準確界定公共事務管理組織職權

1、準確界定公共事務管理職能公務員法第一百零六條規(guī)定："法律、法規(guī)授權的具有公共事務 管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員， 經批準參照本法 進行管理。"那么，究竟何謂公共事務管理職能，哪些事業(yè)單位具有 公共事務管理職能，實踐中如何"客觀、準確、公平、公正"地把握和 界定呢？這是目前機構編制部門在貫徹實施公務員法以及推進事業(yè) 單位分類改革工作中，必須面對且迫切需要解答的問題。一、何謂公共事務管理職能大家都知道，公共事務是指伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關系國家、 集體、個人共同利益的社會性事務，包括公共物品的生產與供給和公 共服務的設立與開展。我國著名的政治

2、學家、法學家王惠巖教授在公 共管理基本問題初探一文中分析了公共事務的產生過程，他指出， 個人經由社會契約而結成國家后，把裁判糾紛等自然權利讓渡給國家， 形成了政治權力。由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成 或不愿承擔的事務，即公共事務。展開來說， 公共事務包括政治性公 共事務和社會性公共事務。政治性公共事務是指與國家政權建設緊密 相關，涉及國家政權穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的， 需要依靠國家強制力加 以解決的公共事務，如軍事、外交、司法、維護公共安全等；社會性 公共事務是不必依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育、科技、 公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。伴隨著公共事務的產生，出現了兩種不同的 社會分工：

3、一種是直接生產公共物品、提供公共服務，其主體是各類 社會公益組織。另一種是公共管理主體為了解決公共問題， 實現公共 利益，運用公共權力對公共事務施加管理，即公共事務管理。目前， 在我國，公共事務管理主體大致可分為六類：一是國家機關，二是執(zhí) 政黨，三是工會、婦聯、共青團等群團組織，四是依靠法律、法規(guī)授 權來處理公共事務的各類事業(yè)單位，五是在政府指導下由基層群眾組 成的自治組織，六是社會團體和民辦非企業(yè)組織。 我們通常所講的公 共事務管理職能，主要是針對后一種社會分工而言的。從理論上說，公共事務管理職能一般由政府行政機關承擔。正如中央編辦副主任王瀾明同志在2004年西部地市編辦主任培訓班上的 發(fā)言

4、中，講到政府的社會管理職能時所指出的那樣，"在市場經濟條件下，政府應把過去由企業(yè)承擔的和不應由事業(yè)單位承擔的社會管理 職能收回來地方政府是社會管理事務的主要承擔者，按照國家的 法律法規(guī)和方針政策，管理本地區(qū)的社會公共事務。"但在實際工作中，由于行政機關人員編制比較緊張，機構也有總量限額，加之效率 不高的問題一直沒有得到較好解決，往往對紛繁復雜的公共事務管理 力不從心，不得不采取變通的辦法，將一部分職能交由事業(yè)單位承擔。 從歷史的進程來看，這種授權、委托的作法雖說是一種過渡性的、臨 時性的變通措施，但卻是我國自建國以來一直客觀存在的體制機制問 題，與歷次機構改革要求實行&qu

5、ot;政事分開"的基本原則是相悖的。長久 以來，這些承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位形成了一個龐大的體系。 如我省岳陽市事業(yè)單位分類改革，僅市直 414家事業(yè)單位當中，初 步界定為承擔公共事務管理職能的就有 98家，從業(yè)人員達1600余 名。這些承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位， 其工作性質與行政機關 基本相同，人員編制的管理與其他事業(yè)單位有一定差別， 短期內既難 以將其并入機關又不可能完全剝離其行政職能。 因此，公務員法規(guī)定, 對具有公共事務管理職能的事業(yè)單位實行參照管理。二、承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位的主要類型結合湖南省事業(yè)單位機構改革試點情況，按照單位承擔的職能， 可以將這些承

6、擔公共事務管理職能的事業(yè)單位分為兩大類型。一是行政執(zhí)行型。主要是指按照法律、法規(guī)授權，承擔一定公共 事務管理職能，執(zhí)行某些行政事務的事業(yè)單位。這種類型的單位又有 以下四種情況：第一種是以事業(yè)單位名義設立，但實際承擔政府某方 面公共事務管理職能的單位，如廣播電視局、新聞出版局、旅游局、 檔案局、畜牧水產局、公用事業(yè)局、房地產管理局、環(huán)衛(wèi)管理局、知 識產權局等，安全生產監(jiān)督管理局在上一輪政府機構改革以前也屬于 此類事業(yè)單位。第二種是承擔行政機關延伸職能的單位， 如防汛抗旱 指揮部辦公室、農村經營管理局、農民負擔監(jiān)督管理領導小組辦公室、 扶貧開發(fā)領導小組辦公室、綠化委員會辦公室、農村綜合開發(fā)辦公室、

7、 老區(qū)建設委員會辦公室、重大項目稽查特派員辦公室、 價格調節(jié)基金 辦公室、精神文明建設指導委員會辦公室、黨史志辦公室、重點工程 建設辦公室等。第三種是既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些 執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如公路管理局、地方海事局、道路運輸管理局 等。第四種是既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些公益性和技 術性服務職能的單位，如水文水資源勘測局、有色地質勘查局、煤田 地質局、地質礦產勘查開發(fā)局、核工業(yè)地質局、縣（市、區(qū)）一級的 公路管理局等。二是執(zhí)法監(jiān)督型。是指按照法律、法規(guī)授權承擔執(zhí)法監(jiān)督職能 的事業(yè)單位。這種類型也可分為兩種情況：第一種是按照法律、法規(guī) 授權承擔執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如

8、文化市場稽查、無線電管理稽查、 國土執(zhí)法監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動保障監(jiān)察、物價稽查、水政監(jiān)察、港 航局稽查、運政稽查、交通規(guī)費稽查、規(guī)劃監(jiān)察、房地產監(jiān)察、衛(wèi)生 監(jiān)督、物價檢查、木材檢查、漁政管理、農機安全監(jiān)理之類的事業(yè)機 構等。第二種是既承擔一定執(zhí)法監(jiān)督職能、又承擔某些公益性和技術 服務職能的單位，如動物防疫檢疫監(jiān)督、水生動物防疫檢疫監(jiān)督、建 設工程質量監(jiān)督之類的事業(yè)機構等。三、承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位的界定目前，對于"法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單 位"究竟由誰來界定以及如何界定的問題，各方面的意見還不是很一 致，國家也沒有出臺明確的具體的實施意見和操作辦

9、法。貫徹實施公務員法，做好具有公共事務管理職能事業(yè)單位的界定工作，還有一些問題值得我們去探討。一是界定主體問題，即"由誰來界定"。具體哪些單位屬于"法律、 法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位界定主體應該是各 級機構編制部門。之所以說機構編制部門應當是界定主體， 有兩方面 的原因。一方面，這是由機構編制部門的職能分工決定的。作為各級 黨委、政府的工作部門，機構編制部門的主要職責是機構設置和改革、職能核定與調整、人員編制及領導職數的核定與調整。各級機構編制 部門的"三定"規(guī)定對此作出了明確而詳細的表述。 哪些事業(yè)單位可以 參照管理，關鍵是看其

10、是否具有"法律、法規(guī)授權的公共事務管理職能 顯然，這屬于職能界定范疇，理應由機構編制部門負責。止匕外， 在長期履行職責的過程中，機構編制部門在職能界定與調整工作上積 累了豐富的經驗，掌握了可靠的信息，為做好具有公共事務管理職能 事業(yè)單位界定工作奠定了一個好的基礎。 另一方面，這是事業(yè)單位機 構改革的要求。近幾年來，中央編辦在全國各地部署開展事業(yè)單位機 構改革試點工作，取得了良好的成效。在改革試點工作中，機構編制 部門對事業(yè)單位進行了科學的分類定位，其行政支持類（或稱行政管 理類）事業(yè)單位與"法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè) 單位"是基本吻合的。界定工作由

11、機構編制部門承擔，就能把實施公 務員法的工作與事業(yè)單位機構改革結合起來，相互協(xié)調，整體推進。二是界定標準問題，即"憑什么界定"。做好職能界定工作，要把 握準兩個關鍵詞，一是"法律、法規(guī)授權二主要包括：全國人民代表 大會及其常務委員會制定的法律，國務院制定的行政法規(guī)，省、自治 區(qū)、直轄市，較大的市（省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經濟特 區(qū)所在地的市以及經國務院批準的較大的市 ）的人民代表大會及其常 務委員會制定的地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會制定的自 治條例和單行條例，與行政法規(guī)有同等法律效力的國務院的決定等法 規(guī)性文件的授權。二是"公共事務管理

12、職能主要是指政府系統(tǒng)行使 的行政管理職能和黨委系統(tǒng)擔負的黨的領導機關工作職能。主要包括: 政策法規(guī)規(guī)劃的研究制定、行政審批、行政許可、市場監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān) 督以及公共管理服務等。界定事業(yè)單位是否具有公共事務管理職能， 應根據法律法規(guī)等的授權情況，依據單位的“三定"方案，同時結合單 位目前履行職能、機構編制管理和原參照、依照管理的實際情況，綜 合做出判斷。三是界定程序問題，即"分哪幾步界定"。根據中發(fā)20069號文 件精神，筆者認為，實踐操作界定工作應分三步走。第一步，申請參 照管理的事業(yè)單位提交申請材料。 材料包括申請參照管理的請示，獲 得法律、法規(guī)授權履行公共事務管

13、理職能的依據，設立機構的批準文 件，本機構的"三定”規(guī)定和單位現有人員編制的基本情況等。 第二步， 機構編制部門根據提交的材料和工作中掌握的情況，對其進行審核界定。對確屬"法律、法規(guī)授權履行公共事務管理職能"的，由機構編制 部門作出職能確認結論。第三步，公務員主管部門根據機構編制部門 的界定，按審批權限審批、按規(guī)定備案，并對相關人員實施參照公務 員登記，組織開展有關實施參照管理的具體工作。四、界定工作的難點及建議今年，湖南省對省直具有公共事務管理職能的事業(yè)單位的情況進 行了調查摸底，經初步界定，共有 60家單位納入初定范圍，按界定 把握準確的程度來劃分，基本可以確

14、定的 48家，把握不準即待定的 12家；按經費形式劃分，全額撥款的 56家，差額補貼的1家（省 地方海事局），經費自理的2家（省交通規(guī)費征稽局、省公路管理局）， 未定的1家（省公路運輸管理局）。從湖南省事業(yè)單位機構改革試點及相關調查摸底的情況來看，具有公共事務管理職能的事業(yè)單位的界 定難點主要有三。1、職能復合型單位難以定位。目前，既承擔一定公共事務管 理職能、又承擔某些公益性和技術性服務職能的事業(yè)單位，還在一定 范圍、一定程度上存在。特別是越到基層，單位越少，職能復合的現 象越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有時一個事業(yè)站所既具有公共事務管理職能， 又具有公益服務職能，有的還有經營服務職能。以此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改

15、革 試點中成立的農業(yè)綜合服務中心為例， 它既有農機監(jiān)理職能，又有病 蟲害防治職責，有的還經營種子、化肥和農藥，屬于典型的復合型單 位。對于這些單位，如果強行分離職能，勢必增加大量機構。如果不 予分離，則單位性質難以準確定位。筆者建議，對此類單位應全面分 析其職能構成，若其主要承擔公共事務管理職能，則可列入參照管理 范圍；若其公共事務管理職能較弱，則可考慮在該單位設置若干崗位， 對主要承擔公共事務管理的崗位工作人員實行參照管理。2、法律、法規(guī)的授權難以把握。公務員法規(guī)定，只有法律、法 規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位，才能實行參照管理。但 現實中，個別部門為強化其下屬事業(yè)單位職能， 有的出

16、臺各類規(guī)章為 授權提供依據，有的甚至在根本沒有依據的情況下違規(guī)將公共事務管 理職能交由下屬事業(yè)單位承擔。止匕外，還有些事業(yè)單位，在實際工作 中確實承擔了公共事務管理職能，但找不到任何法律、法規(guī)授權的依 據。如今年經摸底后初定的60家省直單位中，有半數以上的單位只 能按照其"三定"規(guī)定來確定其是否承擔公共事務管理職能， 法律法規(guī) 授權的依據難找、或根本找不到。面對這些情況，一定要認真清理相 關單位的授權依據，只有符合相關規(guī)定條件的法律、法規(guī)和規(guī)章，才 能作為授權依據；單位承擔的公共事務管理職能，必須要有法律、法 規(guī)的授權，才能作為界定的依據；對違規(guī)將公共事務管理職能委托給 事業(yè)單位的，要堅決予以糾正。3、黨的機關所屬事業(yè)單位的職能界定難以把握。按照公務員 法的規(guī)定，黨的機關所屬事業(yè)單位，也必須要有法律、法規(guī)授權的公 共事務管理職能，才能實行參照管理。但許多黨的機關所屬事業(yè)單位 行使公共事務管理職能，其依據是黨的機關制定的決定、決議。這就 存在一個問題，即黨的機關所屬事業(yè)單位，就算確實具有公共事務管 理職能，但其法律、法規(guī)的授權依據很難確定。