從管理到治理活力的城市追求有活力的教育

1、從管理到治理：活力的城市追求有活力的教育訪上海市教委副主任尹后慶吳國平尹后慶，華東師范大學教育管理學院教育管理專業(yè)研究生畢生。1980年起在上海市教育局工作，歷任普教處副處長，辦公室主任。1995年起任上海市教委基礎(chǔ)教育辦公室主任，市政府教育督導室常務副主任，市教委督導辦主任。2003年起任上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局局長。2007年起任上海市教委副主任。兼任國家督學，上海市教育學會副會長，教育部中小學課程教材改革專家組成員，教育部教育發(fā)展研究中心兼職研究員，華東師范大學、上海師范大學兼職教授等職。記者：尹主任，您從上世紀80年代開始就在上海市教育行政主管部門從事基礎(chǔ)教育的領(lǐng)導管理工作，曾經(jīng)是上海

2、市教育局最年輕的處級干部，可以說比較完整地經(jīng)歷了上?；A(chǔ)教育的改革與發(fā)展的過程。期間，上海的基礎(chǔ)教育在歷屆領(lǐng)導的努力和推動下，在素質(zhì)教育的推進、教育的均衡發(fā)展、課程教學的改革、與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展等方面形成了一系列卓有成效的經(jīng)驗，在國內(nèi)外產(chǎn)生了積極的影響。然而，面對今天建設(shè)以人為本的和諧社會的時代要求，我們的基礎(chǔ)教育如何進一步發(fā)展？尹主任：改革開放以來，我國經(jīng)歷了空前的社會變革，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。面對社會的轉(zhuǎn)型，今天的教育確實也到了一個新的發(fā)展階段；需要我們面對變化了的社會大環(huán)境，研究新問題，提出新措施，使得教育改革的實踐繼續(xù)推進下去。上海，作

3、為一個充滿活力的城市，我們需要充滿活力的教育。這需要決策者們從社會的變化中洞察其的發(fā)展，從而調(diào)整我們的意識、思維和行動，以更好地按照時代發(fā)展和社會進步的節(jié)奏，把握教育改革的進程。政府是公共教育體系建立的主體記者：在您看來，政府應該在這樣的變遷時代中扮演怎樣的角色？尹主任：中央政府已經(jīng)提出了政府職能轉(zhuǎn)變的指示，并且非常精辟地概括了政府的職能，這就是“市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務、社會管理。”這16個字表明了一種思維上的重大轉(zhuǎn)折市場能夠做的事情，政府不必去做。政府是市場的監(jiān)管者而不是市場的主體，而公共服務、社會管理，市場是不可能承擔，必須是政府的職能。這個變化反映了政府從“全能政府”回歸到“有限責

4、任”的政府，回歸到現(xiàn)代社會政府的基本職能上來。今天，政府的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)實實在在地在推進之中，比如，政府已經(jīng)把提供基本教育，作為公共服務的基本職能。具體體現(xiàn)在義務教育方面不能有經(jīng)費缺口，由政府財政全額保障，同時政府正在努力建設(shè)和完美公共教育體系，努力保障公共教育體系所需要的公共財務。隨著經(jīng)濟實力的增長，政府正在不斷地提高教育服務的水平。公民受教育的基本權(quán)利體現(xiàn)了教育公平的要求。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，作為教育行政部門，我們要抓住政府加強公共服務的機遇，大力發(fā)展教育事業(yè)，更好地解決教育這個老百姓最迫切、最關(guān)心、最直接的問題，來擴大和延伸教育的公共服務；體現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，比如，現(xiàn)階段政府大力維護教

5、育均衡發(fā)展，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把基本教育作為公共服務向農(nóng)村延伸，向非戶籍人口延伸，給城區(qū)低收入人群和其他處境不利人群以資助，來保障他們受教育的權(quán)利等等，都是在這樣的背景下出臺的政策措施。對于進城務工農(nóng)民子女的教育問題，我們原來是以戶籍制度為依據(jù)來思考人們的教育權(quán)利的，但目前的戶籍制度顯然已難以適應社會發(fā)展的要求。在現(xiàn)代社會，稅收所形成的公共財政支出作為社會財富的第二次分配，納稅人應該獲得他所擁有的權(quán)利，所以只要進城務工農(nóng)民已經(jīng)納了稅，作為納稅人應該成為公共服務的對象，這也是對公共服務職能認識的提高。當然，如要實現(xiàn)這一目標，當前教育資源的短缺也是現(xiàn)實的矛盾。和諧、多元與活力記者：的確，今天我

6、們政府的職能正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，那么，如何順利有效地去推進實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變呢？尹主任：政府職能的轉(zhuǎn)變不是要求政府把所有社會的職能都承擔下來背在自己身上，因此，首先我們要在公共教育體系的初步框架下，理清政府公共服務的職責，就教育而言，要分清哪些屬于政府公共服務的范圍。政府的公共服務有其特征：一是公平性，即每個適齡兒童青少年都能平等獲得，二是非排他性，即獲得這種機會無需經(jīng)過競爭，只需經(jīng)過一定規(guī)則安排而獲取。當然，作為教育公共產(chǎn)品提供的范圍和水平，比如包括義務教育是否可以延伸到幼兒教育，延伸到高中階段教育等等，是隨著社會的發(fā)展公眾需求的提高與政府財政可能性的不斷增強來逐步提高，不能超越階段，也不能用政府全包的

7、思路去決策。其次，政府在履行自己職責的過程中可以探索政府公共服務提供方式的變革，比如通過培育和扶植社會的中介機構(gòu)，讓它們承擔一些專業(yè)性的事務，政府可以用委托管理和購買服務的方式，既履行自己的職責又把具體的事務轉(zhuǎn)移給社會機構(gòu)，這樣不僅可以使政府更有效地提供公共服務，也可以扶持、推動社會組織的發(fā)展，使社會的運行變得更為健康、有序。再次，我們還需要討論一個問題，在提供社會服務過程中，超出政府公共服務的部分是否要讓服務接受者支付相應的成本。如果這種觀念被社會接受的話，我們的思路也就清楚了。比如晚托班收費就是一件很正常的事情，因為它屬于政府公共服務之外。因此今天，在政府職能逐漸轉(zhuǎn)變、政府公共服務日趨加強

8、的背景下，我們怎么設(shè)計我們的教育政策，需要不斷地與時俱進地來認識和思考。否則，這會導致我們自己的政策不系統(tǒng)和不完整，就會面臨層出不窮的矛盾，我們的工作也就只有補漏洞的份，沒有積極進取的機會。從管理到治理記者：和諧社會的建設(shè)需要我們怎樣從政策上改進對基礎(chǔ)教育的管理？尹主任：這里需要思考兩個問題。第一，如何看待我們的教育政策。必須承認，在任何社會中不同利益群體客觀存在的，我們提出建設(shè)和諧社會就是讓每一個利益群體的利益都應該得到保證。正常的社會運行機制就是要能保證每個利益群體各自利益，并且在其不同的利益發(fā)生沖突時具有有效調(diào)節(jié)的機制，我想這也是我們在和諧社會建設(shè)中所注重的“和而不同”的意義所在。當然，

9、這就涉及到我們的教育政策，我們的政策是否尊重利益多元的現(xiàn)實？是否考慮所有利益群體的平衡，而不是對各利益群體倚輕倚重，政策形成的過程是否民主？我認為，承認利益多元，就是要允許現(xiàn)實生活存在著各種選擇的空間和機會，這才是活力的表現(xiàn)。如果我們承認“民主是個不壞的東西”，那么也應該接受這樣的判斷“民主的決策不是最佳決策”這個結(jié)果，可能民主決策的結(jié)果并不是最好的結(jié)果、而只是一個不差的結(jié)果。不差的結(jié)果包容性就大，這樣來看我們對今天的政策評價是否也應該能多一點理解，多一點容忍？因為它是各方利益博奕和平衡的結(jié)果。在現(xiàn)在生活中當我們推出一項政策后，在有人叫好的同時，也會有人批評，時間越久，持批評者越眾，這是什么道

10、理呢？其實一項政策總是針對某一種傾向、某一些問題。萬全之策是沒有的，當一項政策推出之后，往往是把當初政策制訂時所指向的問題基本解決了，但是政策固有的弊端又顯露了。這個時候人們常常會遺忘政策推行時的初衷，而用政策推行之后新出現(xiàn)的矛盾來否定前者，進而引發(fā)對政策的錯誤評估。這是經(jīng)常發(fā)生的社會現(xiàn)象，因此，我認為我們應該建立一種對政策后評估的思路，決策之前應該把一項政策的優(yōu)勢和問題全部顯現(xiàn)出來，以便于大家深入了解決策的思路和決策的方法以及政策正負兩方面的效應，一旦實施之后要對政策的效應與當初設(shè)計是否一致，只要是一致，社會就應坦然接受，否則，社會輿論的壓力必然會導致決策的搖擺性和反復性。第二，如何看待我們

11、的教育行政職能。我認為，作為今天的教育行政部門要增強這樣一個意識我們不僅是在管理教育，而是作為政府部門在治理社會。在職能上提高服務社會的能力和水平，在機制應當進一步發(fā)揮社會在管理方面的潛力，提高社會自我治理和協(xié)調(diào)的能力，在體制上政府、社會和學校要合作共治，要在對治和協(xié)商過程中形成合理的治理規(guī)則，形成責任、權(quán)利、義務的規(guī)范體系和治理秩序，使得教育更加充滿活力。上海作為一個充滿活力的城市，要呼喚充滿活力的教育，也應該具備充滿活力的教育。在歷史的跨度上認識教育發(fā)展記者：您提出一個十分重要的觀點：應該歷史地來認識教育的改革和發(fā)展。尹主任：對。我們今天如果要討論政策，應該在教育發(fā)展歷史跨度上去認識每一個

12、教育政策的歷史背景，因為教育政策總有階段性，它處于一定的背景下需要做什么事情和能做什么事情。每個階段的決策總是有來龍去脈的，總是有針對性、指向性的。比如現(xiàn)在討論非常熱烈的農(nóng)村教育體制改革問題，據(jù)我所知我們原來是縣管教育，那為什么會形成鎮(zhèn)管教育的體制呢？在上世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，而相比較縣里的經(jīng)濟和國家的經(jīng)濟，政府的財政捉襟見肘，所謂全民所有制經(jīng)濟發(fā)展的比較慢，而教師屬于公辦編制，收入很低。而當時的農(nóng)民收入增長很快，當時原上海縣馬橋鎮(zhèn)打掃衛(wèi)生的農(nóng)民一個月拿60元，我們的教師只有36元，農(nóng)民的工資標準是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資標準。正是在這種背景下，在全國推行了義務教育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的體制。

13、1985年，上海也執(zhí)行了郊區(qū)農(nóng)村教育體制的改革，教育的面貌馬上有了很大的改變。但進入上世紀90年代以后，隨著我國市場經(jīng)濟的逐步建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)勢不復存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入也呈不穩(wěn)定狀態(tài)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位財政收入的差異性與教育需求的統(tǒng)一性之間產(chǎn)生了矛盾，帶來了教育發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不均衡性。最終到90年代末提出了要由縣來統(tǒng)籌教育，這就是一個歷史的過程。最近我剛到教委，在與人大代表交流時發(fā)現(xiàn)有關(guān)教育均衡問題是關(guān)注的焦點，有代表提出農(nóng)村教育由區(qū)縣里統(tǒng)籌，那么上海區(qū)縣之間也有差異，能不能市里面統(tǒng)籌呢？這同樣有一個歷史背景和現(xiàn)實條件問題。上世紀90年代上海的大發(fā)展，是在充分調(diào)動各區(qū)縣發(fā)展積極性、主動性和創(chuàng)造性的

14、基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。這是當時上海經(jīng)濟發(fā)展一個很重要的體制優(yōu)勢，在這樣的一個背景下，區(qū)縣承擔了經(jīng)濟發(fā)展的任務，財政的增長相當?shù)乜?，教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展的責任必定也由區(qū)縣在塊里統(tǒng)籌。當時的薄弱學校更新工程就是依托了大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市功能轉(zhuǎn)換，形成布局調(diào)整而進行的，在這樣的背景下，教育的領(lǐng)導權(quán)應該是在區(qū)縣。但是今天大家比較容易看到的是這個體制的弊端，而把當初有利的一面給忽略了，所以今天看到市中心的盧灣、黃浦和遠郊的崇明的差距就有一些人要求改變這個體制。其實區(qū)縣有發(fā)展的自主權(quán)，必然會導致區(qū)縣之間發(fā)展的差異，關(guān)鍵今天我們?nèi)绾喂懒窟@種體制的優(yōu)勢和潛力是否依然，我想是肯定的。因此我認為，應該繼續(xù)發(fā)揚

15、區(qū)縣主動發(fā)展的體制優(yōu)勢，現(xiàn)存的區(qū)縣差距完全可以通過市級財政轉(zhuǎn)移支付予以解決。所以我覺得我們應該從歷史的跨度上去認識每一個決策的來龍去脈、利弊抉擇，全面地、辯證地分析和看待問題，這樣才會使我們今天的決策不會變得盲目，不會被眼前的問題牽著鼻子走，才能指揮若定。在與國內(nèi)外教育發(fā)展軌跡的比較中獲得啟示記者：您剛才從歷史的視角向我們詳細闡述了認識教育與發(fā)展的一個方法。在您看來，除了上述視角以外，建設(shè)有活力的教育我們還應當確立怎樣的認識？尹主任：建設(shè)有活力的教育，要求我們還要善于在與國內(nèi)外教育發(fā)展軌跡的比較中獲得啟示。比如說，在1997年的時候我到美國去考察，在美國教育部看到一份改造學校的大膽計劃這份材料

16、后由華東師范大學出版社翻譯出版。這個計劃有七個要點，舉例說第一個要點，由企業(yè)界拿出一筆資金，然后在全國范圍內(nèi)尋找有關(guān)改造學校的課題。這個課題可以涉及到教育核心領(lǐng)域、教師隊伍管理的課程（我們所說的美國的教師專業(yè)發(fā)展，都是在這段時間進行的），可以是學校與社區(qū)關(guān)系、可以是學校聯(lián)盟、也可以是學校的合作組織。由專業(yè)機構(gòu)社會組織去承擔這些課題，從而推動教育發(fā)展中許多突出問題的解決。后來我們所進行的的實驗性示范性高中創(chuàng)建工作，其思路和方法就受到了它的啟發(fā)，另外素質(zhì)教育實驗學校的評估以及今天在浦東引進劉京海成功教育咨詢中心委托管理東溝中學的做法，也是受到了當時美國的這個思路的啟發(fā)。實際上這10多年來有很多改革

17、措施，比如小班化教育克林頓總統(tǒng)曾提出小班化教育的政策，世界各國和各地區(qū)都掀起了小班化的浪潮。我記得我們在分析大陸、香港、澳門、臺灣兩岸四地的資料之后進行了研究。其中澳門有一個教育管理的措施，是通過收費的杠桿來調(diào)節(jié)學額，比如規(guī)定私立學校每班40個學生每人的是標準收費，招了第41位學生所有學生的收費必須降低，第51位必須再降低，使得學校超額招收學生及沒有經(jīng)濟上的好外，這樣控制學額。這些管理的方式給了我們以啟發(fā)，由此我們當初提出了學校的學額管理、學額控制。今天我們已經(jīng)清楚地認識到，如果當初我們不提出小班化這個設(shè)想，那么上海在10多年的時間里將會因為生源銳減而喪失相當多的資源，小班化作為教育現(xiàn)代化發(fā)展

18、一個標志，在上海發(fā)展的機會就會失去。實際上有很多地方都沒注意到這個問題。我曾經(jīng)與某地教育局局長交流，他們說了解我們這個思路太晚了，他們在學生不足時已經(jīng)關(guān)閉了學校，最后造成了教師和其他教育資源流失。所以今天我們要研究主要發(fā)展國家的教育改革，從它們身上獲得啟發(fā)，從而使上海的教育得到超前的思考。內(nèi)涵發(fā)展應當成為今天教育改革的重點記者：您談到了建設(shè)有活力的教育要歷史地看待教育改革，又提出了在學習借鑒中發(fā)展上海的教育。可否再向我們談談，我們?nèi)绾卧诋斚陆逃l(fā)展現(xiàn)實環(huán)境下尋找改革和發(fā)展的目標？尹主任：好的，我談一下自己的想法。我認為：審時度勢地推進上海教育的改革和發(fā)展是我們義不容辭的責任。我們當初曾經(jīng)總結(jié)了

19、南市區(qū)的經(jīng)驗，因為南市區(qū)當初依托上海大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很好地實現(xiàn)了薄弱學校的更新。很難想象如果不推廣這些經(jīng)驗，我們會在薄弱學校改造過程中取得今天大家所看到的成績。可以這樣說，在上海大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，如果教育不是主動抓機遇必定會喪失發(fā)展的時機。包括當時的寄宿制高中建設(shè)，也同樣是利用了這個機會，審時度勢地推進了上?；A(chǔ)教育的發(fā)展。對于當下上海的基礎(chǔ)教育改革，我認為首要的任務就是關(guān)注教育內(nèi)涵發(fā)展。這主要是基于這樣一些認識。首先，上海教育今天的實力確實已與改革開放初期不同了。30年之前重點中學才享有增建實驗樓的待遇，到今天幾乎所有學校都有實驗樓，標準大大地超過當年的重點中學。上海教

20、育發(fā)展的基礎(chǔ)實力已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，而與此同時教育內(nèi)涵發(fā)展的問題凸顯了出來。這個凸現(xiàn)既是社會發(fā)展對教育的要求相應提高了，也反映了教育硬件建設(shè)的歷史任務基本完成之后，對教育發(fā)展新任務的遠見卓識。因此，教育發(fā)展的核心應該歷史地轉(zhuǎn)移到推進內(nèi)涵發(fā)展上來。其次，今天我們教育隊伍面臨著新老更替，需要我們在學校管理，教學管理等關(guān)系教育內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)鍵問題上爭取有效措施來保證教育內(nèi)涵發(fā)展。從以知識為本、以能力為本的教育管理發(fā)展到以人為本的教育管理。以知識為本、以能力為本還都是人自身以外的東西，把教育看作人的在社會上謀生的工具，而今天我們建設(shè)和諧社會，越來越注重以人為本的概念。因此，我們要在建設(shè)以人為本的和諧社會的背景下系統(tǒng)地、前瞻地來研究我們的政策。唯此，我們才可能從大的背景出發(fā)，解決今天面臨的一系列矛盾。教育改革應注重系統(tǒng)性、前瞻性與可操作性記者：您在上面曾提出了一個非常重要的命題：是治理社會、治理教育而不僅是管理教育。那么怎樣才能更好的治理教育呢？尹主任：基于治理的思路，在今天的教育工作中一定要堅持三個性：首先是系統(tǒng)性，要有系統(tǒng)的分析和思考，今天教育的問題很多，政策的任務很重，便不能頭痛