前的評估。立法

7、前評估的目的在于決定某一立法工程是否必須通過立法才可以解決，對其進(jìn)入立法程序的必要性、效率性、有效性、公平性以及本錢等方面進(jìn)行科學(xué)、客觀的考量，有效的立法前評估可以減少立法資 源和本錢的浪費(fèi)，遏制過度立法，對保障地方性法規(guī)的合法性和協(xié)調(diào)性有著重要作用。在這 方面，很多一般地方立法機(jī)關(guān)并沒有進(jìn)行充分的論證和科學(xué)的規(guī)劃。立法后評估那么有利于客觀公正地檢驗已實施的地方性法律、法規(guī)，能夠及時、全面地總 結(jié)立法經(jīng)驗，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)某項立法技術(shù)上存在問題并提供修改和廢止的科學(xué)依據(jù)，積極促進(jìn) 已經(jīng)制定法律、法規(guī)、規(guī)章的修改與清理。目前一般地方性法規(guī)、規(guī)章實施以后，相關(guān)評估 機(jī)制并未配套建立，或是評估制度不全面、

8、 不及時，導(dǎo)致立法實施效果來源不科學(xué)、不準(zhǔn)確,也不能為以后立法提供可參考的反應(yīng)。五一般地方立法程序不科學(xué)一般地方立法程序不完善主要表達(dá)在草案的提出和制定階段，主要表現(xiàn)為立法規(guī)劃或立 項存在缺陷，缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，論證不夠、隨意性強(qiáng)以及地方保護(hù)主義傾向較為明顯等方面， 尤其是地方政府規(guī)章立項中，部門利益傾向嚴(yán)重。在地方性法規(guī)、規(guī)章的起草方面，公眾參 與工作不到位，影響地方性法規(guī)、規(guī)章的適應(yīng)性。三、關(guān)于完善一般地方立法的建議一一般地方立法主體應(yīng)樹立科學(xué)立法觀念一般地方立法機(jī)關(guān)比其他地方立法機(jī)關(guān)承當(dāng)這更繁重的立法任務(wù)，應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)立法的觀念，尤其是在立法法?的修訂后，有權(quán)立法的一般地方主體增多，更應(yīng)當(dāng)

9、重視立法初衷、摸清立法需求再進(jìn)行立法，而非盲目立法。立法權(quán)下放到地方的初衷是為了限制和標(biāo)準(zhǔn)政府的權(quán)利，讓地方政府在上位法缺位且有 必要的情況下，在自己制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定范圍之內(nèi)行使權(quán)利，從而杜絕地方 政府下發(fā)紅頭文件自行創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，而非是賦予地方尤其是一般地方政府更大 的權(quán)力。盲目立法、越權(quán)立法都是違背科學(xué)立法原那么的表現(xiàn)。二標(biāo)準(zhǔn)一般地方立法程序首先，應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)一般地方立法的啟動機(jī)制，對地方性法規(guī)案或立項的提出設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并 進(jìn)行充分的調(diào)研，通過立法論證進(jìn)行篩選，對可以使用其他調(diào)整手段的事項予以否認(rèn)，對有 必要、緊密結(jié)合地方實際情況的事項予以批準(zhǔn)，防止無意義的立法工程啟動，

10、節(jié)約立法本錢。例如，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為開展目標(biāo)的地方應(yīng)將立法資源傾向經(jīng)濟(jì)立法方面，而經(jīng)濟(jì)開展水平較高 的地方，往往大氣污染、交通擁堵的情況比擬嚴(yán)重， 其立法資源應(yīng)當(dāng)向社會管理立法上傾斜。其次，應(yīng)當(dāng)在立法程序上表達(dá)民主性、公開性、科學(xué)性，一般地方立法尤其應(yīng)當(dāng)注重在 立法過程中的公眾參與，前文提到過一般地方立法有缺乏地方特色、存在立法重復(fù)和抄襲現(xiàn) 象，而公眾參與可以很好地解決這個問題。公民參與可以約束公共權(quán)利自身利益的片面追求， 可以克服地方保護(hù)主義或部門傾向，對樹立地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)威有重要作用，對于立法 結(jié)果的認(rèn)同、執(zhí)行和遵守也有幫助。保障立法過程中的公眾參與也是立法民主的表現(xiàn)，征求 本地區(qū)群眾廣

11、泛的意見必定表達(dá)立法的科學(xué)性，能夠提高起草質(zhì)量，同時也能表達(dá)本地方立 法特色。因此，完善立法聽證制度，廣泛聽取社會組織、公民的意見，以及健全公布制度， 允許公民通過多種途徑對一般地方立法事項發(fā)表意見十分必要。三建立評估與監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)行對一般地方立法的監(jiān)督方式有批準(zhǔn)、備案、審查和清理等方式，但沒有對具體如何 實施監(jiān)督做出相應(yīng)的規(guī)定，由于批準(zhǔn)、備案不是經(jīng)常性審查和監(jiān)督方式，因此不能及時發(fā)現(xiàn) 一般地方立法在實施過程中所出現(xiàn)的問題。因此在健全和完善備案審查制度的同時，也應(yīng)建 立和完善立法監(jiān)督程序制度，包括建立專門的法律實施監(jiān)督機(jī)構(gòu)和公眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)。除此之外，還要完善一般地方立法評估機(jī)制，對已實施的地方性法

12、規(guī)、規(guī)章的實施情況 以及存在的必要性進(jìn)行評價，將評價報告進(jìn)行公開，接受輿論監(jiān)督，并對不合時宜的法規(guī)、 規(guī)章進(jìn)行清理。四不斷提高立法能力立法者的素質(zhì)直接影響到立法質(zhì)量，立法者需具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，具備一定的社會經(jīng)驗、 法律專業(yè)知識和協(xié)調(diào)能力，并不斷學(xué)習(xí)提高立法技術(shù)。一般地方立法主體可聘請法律學(xué)者等 專業(yè)研究人員參與到立法過程中，也可以召開專家論證會，請學(xué)者、專家參與論證，在有條 件的情況下，也可以將立法工程的起草委托給高校、科研單位來起草。對于設(shè)區(qū)的市來說，立法權(quán)是一個從無到有的轉(zhuǎn)變，提高立法能力是目前急需解決的問 題，有必要進(jìn)行法律、當(dāng)?shù)貧v史文化、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的學(xué)習(xí)，或組織相關(guān)的專 家、學(xué)者成為一個獨(dú)立于政府部門之外的立法團(tuán)隊，依靠他們提高立法技術(shù)， 做到科學(xué)立法。除此之外，可以參照與本地情況相同的其他地方立法，但參照并不等于照搬。同時應(yīng)健全機(jī) 制，保障公眾能夠廣泛地參與到立法過程中，保證公眾有充分的渠道和時機(jī)表達(dá)意見。四、結(jié)語2021年修訂的立法法?正式賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，我國一般地方立法主體大大增 加，因此相關(guān)地方立法部門要在法律規(guī)定范圍內(nèi)，按照本地區(qū)具體、實際情況進(jìn)行必要的立 法，完善立法程