試論行政訴訟證據(jù)交換制度

1、試論行政訴訟證據(jù)交換制度 內(nèi)容摘要：我國(guó)在借鑒英美證據(jù)展示制度的基礎(chǔ)上，在行政訴訟證據(jù)規(guī)則中較好的規(guī)定了證據(jù)交換制度，其建立可以說(shuō)是對(duì)行政訴訟法的一大進(jìn)步。然而由于我國(guó)行政訴訟受案范圍的不斷擴(kuò)大，審判方式的不斷改革，以及對(duì)公正和效率的進(jìn)一步追求，現(xiàn)有的證據(jù)交換制度又顯得過(guò)于原則，簡(jiǎn)單。因此本文在首先分析行政訴訟證據(jù)交換制度的概念、原則、價(jià)值等基本原理的基礎(chǔ)上，深入分析了其所面臨的理論難題和實(shí)踐難題，最后論述了自己的一點(diǎn)建議。關(guān) 鍵 詞：證據(jù)交換 證據(jù)展示制度 證據(jù)襲擊 質(zhì)證隨著行政訴訟受案范圍的不斷擴(kuò)大，人民法院受理行政訴訟案件數(shù)量也明顯增加。目前全國(guó)各級(jí)人民法院正在進(jìn)行審判方式的改革，以努力

2、實(shí)現(xiàn)“公正與效率”這個(gè)世紀(jì)主題，行政訴訟法律制度也在不斷的健全和完善。行政訴訟庭前證據(jù)交換制度，就是在我國(guó)司法改革的大環(huán)境下產(chǎn)生的，各地法院也正在摸索庭前證據(jù)交換制度，從司法實(shí)踐看，效果明顯。一、行政訴訟證據(jù)交換制度的概念證據(jù)交換是指在人民法院的組織下，當(dāng)事人之間將各自持有的證據(jù)與對(duì)方進(jìn)行交換。它是審前程序的重心，其目的在于通過(guò)證據(jù)交換使當(dāng)事人在庭審前即將全部證據(jù)提出，整理案件要點(diǎn)，固定爭(zhēng)點(diǎn)和證據(jù)，以保障開(kāi)庭審理的順利進(jìn)行。通過(guò)證據(jù)開(kāi)示、交換，被告可以決定是否需要向人民法院提出申請(qǐng)補(bǔ)充或收集反駁證據(jù)，從而保證程序公平和訴訟效率。同時(shí)，規(guī)定當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù)，經(jīng)審

3、判人員在庭審中說(shuō)明后，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，有利于提高訴訟效率。該制度是在借鑒英美證據(jù)展示制度的基礎(chǔ)之上形成的。英美法認(rèn)為，證據(jù)展示制度一是發(fā)現(xiàn)證據(jù)的程序展現(xiàn)了案件全部事實(shí)，對(duì)自己和對(duì)方的事實(shí)和法律論據(jù)能作出確切的估計(jì)，從而能同意縮小爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)的范圍，爭(zhēng)辯的爭(zhēng)點(diǎn)，縮短了審判的過(guò)程；二是使訟案事實(shí)真相明了促使雙方和解，不須進(jìn)行審判；三是當(dāng)事人在審理時(shí)往往會(huì)指出證據(jù)不可靠，但通過(guò)發(fā)現(xiàn)程序就能揭露虛假，使用發(fā)現(xiàn)程序可以避免一方當(dāng)事人受到突然襲擊。四是發(fā)現(xiàn)程序能使當(dāng)事人及時(shí)得到審理。因此，證據(jù)交換制度是訴訟常用的手段，使訴訟當(dāng)事人雙方能夠在平等的起跑線上競(jìng)爭(zhēng)，目的在于確保在審判前揭露全部事實(shí)，防止對(duì)

4、立辯論制的流弊，杜絕審理時(shí)一方當(dāng)事人的突然襲擊，從而大大提高了正義最終獲勝的可能性，提高訴訟的效益。該訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要觀念的轉(zhuǎn)變，一般認(rèn)為應(yīng)采取如下步驟：第一，實(shí)現(xiàn)證據(jù)的集中；第二，尋找案件的爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)，為證據(jù)集中走向訴訟集中準(zhǔn)備條件；第三，實(shí)現(xiàn)訴訟的集中；最后，由當(dāng)事人雙方進(jìn)行公平的訴訟論戰(zhàn)。二、行政訴訟證據(jù)交換制度的原則行政訴訟證據(jù)交換制度作為行政訴訟的一項(xiàng)具體制度，直接關(guān)系到行政相對(duì)人的權(quán)利，因此我們?cè)趯?shí)行證據(jù)交換中必須堅(jiān)持以下主要原則：（一）當(dāng)事人自愿和職權(quán)適當(dāng)干預(yù)相結(jié)合的原則行政訴訟中，庭前交換證據(jù)并不是行政訴訟的必經(jīng)程序。因此，應(yīng)當(dāng)采用當(dāng)事人自愿原則。但在對(duì)案情比較復(fù)雜或證據(jù)數(shù)量較

5、多的案件，可以由人民法院依據(jù)職權(quán)主動(dòng)提出，也可以由當(dāng)事人向人民法院提出申請(qǐng)。人民法院在行訴庭前證據(jù)交換過(guò)程中，起主持、主導(dǎo)作用，行使指揮程序進(jìn)行的權(quán)能，如指定庭前證據(jù)交換日期、地點(diǎn)等。人民法院尊重當(dāng)事人對(duì)庭前證據(jù)交換的選擇權(quán)，不過(guò)多地干預(yù)，只有在當(dāng)事人行使選擇權(quán)侵害了對(duì)方當(dāng)事人權(quán)利或發(fā)生在訴訟中的不正當(dāng)行為時(shí)，人民法院才對(duì)其行為進(jìn)行干預(yù)。在庭前證據(jù)交換階段，人民法院應(yīng)充分保護(hù)雙方當(dāng)事人對(duì)訴訟程序的平等處分權(quán)，使雙方在庭前證據(jù)交換階段，充分了解對(duì)方的主張和證據(jù)，避免訴訟技巧和能力的差異成為案件審判結(jié)果的決定因素，在庭前證據(jù)交換階段，保障訴訟公正。（二）公正和效率相統(tǒng)一的原則我國(guó)司法改革的目標(biāo)是司

6、法公正兼顧效率，公平正義是優(yōu)先考慮的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上盡量去追求效率。沒(méi)有效率的公正缺乏公正實(shí)現(xiàn)的基石，只能導(dǎo)致當(dāng)事人活動(dòng)的普遍低效率，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背道而馳的。而沒(méi)有公正的效率，只能是短暫的、非理性的快捷迅速，最終導(dǎo)致長(zhǎng)遠(yuǎn)的不效率。因此，行政訴訟庭前證據(jù)交換程序必須統(tǒng)一公正和效率兩大價(jià)值目標(biāo)，并突出公正的優(yōu)先地位。具體程序的設(shè)計(jì)應(yīng)以行政訴訟當(dāng)事人權(quán)利之平等保護(hù)為核心，確立當(dāng)事人作為訴訟的主體，而不是僅供法院支配的客體。（三）維持原有法律制度的穩(wěn)定性和適當(dāng)突破的原則司法實(shí)踐活動(dòng)的復(fù)雜性和瞬息萬(wàn)變，必然使法律滯后于現(xiàn)實(shí)生活，但是為維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，不能早令夕改，這是保障法制建設(shè)穩(wěn)定、有序

7、進(jìn)行的根本要求。另一方面，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行法律的基本精神，對(duì)原有制度作適當(dāng)突破，從中合法地、符合邏輯地推導(dǎo)出制度創(chuàng)新的依據(jù)，以便適應(yīng)審判實(shí)踐的需求。（四）程序安定與程序公開(kāi)原則程序安定，是指行政訴訟應(yīng)依法定的時(shí)間先后和空間結(jié)構(gòu)展開(kāi)并作出終局決定，從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。它包括程序的有序性、程序的不可逆性，程序的時(shí)限性，程序的終結(jié)性、程序的法定性基本要素。行政訴訟庭前證據(jù)交換制度的程序設(shè)計(jì)，應(yīng)充分考慮程序的安定性。規(guī)定證據(jù)交換應(yīng)體現(xiàn)有序、不可逆、終局性的特點(diǎn)，按法定程序動(dòng)作，為防止當(dāng)事人持有證據(jù)當(dāng)庭“突然襲擊”，限定當(dāng)事人的舉證期限。程序公開(kāi)，是指程序制度、程序機(jī)制和程序活動(dòng)的公開(kāi)。貫穿

8、程序公開(kāi)原則，要求庭前證據(jù)交換規(guī)則在交換的范圍、交換的時(shí)間、證據(jù)接收與交換方式、日期、法院調(diào)查取證與當(dāng)事人庭前證據(jù)交換的關(guān)系等方面都要求作出明確的規(guī)定，使訴訟雙方當(dāng)事人了解庭前證據(jù)交換的全過(guò)程，交換過(guò)程中可能出現(xiàn)問(wèn)題的程序解決方案及不交換證據(jù)的法律后果，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)事人庭前證據(jù)交換證據(jù)的積極參與性，使庭前證據(jù)交換制度真正達(dá)到預(yù)期的目的。1三、證據(jù)交換制度在行政訴訟中的價(jià)值在布萊克法律辭典中，證據(jù)交換指“了解原先所不知道的，揭露和展示原先隱藏起來(lái)的訴訟資料?！?2一般來(lái)說(shuō)，證據(jù)交換制度在行政訴訟中具有如下作用：（一）有利于行政訴訟公正的強(qiáng)化當(dāng)事人雙方在行政訴訟庭審前交換證據(jù)，相互對(duì)對(duì)方的證據(jù)有一定

9、程度的了解，可以有效地避免“證據(jù)襲擊”所帶來(lái)的惡果，從而強(qiáng)化訴訟公正的實(shí)現(xiàn)?！白C據(jù)襲擊”指的是一方當(dāng)事人在對(duì)方當(dāng)事人毫無(wú)防備的情況下，在庭審階段提出新的證據(jù)。“證據(jù)襲擊”曾是證據(jù)隨時(shí)提出主義訴訟制度下當(dāng)事人及其代理律師樂(lè)于運(yùn)用的一項(xiàng)“訴訟技巧”，甚至美其名曰“殺手锏”，但這樣的“訴訟技巧”或曰“殺手锏”是有害的，因它無(wú)助于案件審理朝最大限度接近案件本來(lái)面目方向發(fā)展，正如美國(guó)最高法院法官威廉？布倫南（William Brennan）所指出的，審判必須強(qiáng)調(diào)對(duì)事實(shí)的探求，而不應(yīng)是競(jìng)技2.實(shí)際上，如果當(dāng)事人不允許在庭審階段提出新的證據(jù)而只能在庭審前交換證據(jù)讓雙方對(duì)對(duì)方證據(jù)都有充分了解，則當(dāng)事人雙方都有

10、相同的、公平的機(jī)會(huì)去準(zhǔn)備質(zhì)證意見(jiàn)，以便在庭審時(shí)對(duì)對(duì)方證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性進(jìn)行質(zhì)證，這樣雙方的訴訟地位才可能是真正平等的，基本上不會(huì)出現(xiàn)一方處于劣勢(shì)而另一方處于強(qiáng)勢(shì)的情況，只會(huì)出現(xiàn)一方理由充足而另一方理由不充足或雙方理由相當(dāng)?shù)那闆r，這樣也有助于法院認(rèn)證，法院依此作出的裁判也才可能是公正的。（二）有利于行政訴訟民主的實(shí)現(xiàn)行政證據(jù)交換制度確立后，當(dāng)事人為盡量避免因不交換證據(jù)而帶來(lái)的不利后果，通常都會(huì)充分發(fā)揮其各自積極性而去收集并交換證據(jù)，當(dāng)事人的這種努力其實(shí)就是訴訟民主的體現(xiàn)。由于行政訴訟舉證規(guī)則的特殊性（被告舉證責(zé)任制），使得行政主體在庭審前必須提交其作出具體行政行為的證據(jù)，能讓行政相對(duì)人

11、有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，從而也更有利于對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。因此，行政訴訟當(dāng)事人雙方都不用擔(dān)心因“證據(jù)襲擊”而帶來(lái)的被動(dòng)、尷尬，因“證據(jù)襲擊”而自動(dòng)產(chǎn)生的“證據(jù)襲擊”方的“訴訟霸權(quán)”3也就沒(méi)有存在的土壤了，“訴訟霸權(quán)”的消失意味著訴訟民主的產(chǎn)生。另一方面，證據(jù)交換制度的確立可杜絕法官泛職權(quán)調(diào)查取證現(xiàn)象的發(fā)生，那種因法官泛職權(quán)調(diào)查取證而帶來(lái)的“一言堂”現(xiàn)象也就會(huì)消失，當(dāng)事人有了更多的發(fā)言權(quán)，這也在一定程度上意味著訴訟民主的實(shí)現(xiàn)。（三）有利于行政訴訟效率的提高證據(jù)的分散是指允許在不同的程序中分別提出不同的證據(jù)。證據(jù)的分散必然導(dǎo)致訴訟的分散。分散的訴訟必定是遲延的和不經(jīng)濟(jì)的訴訟。因?yàn)樽C據(jù)隨時(shí)提出主義極易被當(dāng)

12、事人濫用而導(dǎo)致訴訟混亂的弊病。其一，在開(kāi)庭審理中無(wú)法使質(zhì)證工作順利進(jìn)行。其二，使庭審難以順利進(jìn)行。然而當(dāng)事人雙方通過(guò)在庭審前交換證據(jù)，可以基本上明確哪些是雙方共有的證據(jù)，哪些是只有一方才有的證據(jù)，哪些是雙方有爭(zhēng)議的事項(xiàng)，哪些是無(wú)爭(zhēng)議的事項(xiàng)，這樣就可以將無(wú)爭(zhēng)議的事項(xiàng)確定下來(lái)并明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)。庭審時(shí)只要集中精力對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行審理即可，質(zhì)證和認(rèn)證都會(huì)因雙方都已有充分準(zhǔn)備而變得比較順利，可以大大節(jié)省庭審時(shí)間，提高訴訟效率。行政訴訟證據(jù)交換制度確立后，不允許因聲稱有新的證人到庭或需要調(diào)取新的證據(jù)而申請(qǐng)延期審理，也不允許故意在一審中隱瞞證據(jù)而在二審中將之作為“新的證據(jù)”向法院提交，二審或再審中當(dāng)事人聲稱的“

13、新的證據(jù)”將受到嚴(yán)格控制，如此很顯然訴訟效率的提高就會(huì)是很順理成章的事了。（四）有利于行政訴訟成本的降低正如上述，行政訴訟證據(jù)交換制度的確立可以提高行政訴訟效率，使案件審理過(guò)程變得相對(duì)集中，從而也減少當(dāng)事人和法院人力物力的耗費(fèi)，即降低訴訟成本。這在證據(jù)隨時(shí)提出主義訴訟制度下是難以想象的，因?yàn)樵谧C據(jù)隨時(shí)提出主義訴訟制度下，當(dāng)事人可以多次因聲稱有新的證人到庭或需要調(diào)取新的證據(jù)而申請(qǐng)延期審理，而每一次延期審理都會(huì)造成當(dāng)事人和法院人力物力的耗費(fèi)，另外當(dāng)事人還可拖延審級(jí)，所有這些都使得訴訟成本增加。（五）有利于行政訴訟體系的完善很明顯，行政訴訟證據(jù)交換制度絕不會(huì)單獨(dú)存在并發(fā)揮作用。就行政訴訟法制度體系內(nèi)

14、部來(lái)說(shuō)，如果確立證據(jù)交換制度，則勢(shì)必會(huì)確立舉證時(shí)效制度、審前準(zhǔn)備程序等，訴訟結(jié)構(gòu)的當(dāng)事人主義色彩會(huì)逐步增強(qiáng)而職權(quán)主義色彩會(huì)逐步減弱。同時(shí)，證據(jù)交換制度的確立還會(huì)使辯論原則、證明責(zé)任制度等得到進(jìn)一步的落實(shí)。譬如如果一方當(dāng)事人在庭審前就已得知對(duì)方當(dāng)事人的證據(jù)，則該方當(dāng)事人在庭審前就會(huì)進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，以保證庭審時(shí)的質(zhì)證更有針對(duì)性，也可以保證其辯論理由更有說(shuō)服力。就與行政訴訟法制度體系相關(guān)的其他訴訟體系來(lái)說(shuō)，證據(jù)交換制度的確立至少可以促進(jìn)證據(jù)法學(xué)和律師制度的完善。總而言之，現(xiàn)代法治的基本觀念是平等、自由、開(kāi)放、透明、公正、效率、依法行政、司法獨(dú)立和司法審查制度等。程序正當(dāng)，在美國(guó)法中，是指行政、司法行

15、為必須滿足對(duì)個(gè)人的最低公平標(biāo)準(zhǔn)。它強(qiáng)調(diào)的是法律適用中的操作規(guī)程的公平、審判過(guò)程的嚴(yán)格和平等以及規(guī)則所體現(xiàn)的形式合理性。行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題規(guī)定借鑒國(guó)外證據(jù)立法和審判實(shí)踐，吸收證據(jù)理論研究成果，適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況對(duì)證據(jù)交換制度作出了合理的規(guī)定，充分體現(xiàn)并融合了現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)?shù)挠^念。因此，可以說(shuō)庭前證據(jù)交換有利于法院裁判的公開(kāi)透明，增強(qiáng)了當(dāng)事人對(duì)法院判案的信任度，從而最大限度的實(shí)現(xiàn)程序公正和實(shí)體公正，是實(shí)現(xiàn)訴訟民主和公開(kāi)的一種有益探索。四、行政訴訟證據(jù)交換制度的理論難題（一）行政訴訟證據(jù)交換規(guī)則的合法性問(wèn)題值得推敲2002年6月4日，最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題

16、的規(guī)定第二十一條規(guī)定：“對(duì)案情比較復(fù)雜或證據(jù)數(shù)量較多的案件，人民法院可以組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷?！庇纱丝梢?jiàn)，行政訴訟證據(jù)規(guī)則并未作出“必須”交換的強(qiáng)制性規(guī)定，法院只有“可以”組織當(dāng)事人進(jìn)行庭前證據(jù)交換的權(quán)利，庭前交換并非審判的必經(jīng)程序。如果當(dāng)事人不服從庭前交換證據(jù)制度約束，不參加庭前證據(jù)交換，而開(kāi)庭后才向法院遞交證據(jù)，這些證據(jù)是否采用又是決定訴訟勝敗的關(guān)鍵，根據(jù)行政訴訟規(guī)則規(guī)定：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向人民法院提交證據(jù)材料，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)不提交的，視為放棄舉證權(quán)利。對(duì)證據(jù)不予認(rèn)可?！坝馄谧C據(jù)排除規(guī)則”是庭前證據(jù)交換制度的基本保障。庭前證據(jù)交換的

17、逾期證據(jù)排除規(guī)則，可保障制度在程序上的公平性，然而，卻是與我國(guó)目前的行政訴訟法立法精神相沖突的，我國(guó)行政訴訟的基本原則之一是以事實(shí)為根據(jù)，追求客觀真實(shí)為目的，其實(shí)際上是與庭前證據(jù)交換制度所確立的“逾期證據(jù)排除”原則是相沖突的。4這也是我國(guó)司法實(shí)踐中一直存在的一大悖論。（二）行政訴訟證據(jù)交換程序的價(jià)值取向應(yīng)受到責(zé)疑當(dāng)前司法改革的目標(biāo)之一，即擴(kuò)大當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，限制法院的職權(quán)。而我們的證據(jù)展示卻是強(qiáng)化當(dāng)事人的舉證責(zé)任，對(duì)其權(quán)利保護(hù)不足，舉證的期限、交換的時(shí)間、交換程序的發(fā)動(dòng)及運(yùn)作等都是由法院決定的，甚至追求的價(jià)值目標(biāo)的立足點(diǎn)也在法院。法院在庭前證據(jù)交換程序中仍處于主導(dǎo)地位，當(dāng)事人只是消極受制，因

18、此它與司法改革的精神實(shí)質(zhì)是相違背的。理想的訴訟模式兼職公平正義和效率效益，其中公平正義是需優(yōu)先考慮的目標(biāo)。而庭前證據(jù)交換程序要求當(dāng)事人在限期內(nèi)完成舉證顯然優(yōu)先考慮的是效率，犧牲的是公平，舉證時(shí)間一般都較短，實(shí)踐中確實(shí)造成了各類當(dāng)事人訴訟地位的不平等，行使訴訟權(quán)利的機(jī)會(huì)的不公平。（三）沒(méi)有相應(yīng)的制度相配合，與國(guó)情和公民（甚至部分法官）的心理接受程度有差異。我們實(shí)行的行政訴訟證據(jù)交換制度可以說(shuō)是從國(guó)外的證據(jù)開(kāi)示（當(dāng)時(shí)，我們?cè)谠圏c(diǎn)時(shí)就有證據(jù)展示、開(kāi)示、交換三種提法）制度中移植過(guò)來(lái)的，但該制度產(chǎn)生、運(yùn)行的社會(huì)歷史、人文背景和制度環(huán)境與我國(guó)現(xiàn)有的本土資源有很大不同，孤立地一味追求庭前證據(jù)交換制度自身的科

19、學(xué)性是不現(xiàn)實(shí)的。理論認(rèn)為，庭前證據(jù)交換僅僅是庭前準(zhǔn)備程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，該制度的良好運(yùn)作需要眾多的配套制度和社會(huì)環(huán)境來(lái)輔助，一是舉證期限和證據(jù)失權(quán)制度，二是訴訟請(qǐng)求固定原則，三是強(qiáng)制訴答制度，四是強(qiáng)制律師代理制度。庭前證據(jù)交換程序?qū)Ξ?dāng)事人的證據(jù)意識(shí)和法律意識(shí)要求很高，沒(méi)有律師的協(xié)助很難完成舉證活動(dòng)，限制了訴訟權(quán)利的行使，導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利保障不力。我國(guó)目前當(dāng)事人的素質(zhì)普遍不高，又實(shí)行自愿委托代理制度，一律實(shí)行證據(jù)失權(quán)和證據(jù)交換程序，難以達(dá)到預(yù)期目的，甚至將產(chǎn)生新的不公正。五、行政訴訟證據(jù)交換制度的實(shí)踐難題第一、立法滯后。2002年6月4日，最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定第二十一條規(guī)定：“對(duì)案

20、情比較復(fù)雜或證據(jù)數(shù)量較多的案件，人民法院可以組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷?！比欢?，庭前證據(jù)交換制度作為新出現(xiàn)的法律制度，在審判實(shí)踐中，如何應(yīng)用、操作，例如需要交換證據(jù)的范圍，證據(jù)交換的主持機(jī)構(gòu)，方式、時(shí)間、次數(shù)等等均無(wú)無(wú)明確具體的規(guī)定，這也是函待我國(guó)立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步解決的問(wèn)題。第二、法官執(zhí)行“兩難”。因庭前證據(jù)交換規(guī)則的制定，突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，法官在執(zhí)行時(shí)只能是在摸索，行政審判方式改革的目的和效率不能充分體現(xiàn)出來(lái)，使法官處于“兩難”境地。執(zhí)行與立法不一致，不執(zhí)行又與目前的司法改革相違背。因此，法官在執(zhí)行該制度時(shí)，表現(xiàn)不一。第三、當(dāng)事人不配合。當(dāng)事人在接

21、到庭前證據(jù)交換通知后，態(tài)度不同，有的消極，有的積極，有的甚至不到庭，認(rèn)為法律沒(méi)有規(guī)定，可以拒不到庭，不要承擔(dān)法律后果，造成庭前證據(jù)交換無(wú)法進(jìn)行，行政審判方式改革的進(jìn)程受阻。當(dāng)然這也是行政訴訟證據(jù)交換制度中法律后果缺失所帶來(lái)的弊病之一。第四、運(yùn)用刻板。根據(jù)最高人民法院證據(jù)規(guī)定，證據(jù)交換并非必經(jīng)程序，僅在兩種情形下使用，即當(dāng)事人申請(qǐng)和證據(jù)較多、復(fù)雜疑難的案件。也就是說(shuō)，對(duì)證據(jù)不多或者非復(fù)雜疑難案件，當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)的，可以不組織證據(jù)交換。然而，目前許多法院在運(yùn)用證據(jù)交換時(shí)，顯得過(guò)于刻板。所有案件，無(wú)論爭(zhēng)議標(biāo)的大小、證據(jù)多少、案情是否復(fù)雜疑難，一律安排證據(jù)交換。事實(shí)上，對(duì)于證據(jù)不多、案情簡(jiǎn)單的案件，證

22、據(jù)可以在法院指定的舉證期限內(nèi)向法院提供，在開(kāi)庭時(shí)出示并質(zhì)證。這對(duì)于減輕當(dāng)事人的訟累，縮短案件審理期限，節(jié)約訴訟成本，都具有一定的意義。更重要的是，對(duì)于簡(jiǎn)單案件，當(dāng)庭出示證據(jù)并質(zhì)證就足以查清并認(rèn)定事實(shí)，保障公正的判決。六、完善行政訴訟證據(jù)交換制度的建議根據(jù)行政訴訟證據(jù)交換的程序功能以及上述存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從立法和司法兩個(gè)層面進(jìn)一步完善證據(jù)交換制度。（一）完善立法。根據(jù)證據(jù)規(guī)定，原則上，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向法院提交證據(jù)材料或者與對(duì)方當(dāng)事人交換證據(jù)，否則視為放棄舉證的權(quán)利。當(dāng)事人逾期提交的證據(jù)，法院不組織質(zhì)證，除非對(duì)方當(dāng)事人同意。只有在兩種情況下例外：一是在第一次證據(jù)交換之后提出反駁證

23、據(jù)，即收到對(duì)方的證據(jù)之后，對(duì)其證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性提出異議而提出的證據(jù)。二是在法庭上提出新證據(jù)，在一審程序中指當(dāng)事人在舉證期限屆滿后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，或者當(dāng)事人確因客觀原因無(wú)法在舉證期限內(nèi)提供的證據(jù)：在二審程序中指一審程序結(jié)束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，或者當(dāng)事人在一審舉證期限屆滿前申請(qǐng)法院調(diào)查取證未獲準(zhǔn)許，二審法院經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許并依當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)。應(yīng)該說(shuō)，上述規(guī)定是科學(xué)的，也是合理的。然而，由于有些人機(jī)械地、錯(cuò)誤地理解行政訴訟法規(guī)定的“以事實(shí)為依據(jù)”的原則，認(rèn)為證據(jù)規(guī)定與行政訴訟法的基本原則相違背，并對(duì)其效力提出異議，導(dǎo)致了證據(jù)規(guī)定在實(shí)踐中沒(méi)有得到嚴(yán)格地執(zhí)行。為解決這一問(wèn)題，澄清認(rèn)識(shí)是十分

24、必要的，但從根本上應(yīng)當(dāng)修改行政訴訟法或者制定證據(jù)法，在更高的法律層次上確立當(dāng)事人舉證責(zé)任、舉證期限等原則，明確證據(jù)交換的功能，并修正證據(jù)規(guī)定本身存在的一些不合理的規(guī)定，還原證據(jù)交換作為事實(shí)發(fā)現(xiàn)手段和庭前準(zhǔn)備程序的功能，刪除關(guān)于質(zhì)證、證人作證的規(guī)定，以維護(hù)庭審功能的完整性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)展其他事實(shí)發(fā)現(xiàn)手段，如借鑒普通法系國(guó)家事實(shí)發(fā)現(xiàn)程序中的調(diào)查發(fā)現(xiàn)、詢問(wèn)發(fā)現(xiàn)、請(qǐng)求承認(rèn)和物理發(fā)現(xiàn)方法，改變證據(jù)交換一個(gè)程序包攬所有事實(shí)發(fā)現(xiàn)任務(wù)的狀況。（二）實(shí)踐中靈活運(yùn)用證據(jù)交換程序。證據(jù)交換作為事實(shí)發(fā)現(xiàn)和庭前準(zhǔn)備程序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的需要而決定是否采用，這在前面已經(jīng)闡述。實(shí)際上，對(duì)于大多數(shù)證據(jù)不多的案件，與其交換證據(jù)后

25、緊接著開(kāi)庭，不如直接開(kāi)庭，在庭上出示證據(jù)并質(zhì)證，除非以后行政訴訟法將證據(jù)交換作為必經(jīng)程序規(guī)定。但是證據(jù)交換制度的濫用同樣也肯定會(huì)導(dǎo)致訴訟遲延，增加訴訟成本，因此我國(guó)行政訴訟法應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)濫用證據(jù)交換制度的防范。防范的措施主要有兩類：一類是法律規(guī)定證據(jù)交換的禁止事項(xiàng)。如在美國(guó)，為防止當(dāng)事人濫用證據(jù)交換制度，聯(lián)邦民訴規(guī)則第26條第3款規(guī)定，當(dāng)事人不得利用證據(jù)交換制度對(duì)當(dāng)事人及其他人產(chǎn)生迷惘、威脅、壓迫和不必要的負(fù)擔(dān)及費(fèi)用。商業(yè)秘密不能成為當(dāng)事人拒絕證據(jù)交換的理由，但當(dāng)事人可以商業(yè)秘密為由請(qǐng)求法院簽發(fā)保護(hù)令（protective order）。另一類是法院加強(qiáng)對(duì)證據(jù)交換的管理。如英國(guó)民訴規(guī)則規(guī)定，法

26、院應(yīng)就需證據(jù)佐證的爭(zhēng)點(diǎn)，決定爭(zhēng)點(diǎn)所需證據(jù)種類、性質(zhì)及提交文該證據(jù)的方式加以指導(dǎo)，并可依職權(quán)排除本可被采用的證據(jù)，還可限制反訊問(wèn)（cross-examination）。5美國(guó)聯(lián)邦民訴規(guī)則規(guī)定法院可以通過(guò)舉行審前會(huì)議、安排日程來(lái)強(qiáng)化對(duì)發(fā)現(xiàn)程序的管理。法國(guó)民訴法規(guī)定法院具有監(jiān)督當(dāng)事人準(zhǔn)時(shí)交換訴訟請(qǐng)求和通知證件、監(jiān)督事實(shí)調(diào)查等權(quán)力。這些措施都能在一定程序上制止當(dāng)事人無(wú)意義的訴訟活動(dòng)。這些都是我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換制度所應(yīng)該借鑒的。（三）合理安排證據(jù)交換的時(shí)間。證據(jù)交換之后，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人一段適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，以便當(dāng)事人核實(shí)證據(jù)，準(zhǔn)備質(zhì)證和辯論意見(jiàn)，因此，不宜在證據(jù)交換之后立即開(kāi)庭。對(duì)本無(wú)證據(jù)交換必要的簡(jiǎn)單案件

27、，證據(jù)交換的環(huán)節(jié)可以省略；對(duì)有證據(jù)交換必要的復(fù)雜案件，則應(yīng)在證據(jù)交換和開(kāi)庭之間設(shè)置一個(gè)時(shí)間間隔。具體時(shí)間可根據(jù)情況而定，法院可以征詢當(dāng)事人各方的意見(jiàn)。三、實(shí)踐、運(yùn)用由于證據(jù)規(guī)定對(duì)證據(jù)交換規(guī)定的較為原則，審判實(shí)踐中對(duì)一些具體問(wèn)題還缺乏操作性，主要是證據(jù)交換時(shí)間的確定，證據(jù)交換程序的內(nèi)容等。其中對(duì)證據(jù)交換程序中可否質(zhì)證及如何與庭審活動(dòng)的銜接，各地法院作法不一，分歧很大。有的法院在證據(jù)交換程序中僅組織當(dāng)事人將證據(jù)交接，核對(duì)與原件是否一致，對(duì)證據(jù)的質(zhì)證在庭審的進(jìn)行；有的在證據(jù)交換程序中由當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，庭審中將舉證、質(zhì)證程序再進(jìn)行一次；有的在證據(jù)交換程序中對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，庭審中法庭調(diào)查階段就不再

28、進(jìn)行；有的則在證據(jù)交換程序中主要?dú)w納無(wú)爭(zhēng)議的證據(jù)，對(duì)有爭(zhēng)議的證據(jù)留待法庭調(diào)查中進(jìn)行，當(dāng)事人在證據(jù)交換程序中不發(fā)表異議的理由。此問(wèn)題的處理是否適當(dāng)，卻直接關(guān)系到庭審質(zhì)量及庭審程序的合法性，所以有必要予以澄清。質(zhì)證一般是指在庭審過(guò)程中，當(dāng)事人就法庭上出示的所有證據(jù)材料提出質(zhì)疑、說(shuō)明與辯駁，以對(duì)其真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性以及證據(jù)證明力的大小作出判斷的訴訟行為。（民事訴訟證據(jù)司法解釋的理解與適用，黃松有主編，中國(guó)法制出版社）證據(jù)規(guī)定第四十七條規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，由當(dāng)事人質(zhì)證。未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。當(dāng)事人在證據(jù)交換過(guò)程中認(rèn)可并記錄在卷的證據(jù)，經(jīng)審判人員在庭審中說(shuō)明后，可以作

29、為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)?！?可見(jiàn)，質(zhì)證應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理階段進(jìn)行，未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)不能作為定案依據(jù)，但對(duì)證據(jù)交換程序中當(dāng)事人認(rèn)可的證據(jù)可以不經(jīng)質(zhì)證。證據(jù)規(guī)定第三十九條規(guī)定：“交換證據(jù)應(yīng)在審判人員的主持下進(jìn)行。在證據(jù)交換的過(guò)程中，審判人員對(duì)當(dāng)事人無(wú)異議的事實(shí)、證據(jù)應(yīng)當(dāng)記錄在卷；對(duì)有異議的證據(jù)，按照需要證明的事實(shí)分類記錄在卷，并記載異議的理由。通過(guò)證據(jù)交換，確定雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的主要問(wèn)題。”既然質(zhì)證應(yīng)在庭審過(guò)程中進(jìn)行，那么證據(jù)交換程序中當(dāng)事人對(duì)證據(jù)表示認(rèn)可或陳述異議理由的行為是不是質(zhì)證行為呢？筆者以為，質(zhì)證實(shí)質(zhì)上就是對(duì)法庭上出示的證據(jù)材料提出質(zhì)疑、說(shuō)明與辯駁，以對(duì)其真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性以及證據(jù)證明力的

30、大小作出判斷的行為，只不過(guò)是依照我國(guó)法律之規(guī)定，該行為應(yīng)在法庭庭審中進(jìn)行。證據(jù)交換程序過(guò)程中當(dāng)事人對(duì)證據(jù)表示認(rèn)可或陳述異議理由的行為，究其實(shí)質(zhì)也是對(duì)法庭上出示的證據(jù)材料提出質(zhì)疑、說(shuō)明、辯駁，并對(duì)證據(jù)效力作出判斷的行為，在本質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)是一種質(zhì)證行為。所以，第三十九條與第四十七條，對(duì)于質(zhì)證的規(guī)定尚有不明確之處。但審判實(shí)踐中，既然第三十九條，允許當(dāng)事人在證據(jù)交換程序中陳述異議的理由，發(fā)表一定的質(zhì)證意見(jiàn)，那么法院就不應(yīng)因?yàn)樗幍碾A段是證據(jù)交換程序而禁止當(dāng)事人發(fā)表質(zhì)證意見(jiàn)，而將質(zhì)證過(guò)程全部留待正式庭審中進(jìn)行。同時(shí)，證據(jù)交換的一個(gè)重要目的就是固定爭(zhēng)點(diǎn)，在證據(jù)交換程序中當(dāng)事人并不宣讀起訴狀（上訴狀）和答辯狀

31、，如果不允許當(dāng)事人在證據(jù)交換程序中簡(jiǎn)單發(fā)表質(zhì)證意見(jiàn)，則在一定程序上會(huì)影響案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)的歸納。但在證據(jù)交換和法庭調(diào)查中質(zhì)證應(yīng)有所不同，在證據(jù)交換中當(dāng)事人有權(quán)對(duì)證據(jù)發(fā)表質(zhì)證意見(jiàn)，但法庭并不主持雙方當(dāng)事人質(zhì)證；法庭調(diào)查中法庭則有義務(wù)主持當(dāng)事人質(zhì)證?；诖朔N認(rèn)識(shí)，筆者以為在證據(jù)交換程序中法院應(yīng)主要是組織當(dāng)事人交接證據(jù)，明確當(dāng)事人對(duì)對(duì)方證據(jù)的形式要件和證明目的是否認(rèn)可，對(duì)形式要件異議的理由。當(dāng)事人對(duì)形式要件無(wú)異議但對(duì)證明目的有異議的，可以留待庭審中發(fā)表質(zhì)證意見(jiàn)，也可以在證據(jù)交換程序中對(duì)異議的理由簡(jiǎn)單發(fā)表意見(jiàn)。法官一般不組織當(dāng)事人對(duì)證據(jù)的證明目的進(jìn)行質(zhì)證，但當(dāng)事人對(duì)對(duì)方證據(jù)的證明目的發(fā)表意見(jiàn)的，法官也不應(yīng)

32、機(jī)械地一概予以制止。該程序由訴辯雙方通過(guò)出示證據(jù)和表明是否認(rèn)可的意見(jiàn)的活動(dòng)來(lái)推進(jìn)，法官則主要是進(jìn)行程序上的控制和程序法律方面的釋明，并不就證據(jù)實(shí)質(zhì)性判斷或案件事實(shí)對(duì)當(dāng)事人發(fā)問(wèn)。在雙方證據(jù)及意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，法官整理爭(zhēng)議焦點(diǎn)，征求當(dāng)事人的調(diào)解意愿，并向當(dāng)事人釋明：（1）當(dāng)事人不得隨意更改或撤銷其對(duì)證據(jù)發(fā)表的意見(jiàn)；（2）對(duì)對(duì)方提交的證據(jù)，當(dāng)事人可以在指定期間提交反駁證據(jù)。另外，從提高證據(jù)交換質(zhì)量，盡量促進(jìn)庭前和解，更好地與庭審活動(dòng)銜接的角度，筆者認(rèn)為應(yīng)完善以下幾個(gè)方面：（1）從證據(jù)交換程序的具體內(nèi)容看，實(shí)質(zhì)是一種庭審活動(dòng)，是部分庭審內(nèi)容的提前，牽扯到法官釋明權(quán)的行使，而證據(jù)交換程序進(jìn)行的如何直接影響庭

33、審的質(zhì)量，所以證據(jù)交換程序應(yīng)盡量由案件主審法官主持，避免由其他審判人員（包括書(shū)記員）主持。（2）庭前合議庭應(yīng)進(jìn)行合議，由主審法官將證據(jù)交換和爭(zhēng)點(diǎn)確定情況向合議庭匯報(bào)，合議庭根據(jù)證據(jù)交換情況確定庭審提綱及合議庭成員在庭審活動(dòng)中的分工。這樣可以避免開(kāi)庭時(shí)合議庭其他成員因?qū)Π讣闆r了解不足，而導(dǎo)致的要么庭審調(diào)查一概由主審法官進(jìn)行，其他合議庭成員僅起列席作用；要么合議庭的庭審活動(dòng)步調(diào)不一致，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對(duì)一些已經(jīng)明確的問(wèn)題進(jìn)行不必要的重復(fù)調(diào)查，或?qū)εc案件處理沒(méi)有關(guān)聯(lián)的事實(shí)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查。同時(shí)，也可以簡(jiǎn)化庭審程序，大大提高庭審效率。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，庭前合議的內(nèi)容應(yīng)有一個(gè)度，即了解證據(jù)交換程序進(jìn)行的情況

34、，確定庭審提綱及庭審活動(dòng)分工，切不可對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行合議，或預(yù)先確定案件的處理結(jié)果，否則就會(huì)導(dǎo)致未審先判。（3）在該程序中，應(yīng)要求未作書(shū)面答辯的當(dāng)事人明確陳述答辯意見(jiàn)，以免當(dāng)庭答辯，造成事實(shí)上的突然襲擊（四）證據(jù)交換的異議證據(jù)交換的主導(dǎo)權(quán)在當(dāng)事人，因而當(dāng)事人可以對(duì)證據(jù)交換提出異議。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦民訴規(guī)則有關(guān)規(guī)定，在證據(jù)交換過(guò)程中，當(dāng)事人如果對(duì)所交換的證據(jù)材料和訴訟材料特別是庭外錄證和證據(jù)的可采性有異議，應(yīng)就此列出一個(gè)異議清單，并且在開(kāi)庭前至少30日內(nèi)進(jìn)行異議清單的交換。異議清單必須及時(shí)提出來(lái)，否則就視為放棄，上述交換的證據(jù)等即使有瑕疵也視為已得到彌補(bǔ)。（五）對(duì)濫用證據(jù)交換制度的防范證據(jù)交換制

35、度的濫用會(huì)導(dǎo)致訴訟遲延，增加訴訟成本，因此各國(guó)民訴法都注意加強(qiáng)對(duì)濫用證據(jù)交換制度的防范。防范的措施主要有兩類：一類是法律規(guī)定證據(jù)交換的禁止事項(xiàng)。如在美國(guó)，為防止當(dāng)事人濫用證據(jù)交換制度，聯(lián)邦民訴規(guī)則第26條第3款規(guī)定，當(dāng)事人不得利用證據(jù)交換制度對(duì)當(dāng)事人及其他人產(chǎn)生迷惘、威脅、壓迫和不必要的負(fù)擔(dān)及費(fèi)用。商業(yè)秘密不能成為當(dāng)事人拒絕證據(jù)交換的理由，但當(dāng)事人可以商業(yè)秘密為由請(qǐng)求法院簽發(fā)保護(hù)令（protective order）。另一類是法院加強(qiáng)對(duì)證據(jù)交換的管理。如英國(guó)民訴規(guī)則規(guī)定，法院應(yīng)就需證據(jù)佐證的爭(zhēng)點(diǎn)，決定爭(zhēng)點(diǎn)所需證據(jù)種類、性質(zhì)及提交文該證據(jù)的方式加以指導(dǎo)，并可依職權(quán)排除本可被采用的證據(jù)，還可限制反

36、訊問(wèn)（cross-examination）。7美國(guó)聯(lián)邦民訴規(guī)則規(guī)定法院可以通過(guò)舉行審前會(huì)議、安排日程來(lái)強(qiáng)化對(duì)發(fā)現(xiàn)程序的管理。法國(guó)民訴法規(guī)定法院具有監(jiān)督當(dāng)事人準(zhǔn)時(shí)交換訴訟請(qǐng)求和通知證件、監(jiān)督事實(shí)調(diào)查等權(quán)力。這些措施都能在一定程序上制止當(dāng)事人無(wú)意義的訴訟活動(dòng)。（六）違反證據(jù)交換要求的制裁當(dāng)事人如果無(wú)充分理由不進(jìn)行證據(jù)的交換，將會(huì)受到法律的制裁。這些制裁主要有以下幾種：1、未交換的證據(jù)或證據(jù)信息不允許在開(kāi)庭審理、聽(tīng)審或申請(qǐng)中當(dāng)作證據(jù)使用。這樣，在法律的約束下，當(dāng)事人都會(huì)及時(shí)交換于自己有利的證據(jù)（英國(guó)民訴規(guī)則第31.21條、美國(guó)聯(lián)邦民訴規(guī)則第37條第3款前段、德國(guó)民訴法8第327條）。2、作為上述處罰的補(bǔ)充或替代，法律亦規(guī)定可以實(shí)施其他適當(dāng)?shù)闹撇?，如令其支付訴訟費(fèi)用，包括律師費(fèi)用；免除他方當(dāng)事人證明責(zé)任，即認(rèn)定他方當(dāng)事人提出的問(wèn)題已被證實(shí)，并禁止再就此問(wèn)題進(jìn)行反駁和抗辯；駁回訴訟或缺席判決；判處藐視法庭罪等。在此，當(dāng)事人對(duì)是否交換于自己不利的證據(jù)，顯然有一定的自由選擇權(quán)，但這種選擇是要冒一定風(fēng)險(xiǎn)的。當(dāng)事人如果交換于自己不利的證據(jù)盡管法律要求當(dāng)事人交換所有的證據(jù)，但如果認(rèn)為不交換利大于弊則當(dāng)然會(huì)選擇不交換則在訴訟中要承擔(dān)于自己不利的后果是顯而易見(jiàn)的；當(dāng)事人如果不交換這種證據(jù)，則該證據(jù)失權(quán)顯然有利于不交換的一方當(dāng)事人，但如果當(dāng)事人通