關(guān)于我國成人教育立法的思考

1、關(guān)于我國成人教育立法的思考 摘要：經(jīng)濟的發(fā)展依賴于教育，教育的發(fā)達(dá)離不開對成 人教育的重視。我國是窮國、大國辦教育。成人教 育所具 有的在職、投入少、產(chǎn)出多、針對性強、靈活性大的特點決 定在我國不僅當(dāng)前，而且今后成人教育都有 著十分重要的、 無可替代的地位。但是我國目前成人教育的立法狀況不適應(yīng) 社會主義市場經(jīng)濟條件下成人教育 發(fā)展的需要，必須加強 成人教育立法。我們在分析國內(nèi)外成人教育及成人教育立法 情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)為有必要 制定一部專門調(diào)整成人教育的 成人教育法，而且認(rèn)為制定成人教育法的條件已成熟。 關(guān)鍵詞：成人教育 市場經(jīng)濟體制 立法現(xiàn)狀可行性 借鑒 * * * 我國是否要制定成人教育法，

2、目前還存在著分歧，有的 強烈要求制定，有的則認(rèn)為沒有專門立法的必要。 我們在 進(jìn)行了專門的調(diào)查、研究之后，認(rèn)為制定成人教育法勢在必 行。 一、我國成人教育的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢 新中國成立以來的成人教育，大致可以分為三個階段。 第一階段是解放初期的工農(nóng)教育。其主要任務(wù)和目 的是對 在舊中國沒有受教育機會的廣大工農(nóng)群眾進(jìn)行掃盲，使他們 掌握一些工作和生活所必需的文化知識。第 二階段是在大 規(guī)模掃盲運動之后，對從業(yè)人員進(jìn)行文化基礎(chǔ)知識的補習(xí)與 提高，并進(jìn)行有關(guān)職業(yè)技術(shù)的培養(yǎng)和 職業(yè)道德的教育。從 50 年代后期到 70 年代，成人教育受到了極大的沖擊。成人 教育的更大發(fā)展是從 80 年代改革 、開放后開

3、始的。這是成 人教育發(fā)展的第三階段。 成人教育發(fā)展到現(xiàn)在，與前兩個階段相比，已形成了以 下特點。 首先，成人教育的形式、層次和內(nèi)容發(fā)生了深刻變化。 形式上除了傳統(tǒng)的夜校、 短期培訓(xùn)學(xué)校外， 又有函 授教學(xué)、 電視教學(xué)、廣播學(xué)校以及各行業(yè)的全日制專門學(xué)校，層次上 由原來補習(xí)文化，必要的職業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)知 識學(xué)習(xí)發(fā)展到主 要對受完了基礎(chǔ)教育，為進(jìn)一步獲得專業(yè)學(xué)歷的人和已受過 高等教育的人進(jìn)行教育；內(nèi)容上不 斷擴大，幾乎所有的普 通教育和職業(yè)教育的內(nèi)容和專業(yè)在成人教育中都已具有。 其次，成人教育中的高等教育和崗位培訓(xùn)發(fā)展特別迅速。 由于成人教育對象的素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)， 各行各業(yè) 都大力推動、支持成

4、教，使成教幾乎與同一層次的普通教育 并駕齊驅(qū)（見表 1，表 2）。 表 1 湖南省 19841993 年普通高校與成人高校在校生 對比情況單位：萬人 類型 1984 1985 1986 1987 1988 普 高 成高 類型 1989 1990 1991 1992 1993 普高 成高 表 2 湖南省 19841993 年普通中專與成人中專在校生 對比情況單位：萬人 類型 1984 1985 1986 1987 1988 普 中專 成中專 類型 1989 1990 1991 1992 1993 普中專 成中專 第三、成教正朝著規(guī)范化發(fā)展，擺脫了過去那種因陋就 簡的困境和依附地位，走上了獨立發(fā)展

5、的道路?，F(xiàn) 今的成 人教育已具有專門的管理機構(gòu)、獨立的教育機關(guān)、專任的教 職人員和反映自己特色的教學(xué)內(nèi)容、 教育制 度、教育設(shè)施。 一切已開始走上正常運轉(zhuǎn)的軌道，形成了相對完整的教育體 制。 市場經(jīng)濟體制對社會成員的素質(zhì)有更高的要求，這已為 發(fā)達(dá)國家的實踐所證明。一些發(fā)展中國家經(jīng)濟的崛 起也說 明了這一點。 正因為如此， 成教在我國也將會有更大的發(fā)展， 其地位和作用更顯重要。這是因為，一方 面普通高校培養(yǎng) 的人才不僅數(shù)量有限，而且學(xué)習(xí)的內(nèi)容也有局限；另一方面 成教的特點更適合市場經(jīng)濟體制和 我國國情的要求。 首先，我國是窮國辦大教育，財力有限，成教投入少、 產(chǎn)出多的特點正好彌補了財力有限的缺限

6、（見表 3） 。 表 3 1993 年湖南省四類學(xué)校教師、校舍、學(xué)生數(shù)量比 較表 普通高校 成人高校 普通中專 成人中專 專任教師 （ 人） 14541 2581 9492 6107 校舍面積（m 的 平方）4377861 809169 3559412 1708421 在 校 學(xué) 生 （ 人 ） 111036 79352 128908 150974 從表中我們可以看出， 普通高校的專任教師與在校生 的比例為 1: ，成人高校則為；普通高校在 校生所占校舍人 均為 39M 的平方。成人高校則為 的平方；普通中專專任教 師與在校生之比為 1: ，成人 中專為 1: ，校舍普通中專人均 的平方，成人

7、中專則為 113 M的平方。 其次，成教周期短、針對性強、能在短期內(nèi)針對市場的 需要培養(yǎng)、培訓(xùn)社會急需的人才。 再次，成教有很強的靈活性。從方式說，可以是脫產(chǎn)學(xué) 習(xí)，也可以是在職學(xué)習(xí)；可以短期培訓(xùn)，也可以較 長時期 學(xué)習(xí)。從內(nèi)容上講，有文化補習(xí)、崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育、社 會文化和生活教育、休閑教育等，涉及到政 治、經(jīng)濟、科 學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育、終生教育等各個方面。 成人教育的歷史、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢雄辯地證明了成教在 我國的社會生活中占有很重要的地位。 二、實行成人教育立法的必要性 1. 落實成教戰(zhàn)略地位、發(fā)揮成教作用需要法律的保障。 成教的戰(zhàn)略地位和重要作用并沒有被全社會所有的人 所認(rèn)識，有的即使

8、認(rèn)識到了，但卻沒有付諸實現(xiàn)。 “ 談起來 重要，做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象和隨意撤銷成教機 構(gòu)，調(diào)走老師、占用校舍、減少經(jīng)費的做法 經(jīng)常發(fā)生。如 據(jù)中國成人教育信息報報道，僅 1993 年企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn) 之后留下的職工教育機構(gòu)只有原來的 1/ 4 或 1/3 。有的主張 成人教育是基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育的附屬和補充， 可以納入這“三教”之中，沒有 獨立存在的必要，等等。 這些輕視和反對成教的思想和行為，對成教的發(fā)展是很不利 的。要保證成教的戰(zhàn)略地 位，充分發(fā)揮成教的作用，改變 單位領(lǐng)導(dǎo)人重視，成教就搞得好，領(lǐng)導(dǎo)人不重視，成教就開 展不起來的“人治 ”狀況，有賴于法律強有力的保障。 2.

9、 成教發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題需要通過法律途徑解決。 成教在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了不少問題，遇到了不少困 難。如宏觀調(diào)控不夠，體制不完備，辦學(xué)自主權(quán)未 得到充 分保證，成教主動適應(yīng)經(jīng)濟、科技發(fā)展，及時提供直接有效 服務(wù)的機制尚未形成；教育結(jié)構(gòu)和體制還有 待完善，特別 是面向廣大農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)的成教嚴(yán)重不足，崗位培訓(xùn) 的主要地位還未真正落實。教學(xué)上的 成人特色體現(xiàn)還不夠， 教學(xué)質(zhì)量有待提高，辦學(xué)與需要、教學(xué)與實際、學(xué)習(xí)與使用 的“三脫節(jié)”現(xiàn)象還不同程 度地存在；辦學(xué)效益還有待發(fā) 掘；教師隊伍素質(zhì)設(shè)備等基本辦學(xué)條件亟待改善等。就拿崗 位培訓(xùn)說，據(jù)文匯 報 1995 年 5 月 2 日報道，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)

10、企業(yè)職工有 150 萬人，大專以上學(xué)歷的僅占總?cè)藬?shù)的， 90 的為初中及 初中以下文化程度。專業(yè)技術(shù)人員僅占職工總 人數(shù)的。這還是在經(jīng)濟、文化發(fā)達(dá)的上海地區(qū)，其他經(jīng)濟 不 發(fā)達(dá)地區(qū)的情況更嚴(yán)重。當(dāng)記者問及職乍嘌滴 尾鉸募 枘咽保 簧倨笠抵魈寡 ?：我只要求職工出產(chǎn)品，培訓(xùn) 是以 后的事，也不是我個人的事，管不了。而職工們對提高自身 的文化素質(zhì)缺乏熱情，認(rèn)為只要有熟人、有力 氣就能找到 活干。如此的認(rèn)識與市場經(jīng)濟需要高素質(zhì)的勞動者的需求極 不適用應(yīng)，長此下去，勢必給經(jīng)濟的發(fā) 展帶來隱患。這一 系列問題的解決，光靠政策的指導(dǎo)，口頭的宣傳、輿論的批 評監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行的，立法才是 最終的辦法。 3.

11、成教實踐中的成功經(jīng)驗需要用法律的形式固定下來， 以 便更好地指導(dǎo)今后的成教活動。 成教在幾十年的發(fā)展中，積累了不少行之有效的成功經(jīng) 驗，這對成教的發(fā)展是極為重要的。例如成人教育 管理體 制問題。 1981 年中共中央、國務(wù)院的 8 號文件對職工教育 的管理體制是這樣規(guī)定的： “加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一 管理、分工負(fù) 責(zé)、通力協(xié)作” ，設(shè)立了全國性的機構(gòu)，地方也設(shè)立相應(yīng)的 機構(gòu)。中央統(tǒng)一發(fā)號施令，地方各級 按令辦事。這在當(dāng)時 實踐起來很順當(dāng)。但隨著改革的深入，成教再由中央統(tǒng)起來 的做法不妥。于是在 1987 年國 務(wù)院發(fā)布的關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定 中規(guī)定：“成人教育管理體制與普通逃 興煌 R 遜(1

12、7) ? 成人教育的責(zé)任和權(quán)力交給地方和基層單位，給予充分的主 動權(quán)?！庇谑浅蜂N了職工教育最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，職責(zé) 分散到有 關(guān)部門。這有利于極大地調(diào)動各部門，地方的積極性。 1993 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的中國教育 改革和發(fā)展綱要 ， 以及 1994 年 裨汗賾淞陡僖 肥凳囊餳 泄娑 0 褐耙到逃？ 和成人教育由中央和地方教 育行政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和 宏觀管理。以學(xué)歷教育為主的職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校，原則上 由各級教育行政部門 管理。職業(yè)培訓(xùn)和在職崗位培訓(xùn)，原 則上由各級勞動、人事部門和有關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行管理。這樣 的規(guī)定符合社 會主義市場經(jīng)濟體制的要求，既把握了宏觀 調(diào)控，又調(diào)動了各級各部門各地

13、方的積極性，是長期實踐經(jīng) 驗的總 結(jié)。及時地將其上升為法律規(guī)范，就理順了成教的 管理體制，保證成教管理的規(guī)范化。 三、現(xiàn)有的成人教育規(guī)范不適應(yīng)成人教育發(fā)展的要求 成教的蓬勃發(fā)展， 使原有的調(diào)整成教的政策、 行政法規(guī)、 規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范顯得力不從心。政策缺 乏普遍的 約束力，嚴(yán)密的規(guī)范性，無強有力的執(zhí)行保障和行政法規(guī)、 規(guī)章的法律效力較低的特點，決定了成教 應(yīng)有更高層次的 規(guī)范來調(diào)整，這有賴于成人教育法！成人教育交給地方辦的 體制，注定了成教地方性法規(guī)的地 方特色。 但共有的原則， 通用的規(guī)范有待于統(tǒng)一。統(tǒng)一于什么？統(tǒng)一于成人教育法！ 現(xiàn)有的有關(guān)成教的規(guī)范，絕大部分都是計劃經(jīng)濟條件下 的產(chǎn)

14、物，不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求；而且分散，相互 之間沖 突。修改是必定的。與其小打小敲的修修補補，不如來一次 大手術(shù)，一步到位，制定成教法。 已有的教育法規(guī)不能替代成教法。 義務(wù)教育法是關(guān) 于義務(wù)教育的法律規(guī)定，義務(wù)教育屬于基礎(chǔ)教育， 與成教 有著很大的區(qū)別。教師法只涉及到成教中教師的規(guī)定， 成教中的其他很多問題沒有涉及。 教育法是教育的基本 法，主要是對教育中的全局性問題作出規(guī)定，不可能全面地 較為具體的規(guī)范成人教育。 即將出臺的高等教育法和職業(yè)教育法不可否認(rèn)，會 包含有關(guān)成教的內(nèi)容，如成教中的高等教育、 崗位培訓(xùn)等， 但它們只是涉及了成教中的部分問題，無法涵蓋全部成教。 雖然，已有的和即將有的法

15、律，對成教中的教師、高等 教育、崗位培訓(xùn)作出了規(guī)定，但成教的其他領(lǐng)域， 如社會 成員的文化與生活教育、繼續(xù)教育、休閑教育等仍是法律的 荒蕪區(qū)。而這些領(lǐng)域的重要性會隨著經(jīng)濟、 文化的發(fā)展更 顯重要。法律不能忘了它們。而且，各個法律所站的角度不 同，難以體現(xiàn)成教的特點。況且，把 成教法律規(guī)范分散在 各個法律中，是不利于成教發(fā)展的。法律規(guī)范的交叉是難免 的。不能因為這種交叉，而犧 牲一部法律。 從完善教育法體系的角度說，制定成教法也是必須的。 基礎(chǔ)教育有義務(wù)教育法 ，職業(yè)教育有職業(yè)教 育法， 高等教育有高等教育法 ，教育“四大塊”中唯獨沒有成 人教育法，這無疑是一大缺陷。 四、制定成人教育法的可行性

16、 1. 制定成人教育法的法律、政策依據(jù)。 憲法、教育法、中國教育改革和發(fā)展綱要為成 教法立法提供了直接的法律和政策依據(jù)。 憲法第十九條第一款規(guī)定： “國家發(fā)展社會主義教 育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平” ，第二款 ：“國家 發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人 員和其他勞動者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、 技術(shù)、業(yè)務(wù)的教 育?！钡谒目睿骸皣夜膭罴w經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織 和其他社會力量依照法律規(guī)定舉 辦各種教育事業(yè)。 ” 教育法 第十九條第一款、 第三款是這樣規(guī)定的： “國 家實行職業(yè)教育制度和成人教育制度” ，“國家 鼓勵發(fā)展多 種形式的成人教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、

17、經(jīng)濟、文 化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育 ?！?綱要是中共中央、國務(wù)院 90 年代乃至下個世紀(jì)初 教育改革和發(fā)展的藍(lán)圖，是建立中國教育體系的綱領(lǐng) 性文 件。作為黨和國家的重要政策，對立法有很大的指導(dǎo)作用。 對成教，它規(guī)定：成教要“適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)、社 會發(fā)展和從 業(yè)人員的實際需要，積極發(fā)展。 ”“要本著學(xué)用結(jié)合，按需施 教和注意實效的原則，把大力開展崗 位培訓(xùn)和繼續(xù)教育作 為重點，重視從業(yè)人員的知識更新” ，“大力發(fā)展農(nóng)村成人教 育”，“成人學(xué)歷教育要加 強和普通學(xué)校的聯(lián)合與合作，努 力辦出成人特色。 ” 2. 社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和我國法制建設(shè)的不 斷完 善，為成教法的制定提供了適宜的

18、外部環(huán)境。 中國共產(chǎn)黨十四大確立的建立社會主義市場經(jīng)濟體制 的目標(biāo)，一方面給山獺 3.山塘 7.為岢雋誦碌奶粽劍 ？另一方 面又為成教立法提供了良機。因為市場經(jīng)濟從一定意義上講 就是法制經(jīng)濟，它要求一切重要的活動都必 須在法制的軌 道上運行。市場經(jīng)濟體制的建立，給我國的法制建設(shè)注入了 興奮劑，人們的法律意識普遍增強， 符合市場經(jīng)濟體制要 求的法律、法規(guī)紛紛出臺。我國又迎來了一個法制建設(shè)的春 天。這是成教法出臺的溫床。 黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)者、立法者對教育有足夠的重視，十一 屆三中全會以后，中共中央、國務(wù)院先后于 1985 年 、 1994 年召開了兩次全國教育工作會議，發(fā)布了一系列重要文件； 教育法

19、頒布后，中宣部、全國人大教科 文衛(wèi)委員會， 國家教委等有關(guān)部門發(fā)出了學(xué)習(xí)和宣傳教育法的通知。 通知中表示，國家教委將圍繞教育 法的實施，抓緊制 定與它相配套的法律、法規(guī)、規(guī)章。我們完全有理由相信， 成人教育法作為調(diào)整成人教育 的法律是教育法的配套 法律。這些無疑對成教法的制定起到了催化劑的作用。 3. 我國成人教育的實踐活動為成教法的制定提供了良 好的 內(nèi)部條件。 成教的蓬勃發(fā)展，首先使成教法的調(diào)整對象和范圍明確， 清晰。成教作為一種特殊的教育實踐活動，與其 他教育有 著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系。但經(jīng)過較長時間的實踐活動，成教的基 本特點已日趨明顯，那就是：成人性、在 職性、短期性、 多次性、社會性、靈

20、活性等。它主要調(diào)整對從業(yè)成人勞動者 進(jìn)行的多種形式的教育培訓(xùn)活動以 及其他教育活動。受教 育者廣及工人、農(nóng)民、國家工作人員、其他勞動者，教育內(nèi) 容涉及政治、經(jīng)濟、科學(xué)、 技術(shù)、業(yè)務(wù)各個方面。受教育 的時間從就業(yè)后一直到終身。 其次，成教活動中的成功經(jīng)驗、教訓(xùn)，為成教法的制定 提供了正反兩方面的寶貴材料。據(jù)不完全統(tǒng)計，從 1980 年 到 1994 年，中央、地方頒布的成教方針、政策文件達(dá) 150 個左右 1，對成教的地位、作用、目的、體 制、管理、 教學(xué)、經(jīng)費以及成人學(xué)歷教育、崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育、成人 高校、中專、干部教育、職工教育、農(nóng) 民教育、社會力量 辦學(xué)作出了一系列的規(guī)定。它們中有些可直

21、接上升為法律規(guī) 范。有了這些材料，成教法的立 法進(jìn)程可大大縮短 五、國外成人教育立法的借鑒 有組織的成人教育在主要發(fā)達(dá)國家已有數(shù)百年歷史。成 教立法是 20 世紀(jì)初開始的。當(dāng)時，主要的資本主義 國家都 發(fā)生了經(jīng)濟危機，資本家同工人的矛盾加劇。資本家為了提 高生產(chǎn)力和“馴化”工人，比較注意對工人 的教育，而工 人爭取生存和提高生活水平，也需要通過學(xué)習(xí)來掌握、提高 科技水平。在這種政治、經(jīng)濟背景下 ，國家以立法的形式 把成教納入了法制軌道。美國在 1914 年的史密斯利伐 法中就規(guī)定：聯(lián)邦政府對州立 大學(xué)開設(shè)的以自耕農(nóng)為對 象的農(nóng)業(yè)公開講座給予半費補助。 英國在 1924 年制定了成 人教育規(guī)程 。第二次世 界大戰(zhàn)以后，特別是進(jìn)入科技高度 發(fā)展階段后，主要資本主義國家更重視成人教育，成教與成 教立法進(jìn)入了一 個新階段。日本在 1958 年制定了職業(yè)訓(xùn) 練法， 社會教育法 ，美國在 1965 年制定了成人教育法 案， 后于 1970 年、1974 年、1978 年進(jìn)行了補充。聯(lián)邦德 國 1969