城規(guī)劃及其管理

1、第7章城市規(guī)劃及其管理?城市是人類文明的載體，同時也是國家和 地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中心，是增長極?，F(xiàn)代 城市是一個多功能、社會化的有機綜合體， 是一個高度復(fù)雜的動態(tài)大系統(tǒng)。城市內(nèi)部 功能、結(jié)構(gòu)的合理化迫切需要城市規(guī)劃的 引導(dǎo)，城市建設(shè)本身不可能自發(fā)地朝著可 持續(xù)方向健康有序發(fā)展。因此，城市規(guī)劃 科學(xué)合理是城市復(fù)雜系統(tǒng)運轉(zhuǎn)、創(chuàng)造良好 的人居環(huán)境的根本保障，否則，將嚴重阻 礙國家與地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。?科學(xué)合理的城市規(guī)劃能為國家與地區(qū)的建 設(shè)帶來巨大的綜合效益。?城市規(guī)劃具有指導(dǎo)和規(guī)范城市建設(shè)的重要 作用，擔負著合理利用城市土地、協(xié)調(diào)城 市空間布局和各項建設(shè)，發(fā)揮城市整體優(yōu) 化功能和效益的使命。促進城

2、市土地資源 的合理配置、確定城市公共物品的提供、 推動城市經(jīng)濟的發(fā)展、降低城市土地利用 的交易費用、減少城市土地管理中的尋租 行為是城市規(guī)劃及其管理的主要制度作 用。? 1989年底我國頒布的中華人民共和國城 市規(guī)劃法，是我國城市建設(shè)管理方面的 一部重要法律。7.1 城市規(guī)劃概述7.1.1 城市規(guī)劃的由來1、第一代城市規(guī)劃的理念一一城市規(guī)劃脫胎于 建筑學(xué)?早期的城市規(guī)劃源于人類對自然環(huán)境的改 造，是在大量的城市物質(zhì)形體建設(shè)規(guī)劃基 礎(chǔ)上發(fā)展演變而來的。?早在奴隸制社會，很多城市的布點及其建 設(shè)和發(fā)展就具有一定的規(guī)劃意圖。?中世紀的封建社會，中國明、清兩代的北 京城和一些地方的封建統(tǒng)治中心，都是在

3、 一定規(guī)劃設(shè)計下發(fā)展起來的。?近代城市規(guī)劃始于法國。2、第二代城市規(guī)劃理念一一城市規(guī)劃的整體觀?現(xiàn)代城市規(guī)劃從單純的物質(zhì)形體規(guī)劃中脫 穎而出，著手解決城市中的弊病，產(chǎn)生了 霍華德的“田園城市”規(guī)劃思想以及沙里 寧的“有機疏散理論”，把包括物質(zhì)與社 會諸要素、人與自然的融合作為規(guī)劃思想 的基本點，首次動搖了物質(zhì)形體規(guī)劃建設(shè) 等同于城市規(guī)劃建設(shè)的基本思想，現(xiàn)代城 市規(guī)劃整體觀形成。?現(xiàn)代城市規(guī)劃的創(chuàng)始者本質(zhì)上是一群社會 改革家，雖然他們當時關(guān)注的是物質(zhì)空間 環(huán)境問題，但其思想的核心卻是社會公正。? 20世紀20、30年代的西方經(jīng)濟危機證明了 自由放任的市場經(jīng)濟的負面影響，說明了 政府有必要采取措施

4、來管理控制缺乏理性 的市場力，在這樣的思潮下，城市規(guī)劃被 認為是一種防止市場失效、促進經(jīng)濟發(fā)展 的工具。3、第三代城市規(guī)劃的理念一一城市規(guī)劃擴展到 社會經(jīng)濟等宏觀規(guī)劃領(lǐng)域?城市規(guī)劃的真正成熟是在二戰(zhàn)以后。英國 1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法影響甚廣，成為西方城 市規(guī)劃發(fā)展史上一個重要的里程碑。?以帕克為代表的學(xué)者在綜合分析城市社 會、經(jīng)濟、環(huán)境等一系列弊病的基礎(chǔ)上，首次將生態(tài)學(xué)基本理論應(yīng)用于城市社會， 構(gòu)建了城市人類生態(tài)學(xué)理論思想體系，把 城市看作為一個社會、經(jīng)濟、文化等構(gòu)成 的綜合實體，是自然而且尤其是人類屬性 的產(chǎn)物。?可見，現(xiàn)代城市規(guī)劃以城市中的自然、社 會、經(jīng)濟、政治和法規(guī)等問題為研究對象， 從

5、宏觀的社會經(jīng)濟角度、整體角度出發(fā)， 用社會理性干預(yù)人類的行為，調(diào)配社會資 源，構(gòu)筑城市空間環(huán)境，引導(dǎo)城市健康快 速發(fā)展。7.1.2 城市規(guī)劃的作用? 1、宏觀層面上看，城市規(guī)劃具有的基本作 用? (1)城市規(guī)劃是經(jīng)濟建設(shè)與城市建設(shè)的結(jié) 合體，它從城市建設(shè)上保障經(jīng)濟建設(shè)的發(fā) 展? (2)城市規(guī)劃是城市發(fā)展的藍圖，它指明 城市的性質(zhì)、發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模?(3)城市規(guī)劃是用地和建筑的規(guī)范，它促進個別和城市整體的土地和建筑的效益?(4)城市規(guī)劃是市民生活質(zhì)量的衛(wèi)士，并通過指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè) 施的建設(shè)，提高市民的生活水平2、從微觀層面上看，城市規(guī)劃具有的制度作用 (1)促進城市土地資源的合理

6、配置?城市規(guī)劃從宏觀和微觀兩個層面來參與城 市土地的配置。首先，在總體規(guī)劃階段對 城市土地利用進行宏觀層次的配置，確定 了城市不同區(qū)域的功能和土地利用的主要 方向；隨后，詳細規(guī)劃階段則從微觀的角 度對具體地塊的土地用途、容積率等做出 規(guī)定，進一步明確土地配置的具體內(nèi)容。 城市規(guī)劃促進城市土地資源的合理配置， 還表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展在城市空間的合理布 局。城市土地因為其能夠帶來巨大的經(jīng)濟 效益，從而顯得比其他地域的土地更加稀 缺。(2)確定城市公共物品的提供?公共物品可定義為：個人消費這些物品或 享受服務(wù)不會有損其他任何人的消費，不 具有排他性和收費困難的物品往往就是公 共物品。?從財政能力以及公平性

7、的角度出發(fā)，政府 不可能提供消費者認為的所有的公共物 品。城市規(guī)劃制度的設(shè)計在這一方面發(fā)揮 了重要的作用。城市公共物品的配置最終 應(yīng)落實在土地使用這一層面上，城市規(guī)劃 部門通過對各類城市設(shè)施的服務(wù)對象和性 質(zhì)的分析來判定該類城市設(shè)施是屬于公共 物品還是私人物品，以確定投資主體，減 少“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，為政府投資公 共物品提供依據(jù)。(3)推動城市經(jīng)濟的發(fā)展?城市規(guī)劃在制定、實施城市經(jīng)濟政策等方 面發(fā)揮著重要的作用，城市規(guī)劃也是生產(chǎn) 力。?首先，科學(xué)的城市規(guī)劃能夠準確地進行城 市功能定位，確定城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向， 為制定行之有效的經(jīng)濟發(fā)展政策提供依 據(jù)。?其次，城市規(guī)劃在創(chuàng)造優(yōu)良的投資硬環(huán)境

8、方面起著決定性的作用。?第三，科學(xué)的城市規(guī)劃有利于樹立良好的 城市形象，在對外招商引資和文化交流等 方面發(fā)揮積極的作用。(4)降低交易費用，減少尋租行為?城市規(guī)劃制度將城市規(guī)劃部門設(shè)計為政府 與土地使用者之間的一個技術(shù)服務(wù)機構(gòu)， 公正、科學(xué)地評判雙方的用地條件，降低 土地出讓過程中的交易費用，提高社會經(jīng) 濟運行效率。?城市規(guī)劃在土地管理中的另一個重要作用 是減少尋租行為。?隨著城市規(guī)劃的逐步深入，土地的用途和 容積率等一些基本控制要素得以科學(xué)確 定，使得土地出讓的透明度增加，減少土 地管理者因為土地使用控制要素的隨意性 而進行尋租的現(xiàn)象，從而可以樹立政府機 構(gòu)的廉潔形象，提高辦事效率。7.1.

9、3 我國城市規(guī)劃及其發(fā)展? 1、我國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程? (1)以計劃經(jīng)濟為主導(dǎo)的開創(chuàng)時期? “一五”計劃開始是我國城市規(guī)劃的第一 個春天，開創(chuàng)了以計劃經(jīng)濟為主導(dǎo)的城市 規(guī)劃工作，迎來了八大重點城市的成功和 城市規(guī)劃在全國的普遍開展。計劃經(jīng)濟體 制下的規(guī)劃工作，強調(diào)集中統(tǒng)一，規(guī)劃本 身作為法律，以比較經(jīng)濟的辦法，建設(shè)起 一批重點工程和重點城市，規(guī)劃設(shè)計的形 式也比較嚴整有序。(2)以社會主義市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的發(fā)展時期?社會主義市場經(jīng)濟體制下的城市規(guī)劃，既 要根據(jù)國家計劃，又要按照市場要求，規(guī) 劃設(shè)計要求靈活、滾動，適應(yīng)開發(fā)經(jīng)營， 其形式也趨向多種多樣，符合多種目標的 需要。?進入21世紀，我國又

10、面臨著新的機遇和挑 戰(zhàn)：城市化將向更高的水平發(fā)展，城鄉(xiāng)建 設(shè)將向可持續(xù)發(fā)展的方向更為理性地前 進；謀求更高水平的城市化和更加理性的 可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為社會共識和國家政 策，對城市規(guī)劃工作的要求也就更高、更 為迫切。?面對21世紀的更大規(guī)模的城市建設(shè)和可持 續(xù)發(fā)展兩大目標，規(guī)劃工作的職責和城市 化的新發(fā)展，必然將把城市規(guī)劃推向新一 輪的發(fā)展和提高，我國城市規(guī)劃工作正迎 來了第三個春天2、我國城市規(guī)劃的特點?市場經(jīng)濟體制下的城市規(guī)劃的職能不同于 計劃經(jīng)濟體制下的。?計劃經(jīng)濟下的城市規(guī)劃是國民經(jīng)濟計劃在 空間上的具體安排，其主要任務(wù)是把國民 經(jīng)濟計劃確定的建設(shè)項目和內(nèi)容落實到藍 圖上，通過綜合平衡求

11、得空間的秩序。這 一職能決定了中國城市規(guī)劃的傳統(tǒng)是以物 質(zhì)規(guī)劃為主。?改革開放以后，中國逐步引入了市場經(jīng)濟 機制。市場機制的引入，既給中國的城市 發(fā)展帶來了前所未有的活力和速度，同時 也不可避免地帶來了前所未有的城市新問 題，成為擺在中國規(guī)劃師面前的新課題。3、我國城市規(guī)劃的發(fā)展?首先，在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃作為 社會理性的代表，承擔著避免和防止市場失效、促進經(jīng)濟發(fā)展的職責?？梢哉f，西 方城市規(guī)劃理論發(fā)展的歷程就是探尋城市 規(guī)劃如何更合理更公平地界定社會公正（公眾利益）的過程。?其次，公眾利益的界定必然涉及價值觀， 西方規(guī)劃界已經(jīng)走過了單純由技術(shù)專家決 定的歷程，嘗試引入更民主的公眾參與、

12、 討論、協(xié)商從而達成一致的意見。隨著社 會的轉(zhuǎn)軌，個體利益多元化的傾向?qū)⑷遮?明顯，公眾對空間資源分配的導(dǎo)向性也將 會日趨重視，由專家、領(lǐng)導(dǎo)負責界定公眾 利益的方式顯然不能適應(yīng)未來發(fā)展的要 求。?再次，西方城市的發(fā)展歷程表明：市場存 在失效，政府規(guī)劃干預(yù)也有失效。因此， 一種辨證客觀的態(tài)度是尋求一種混合體 制：既能讓市場發(fā)揮其效率，又能保障社 會公平，因為可持續(xù)發(fā)展需要交融的效率 和公平。?最后，城市規(guī)劃自身需要不斷發(fā)展，西方 的城市規(guī)劃正是在回應(yīng)各種社會需求、變革和挑戰(zhàn)的背景下，不斷地發(fā)展、壯大、 成熟。7.2 城市規(guī)劃的編制7.2.1 我國城市規(guī)劃編制的原則1、從實際出發(fā)，與國家和地方的經(jīng)

13、濟技術(shù)水平 相適應(yīng)的原則?規(guī)劃法第13條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃 必須從實際出發(fā)，科學(xué)地預(yù)測城市遠景發(fā) 展的需要；應(yīng)當使城市的發(fā)展規(guī)模、各項 建設(shè)標準、定額指標、開發(fā)程序同國家和 地方的經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)”。?做好城市的規(guī)劃工作，首先必須了解城市 形成的自然環(huán)境（地質(zhì)條件、地貌要素、 氣候狀況），弄清城市發(fā)展的歷史（其成 因和發(fā)展），弄清城市自身的經(jīng)濟社會文 化位置等各方面的條件，以及它與周圍地 區(qū)的聯(lián)系。?其次必須根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展計 戈把握國家對城市發(fā)展的要求，采用定 性與定量相結(jié)合的方法取得城市發(fā)展的所 需要的各種數(shù)據(jù)，預(yù)測城市發(fā)展的趨勢。最后在充分考慮到根據(jù)國家和城市現(xiàn)階段 經(jīng)濟

14、技術(shù)水平和未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上， 量力而行，科學(xué)地制定城市發(fā)展規(guī)劃，確 定城市的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模、各項建設(shè)標準、 定額指標、開發(fā)的程序和方式。2、保護城市生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)的原則?規(guī)劃法第14條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃 應(yīng)當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止 污染和其他公害，加強城市綠化建設(shè)和市 容環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，保護歷史文化遺產(chǎn)、城 市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀”。?我國是技術(shù)和經(jīng)濟比較落后的國家，人們 的環(huán)保意識不強，城市的環(huán)境污染非常突 出。因此，在城市規(guī)劃中要始終體現(xiàn)和貫 徹環(huán)境保護原則，堅持環(huán)境、經(jīng)濟、社會 三個效益的統(tǒng)一，從空間的布置上為提高 城市的環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)造條件3、有利生產(chǎn)、方便生

15、活、促進流通、繁榮經(jīng)濟、 促進科學(xué)文化教育事業(yè)的原則?規(guī)劃法第15條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃 應(yīng)當貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進流通、 繁榮經(jīng)濟、促進科學(xué)文化教育事業(yè)的原則”。貫徹這一原則必須處理好兩個方面 的關(guān)系。?首先，要處理好生產(chǎn)和生活的關(guān)系。?其次，要處理好地上和地下設(shè)施的關(guān)系。4、合理用地、節(jié)約用地的原則?規(guī)劃法第16條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃 應(yīng)當貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則”。?我國土地資源有限，每人平均土地面積和 耕地面積，都只有世界平均數(shù)的1/3強,因此，城市規(guī)劃的目標之一，就是要達到 城市土地的集約利用，限制城市用地規(guī)模 的盲目擴張，在城市土地擴張中，要盡量 注意節(jié)約耕地，防止多征、

16、早征。5、以人為本的原則?城市規(guī)劃和城市建設(shè)關(guān)系到市民的日常生 活利益，因此，遵循人本原則，顯得尤為 重要。人本原則的含義之一是一切從人的 需要出發(fā)，在城市規(guī)劃和城市建設(shè)中堅持 人本原則：? 一要方便生活，無論是城市規(guī)劃的總體布 局，還是基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施的具體設(shè)計， 都應(yīng)處處體現(xiàn)方便群眾生活的用心。特別要重視在公共設(shè)施中推廣方便殘疾人的無 障礙設(shè)計；?二要使市民參與成為城市規(guī)劃和城市建設(shè) 的內(nèi)在機制；?三要在滿足市民物質(zhì)生活的同時，更注重 滿足市民的精神生活需求。7.2.2 城市規(guī)劃編制的程序?第一個階段：編制城市總體規(guī)劃。?城市總體規(guī)劃，是指在一定年限內(nèi)各項建 設(shè)綜合平衡、合理安排的規(guī)劃，

17、是關(guān)于城 市各項建設(shè)的戰(zhàn)略部署。?第一步，勘察、搜集和分析城市的基礎(chǔ)資 料。?第二步，編制城市總體規(guī)劃綱要。?第三步，起草城市總體規(guī)劃。?第四步，上級政府部門、專家學(xué)者和市民 評議城市總體規(guī)劃草案。?第五步，城市政府全體會議討論、通過城 市總體規(guī)劃草案后，由市政府向市人大提 交關(guān)于城市總體規(guī)劃的議案，提請市人大 審議和通過城市總體規(guī)劃。?第六步，上級政府審查、批準城市總體規(guī) 劃。?第七步，城市總體規(guī)劃的修改。?第二階段：編制城市詳細規(guī)劃。?設(shè)市城市的詳細規(guī)劃由市政府的城市規(guī)劃 部門負責組織編制。縣政府所在地鎮(zhèn)的詳 細規(guī)劃由縣政府的城市規(guī)劃部門負責組織 編制。?編制城市總體規(guī)劃和編制城市詳細規(guī)劃

18、并 不截然分開，而往往是同時進行、相互補 充的。?控制性詳細規(guī)劃包括規(guī)劃文本、附件和規(guī) 劃圖紙。規(guī)劃文本應(yīng)含規(guī)劃范圍內(nèi)土地使 用和建筑管理規(guī)定，規(guī)劃說明和基礎(chǔ)資料 收入附件。修建性詳細規(guī)劃包括規(guī)劃設(shè)計 說明書和規(guī)劃圖紙。7.3 我國城市規(guī)劃的實施和管理?實施城市規(guī)劃，就是指按照法定程序編制 和批準的城市規(guī)劃，依據(jù)國家和各級政府 頒布的城市規(guī)劃管理的有關(guān)法規(guī)和具體規(guī) 定，采用法律的、社會的、經(jīng)濟的，行政 的管理手段，對城市的各項建設(shè)用地和建 設(shè)活動進行統(tǒng)一的安排和控制，引導(dǎo)和調(diào) 節(jié)城市的各項建設(shè)事業(yè)有計劃有秩序地協(xié) 調(diào)發(fā)展的一系列管理活動。7.3.1 實施城市規(guī)劃的管理機構(gòu)和管理體制?我國建設(shè)部

19、城市規(guī)劃局是國家對城市規(guī)劃 的主管部門。其主要職責是：負責全國城 市規(guī)劃的管理工作，制定城市規(guī)劃的政策 和城市規(guī)劃法規(guī)，組織指導(dǎo)全國城市總體 規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制工作，負責辦理國 務(wù)院交辦的總體規(guī)劃的審查工作，負責城 市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地規(guī)劃管理，參與區(qū)域規(guī) 劃和重點項目選址和可行性研究等工作。?各省、自治區(qū)政府的建設(shè)委員會或城鄉(xiāng)建 設(shè)廳負責本省區(qū)內(nèi)各城市的城市規(guī)劃管理 工作，并下設(shè)城市規(guī)劃處負責處理日常事 務(wù)。?在直轄市中，北京、上海兩市的政府設(shè)置 了城市規(guī)劃委員會，負責城市規(guī)劃管理中 的決策、協(xié)調(diào)、制定地方行政規(guī)章等工作, 另設(shè)城市規(guī)劃管理局，負責日常管理工作。 天津和重慶在市政府的城市建設(shè)委

20、員會下 設(shè)城市規(guī)劃管理局，由城建委負責城市規(guī) 劃管理中的協(xié)調(diào)工作，而由城市規(guī)劃管理 局負責決策、制定地方行政規(guī)章和日常管 理工作。?省會城市、經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市和多 數(shù)地級市的市政府，都設(shè)立了城市規(guī)劃管 理局，以加強城市規(guī)劃的管理工作。一般 的縣級市，由市政府的城市建設(shè)局負責管 理城市規(guī)劃，在城市建設(shè)局設(shè)城市規(guī)劃管 理科，行使城市規(guī)劃日常管理的職能。?我國各級城市政府的城市規(guī)劃管理部門與 土地管理部門出現(xiàn)加強協(xié)調(diào)或合署辦公的 趨向。7.3.2 實施城市規(guī)劃的管理活動? 1、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的規(guī)劃管理?城市的發(fā)展建設(shè)離不開土地，因而城市土 地利用是城市規(guī)劃的核心內(nèi)容之一；要實 現(xiàn)合理用地、節(jié)約用地、保證用地，就應(yīng)該充分發(fā)揮城市土地的價值和作用，按照 城市規(guī)劃進行科學(xué)的規(guī)劃管理。? (1)對建設(shè)用地提出選址意見書? (2)審定建設(shè)項目的初步設(shè)計方案中的用 地位置和界限? (3)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證