西方保險監(jiān)管模式變革與我國選擇

1、西方保險監(jiān)管模式變革與我國選擇 保險監(jiān)管是保險監(jiān)管當局基于信息不對稱、逆向選擇和道德風(fēng)險等因素，對保險機構(gòu)行為、保險公司償付能力和保險市場競爭行為進行監(jiān)督管理的制度、政策和措施的總和。保險監(jiān)管模式則是指保險監(jiān)管機構(gòu)在既定的約束條件下為達到保險監(jiān)管的某種預(yù)期目標而作出的監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管方式的制度安排。進入20世紀90年代以來，以銀行業(yè)、保險業(yè)為主導(dǎo)的金融并購浪潮席卷全球，金融混業(yè)經(jīng)營日漸深入，不僅導(dǎo)致了西方各國的保險運行格局發(fā)生了重大變化，同時也推動了保險監(jiān)管模式的變革。一、西方保險監(jiān)管模式的變革：四個轉(zhuǎn)變從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。以19四年美國國會通過的金融服務(wù)現(xiàn)代化法為標志，全球金融業(yè)務(wù)日益向

2、混業(yè)經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變，與之相適應(yīng)的金融保險監(jiān)管模式也日益朝著混業(yè)監(jiān)管的方向演變，主要表現(xiàn)為集銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管于一體，成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管部門，使保險監(jiān)管受益于銀行、證券監(jiān)管的技術(shù)和信息優(yōu)勢；放寬對保險資金投資領(lǐng)域的管制，支持保險企業(yè)上市和兼并，推動金融向混業(yè)經(jīng)營方向發(fā)展。如英國已經(jīng)通過改革建立起統(tǒng)一的監(jiān)管框架，對于金融控股公司，包括保險公司為主干企業(yè)的金融服務(wù)公司，統(tǒng)一由金融監(jiān)管局的一個集團公司部監(jiān)管，而對單一保險公司，則仍然由保險監(jiān)管部監(jiān)管；日本的金融大爆炸改革也維持原有的統(tǒng)一監(jiān)管結(jié)構(gòu)，只是成立新的金融監(jiān)督廳行使統(tǒng)一監(jiān)管職能而已。2.從市場行為監(jiān)管向償付能力監(jiān)管轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的保險監(jiān)管主要是

3、市場行為監(jiān)管，即對市場行為的合規(guī)性監(jiān)管，重點是對市場準入、業(yè)務(wù)行為、費率厘定、保單設(shè)計等經(jīng)營實務(wù)的監(jiān)管。但從20世紀80年代以來，西方國家逐步從市場行為監(jiān)管轉(zhuǎn)向償付能力監(jiān)管，以保護被保險人的利益為監(jiān)管目的。所謂償付能力，是指保險公司對所承擔的風(fēng)險責(zé)任在發(fā)生超出正常出險概率的賠償和給付時所具有的經(jīng)濟補償能力。保險監(jiān)管部門通過對保險企業(yè)償付能力的有效監(jiān)管，可以及時了解保險公司的財務(wù)情況，及時提醒償付能力不夠充分的保險公司采取積極而有效的措施，以切實保障被保險人的利益。如英國于1982年頒布了新的保險公司法，特別強調(diào)了償付能力監(jiān)管問題，并規(guī)定經(jīng)營不同業(yè)務(wù)的保險公司有不同的償付能力額度；美國的NAIC

4、于1994年提出了以風(fēng)險資本為基礎(chǔ)（RBC）的償付能力監(jiān)管要求，并制定了一套量化監(jiān)管指標；日本于1996年頒布了新保險業(yè)法，明確將保險監(jiān)管工作重點由市場準入的嚴格審批轉(zhuǎn)向?qū)ΡｋU人償付能力的管理，注重對被保險人利益的保護。3.從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。機構(gòu)監(jiān)管是指按照金融機構(gòu)的類型分別設(shè)立不同的監(jiān)管機構(gòu)，不同監(jiān)管機構(gòu)擁有各自職責(zé)范圍，無權(quán)干預(yù)其它類別金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。功能性監(jiān)管是指一個給定的金融活動由同一個監(jiān)管者進行監(jiān)管，而無論這個活動由誰從事，其目的是提高流程的秩序和效率（美前財長Robea Rubin）。功能監(jiān)管的最大優(yōu)點是可以大大減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)（裴光，2002）。

5、在金融混業(yè)經(jīng)營越來越流行的今天，不同金融機構(gòu)之間的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)界限變得越來越模糊，不同金融機構(gòu)功能的一體化和業(yè)務(wù)交叉使傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管變得越來越不適應(yīng)，因此，從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變已是現(xiàn)實的客觀要求。從保險監(jiān)管角度來看，采取功能監(jiān)管方式對處于混業(yè)經(jīng)營中的保險業(yè)來說也是非常必要的。4.從嚴格監(jiān)管向松散監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從西方國家來看，150多年前，現(xiàn)代保險監(jiān)管模式誕生便選擇了嚴格的保險監(jiān)管模式，并一直朝著正向強化的方向發(fā)展。然而，進入20世紀90年代中期以來，西方保險監(jiān)管出現(xiàn)了改革勢頭，逐步放松了對保險業(yè)的管制，其保險監(jiān)管模式逐步由嚴格向?qū)捤赊D(zhuǎn)化。這主要是因為，傳統(tǒng)的嚴格監(jiān)管是以穩(wěn)定性作為保險監(jiān)管的惟一目標

6、，但隨著金融混業(yè)經(jīng)營的不斷深入，導(dǎo)致金融保險業(yè)務(wù)的相互交叉，使得銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)三者的行業(yè)邊界逐步淡化，市場競爭日趨激烈，業(yè)務(wù)擴張與效率提升成為保險業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，西方發(fā)達國家保險監(jiān)管機構(gòu)不得不重新審視持續(xù)近一個半世紀的保險監(jiān)管的穩(wěn)定性目標，并對保險監(jiān)管目標加以修正，由單一的穩(wěn)定性目標轉(zhuǎn)為多維目標，即穩(wěn)定性目標、效率目標和擴張性目標。其中，效率目標是第一性的，它是實現(xiàn)保險體系的長期穩(wěn)定性目標和長遠擴張性目標的前提條件。因此，放松保險管制成為西方發(fā)達國家保險監(jiān)管機構(gòu)的必然選擇。二、嚴格監(jiān)管和松散監(jiān)管：西方實踐美國為代表的嚴格監(jiān)管模式。嚴格監(jiān)管模式是一種傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，在這種監(jiān)管模式下，所有保

7、險活動的過去和現(xiàn)在都受到全面監(jiān)管，包括對市場準入的限制，對保險條款、費率條件、保單利率、紅利分配、一般保險條件等均有明文規(guī)定，并在投放到市場前受到監(jiān)管部門嚴格和系統(tǒng)的監(jiān)管。美國是這一模式的代表。美國的保險監(jiān)管職責(zé)主要是由各州的保險監(jiān)督局承擔，其最高領(lǐng)導(dǎo)是保險監(jiān)督官，由所在州的州長任命，對州長負責(zé)，全國共有保險監(jiān)管人員1.4萬名左右。由于美國聯(lián)邦政府沒有保險監(jiān)管機構(gòu)，相對獨立的各州對保險機構(gòu)的市場準入和條款費率等方面的監(jiān)管要求和方式不盡相同，隨著保險公司越來越多地跨州經(jīng)營業(yè)務(wù)，各州不同的規(guī)定和監(jiān)管方式帶來了諸多不便，因此，加強各州保險監(jiān)管協(xié)調(diào)的呼聲越來越高，成立于1871年的全國保險監(jiān)督官協(xié)會（

8、NAIC）在協(xié)調(diào)各州監(jiān)管行為方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。NAIC的主要職能是協(xié)助各州的保險監(jiān)管機構(gòu)對保險市場進行監(jiān)管，協(xié)調(diào)各州的保險監(jiān)管方式，以低成本的方式實現(xiàn)高效率的監(jiān)管。美國各州的保險監(jiān)管內(nèi)容雖有差異，但歸納起來通常有四個方面：償付能力監(jiān)管、保險合同（保單和費率）監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)管和市場行為監(jiān)管。為了做好償付能力監(jiān)管工作，NAIC于1994年提出了以風(fēng)險資本為基礎(chǔ)（BBC）的償付能力監(jiān)管要求，代替了原來各州實行的最低資本要求的監(jiān)管制度，并制定了一系列監(jiān)測指標，目前各州保險監(jiān)管部門基本采用了這套指標。在保險合同的監(jiān)管上，對于財產(chǎn)和意外保險公司，可以自行設(shè)計保單和厘定費率，但前提是公司采用的保單和

9、費率必須符合所在州的有關(guān)規(guī)定；而對人壽和健康保險公司，他們必須按照規(guī)定將其要出售的新保單報經(jīng)本州保險監(jiān)督局批準或備案才能實施。而且，如果這種產(chǎn)品含有證券特性，還應(yīng)當報經(jīng)美國證券交易委員會（SEC）批準。在財務(wù)和市場行為監(jiān)管方面，監(jiān)管部門通常實行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查兩種，現(xiàn)場檢查主要是監(jiān)管者親自光臨保險公司，檢查公司財務(wù)狀況是否健全，會計賬簿是否完整，內(nèi)部管理是否完善，是否公正對待其客戶，能否遵守各項有關(guān)承保、銷售、廣告和理賠方面的法規(guī)。非現(xiàn)場檢查是監(jiān)管機構(gòu)的日常工作，要求所有在美國注冊登記的國內(nèi)外保險公司均要向NAIC報送季度和年度財務(wù)報表，以供NAIC不斷擴充各個保險公司的財務(wù)數(shù)據(jù)庫，并將格

10、式化后的數(shù)據(jù)反饋給各州保險監(jiān)督官，以便各州保險監(jiān)管機構(gòu)運用標準化程序分析本州保險公司的財務(wù)狀況，并提早發(fā)現(xiàn)問題，采取適當措施，處理有問題的公司。除美國外，德國和歐洲一些大陸國家也實行這一模式。德國的監(jiān)管內(nèi)容主要有：（1）統(tǒng)一保險契約和危險分類，對契約實行標準化管理。（2）費率控制，所有保險公司都必須按監(jiān)管部門規(guī)定，確定各自費率，其中風(fēng)險保費由行業(yè)平均損失率確定，預(yù)計管理費用由前年的結(jié)果來確定，傭金不得超過保費的11%.（3）利潤控制，保險企業(yè)利潤率不得超過總保費的3%，超過部分要返還給被保險人。（4）償付能力控制，做法與英國基本相同。2.英國為代表的松散監(jiān)管模式。松散監(jiān)管模式是一種強調(diào)對保險人

11、的償付能力進行監(jiān)管，而相應(yīng)地放松對保險產(chǎn)品、保險費率、保險業(yè)務(wù)甚至市場準入條件的約束。英國是這一模式的代表，1997年10月以前，英國政府對金融業(yè)的監(jiān)管是按照分業(yè)模式進行的，其中保險監(jiān)管是由英國貿(mào)工部負責(zé)的，但從1998的1月起，保險監(jiān)管職能由英國貿(mào)工部臨時過渡到財政部，然后由財政部采取簽署合同方式，將保險監(jiān)管職能從1999年1月1日起委托給新成立的英國金融服務(wù)局（FSA），金融服務(wù)局是由過去分別監(jiān)管銀行、證券、保險等9個行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)組成。 英國的保險監(jiān)管是以償付能力為中、b的。保險監(jiān)管機構(gòu)對保險業(yè)的管理強調(diào)保險公司的自律性，除保證償付能力外，保險監(jiān)管機構(gòu)不對保險公司的具體經(jīng)營、費率制定和業(yè)

12、務(wù)狀況作特別規(guī)定。1982年通過的保險公司法規(guī)定，所有在英國營業(yè)的保險公司均應(yīng)保持足夠的償付能力，必須定期向監(jiān)管機構(gòu)提交和向公眾公布其詳盡的財務(wù)信息。英國對最低償付能力的要求是：對于非壽險業(yè)務(wù)，不得低于公司每年凈保費收入的16%或當年保險賠款額的23%；對于壽險公司來講，最低償付能力為公司負債額的4%加上風(fēng)險資本額（即保額與責(zé)任準備金之差）的0.3%.對于償付能力不足的保險公司，英國保險監(jiān)管部門處罰時從不手軟的。如果保險公司發(fā)生償付能力不足或財務(wù)不健全的情況，F(xiàn)SA會要求保險公司提供更詳盡的信息，包括按季度送報表和隨時提供投資、業(yè)務(wù)活動情況、精算報告等項內(nèi)容，甚至停止承保新業(yè)務(wù)。這種監(jiān)管機制有

13、效地保證了保險監(jiān)管的及時、準確、到位，而且便于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。另外，英國保險監(jiān)管機構(gòu)重視對保險公司信息的披露，他們認為，向社會公開的保險公司信息越多，越能幫助投保人正確選擇保險公司以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，越能減少市場失靈所造成的經(jīng)濟損失，因此，保險監(jiān)管部門每年都向社會公開保險公司報送的保險監(jiān)管報表，凡是需要了解保險公司信息的單位和個人都可以自行查閱。從英美保險監(jiān)管模式來看，無論是美國的嚴格監(jiān)管模式還是英國的松散監(jiān)管模式，都強調(diào)了償付能力監(jiān)管的重要性。相對于松散監(jiān)管模式而言，嚴格監(jiān)管在市場準入、產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)營行為方面有更高的要求，有利于保證保險公司的財務(wù)穩(wěn)健和保險業(yè)的聲譽。但松散監(jiān)管在一定條件下更有利于

14、促進保險業(yè)的發(fā)展。因此，各國保險監(jiān)管模式的選擇是要根據(jù)本國的國情傳統(tǒng)和現(xiàn)實變革需要來確定。三、我國保險監(jiān)管模式選擇：折衷模式我國的保險監(jiān)管歷史較為短暫，1995年保險法的頒布使我國保險監(jiān)管納入了法制化的軌道，1998年中國保險監(jiān)督管理委員會的成立，標志著我國保險監(jiān)管體系初步形成。與西方寬松的保險監(jiān)管相比，我國現(xiàn)階段的保險監(jiān)管從整體上看仍然屬于較為嚴格的監(jiān)管模式，但又不同于美國的嚴格監(jiān)管模式，有其自身的獨特性。這種獨特性表現(xiàn)在：（1）強調(diào)分業(yè)監(jiān)管，忽視混業(yè)監(jiān)管。我國于1995年開始形成的金融分業(yè)經(jīng)營體制，與之相適應(yīng)，我國金融監(jiān)管就形成了證監(jiān)會、保監(jiān)會和新近成立的銀監(jiān)會三足鼎立之勢，各司其職，這雖

15、然有利于防范我國金融業(yè)管理水平不高情況下因混業(yè)經(jīng)營而產(chǎn)生的金融風(fēng)險，但由于相互缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，在銀行、證券、保險之間業(yè)務(wù)往來越來越頻繁的情況下，這種忽視混業(yè)的監(jiān)管體制顯然是一種低效率的監(jiān)管。（2）重視市場行為監(jiān)管，忽視償付能力監(jiān)管。長期以來，我國的保險監(jiān)管基本上是市場行為的監(jiān)管，重點監(jiān)管費率厘定、險種設(shè)計等經(jīng)營實務(wù)，償付能力監(jiān)管十分薄弱，缺少相應(yīng)的監(jiān)管技術(shù)和能力。由此造成許多保險公司忽視業(yè)務(wù)質(zhì)量的提高，疏于成本費用的控制，償付能力隱患很大。（3）追求穩(wěn)定性目標，忽視效率目標。我們現(xiàn)行的保險監(jiān)管模式是建立在穩(wěn)定性目標之上的，對保險企業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容不僅涉及范圍廣，而且限制性很強，如嚴格的市場準入

16、限制，產(chǎn)壽險不得兼營，主要險種的基本條款和費率由保監(jiān)會統(tǒng)一制定，保險資金運用僅限于銀行存款、國債和金融債券等等。雖然表面上看，保險企業(yè)的穩(wěn)定性得到了保證，但由于嚴格的市場準入而缺乏競爭，條款費率的統(tǒng)一制定而缺乏創(chuàng)新，嚴格的投資范圍限制導(dǎo)致資金運用低效率，這都使得我國保險業(yè)的效率極其低下。而且，在缺乏效率情況下，內(nèi)資保險公司的償付能力嚴重不足已是不爭的事實，長此以往，保險體系的穩(wěn)定性也會遭到嚴重威脅。隨著我國加入WTO后保險市場的全面開放，國內(nèi)外競爭加劇，金融混業(yè)經(jīng)營趨勢日益明顯，傳統(tǒng)的保險監(jiān)管模式難以滿足開放條件下我國保險業(yè)的發(fā)展。從長遠來看，中國保險監(jiān)管模式必然要向國際通行的寬松的保險監(jiān)管模

17、式過渡，但在一系列約束條件尚未改變的情況下，我國現(xiàn)階段的保險監(jiān)管模式應(yīng)該采?。阂詢敻赌芰ΡO(jiān)管為主、兼顧市場行為監(jiān)管的折衷監(jiān)管模式。建立償付能力監(jiān)管機制。從國際國內(nèi)保險業(yè)發(fā)展趨勢來看，轉(zhuǎn)向以償付能力為核心的保險監(jiān)管是保險業(yè)發(fā)展的客觀要求。保險公司的償付能力是保障公司經(jīng)營安全和投保人合法權(quán)益的最重要因素，償付能力監(jiān)管已成為世界各國保險監(jiān)管的核心。最近幾十年，由于保險業(yè)飛速發(fā)展，保險公司經(jīng)營多樣化策略、保險公司面對越來越激烈的競爭、以及保險業(yè)為彌補承保業(yè)務(wù)的虧損而進入高風(fēng)險領(lǐng)域投資，這些都大大增加了保險業(yè)的風(fēng)險程度，國際上越來越多的保險公司變得沒有償付能力而破產(chǎn)，根據(jù)Sigma的統(tǒng)計，1978199

18、4年世界范圍內(nèi)共有648家產(chǎn)險公司喪失了償付能力。而中國保險業(yè)償付能力不足的問題也引起了理論與實務(wù)界的重視，正如張維迎教授（1998）所說：保險業(yè)的支付危機已經(jīng)成為中國未來金融穩(wěn)定的一大威脅。平安保險董事長馬明哲（1999）在測算后也認為；中國保險業(yè)償付能力不足的比率（償付能力不足差額最低償付能力）已經(jīng)高達32.69%.當然，由于我國保險業(yè)壟斷程度高，又有著巨大的發(fā)展?jié)摿?，保險經(jīng)營所累積的風(fēng)險可能可以用新增保費收入彌補，從而推遲償付能力危機的到來。但償付能力的問題必須要引起保險監(jiān)管部門的高度重視，從目前來看，應(yīng)該做好以下幾方面工作：一是建立保險監(jiān)管信息系統(tǒng)，確保信息的真實性和完整性，及時掌握保

19、險公司償付能力的變化情況；二是要進一步細化償付能力監(jiān)管指標，并根據(jù)情況變化及時修訂，實行量化監(jiān)管；三是參照美國經(jīng)驗，建立財務(wù)分析和償付能力跟蹤系統(tǒng)（FAST），重點對大保險公司進行跟蹤監(jiān)管。2.完善市場行為監(jiān)管機制。從我國保險市場的微觀基礎(chǔ)來看，完全放棄市場行為監(jiān)管是不符合中國國情的。盡管松散監(jiān)管模式是保險監(jiān)管的必然趨勢，但前提是要有良好的約束市場行為的微觀基礎(chǔ)，而我國恢復(fù)保險業(yè)才二十多年，保險市場結(jié)構(gòu)壟斷程度相當高，據(jù)秦振球、俞自由（2002）的計算，我國保險市場在2000年的赫芬達爾指數(shù)（H）和（N）指數(shù)分別為0.286和3.50，說明整個市場相當于只有34家保費收入相等的保險公司，保險市場的寡頭壟斷特征明顯。壟斷必然削弱有效競爭，幾家大公司憑借其壟斷地位采取粗放式經(jīng)營，一直以擴大保費規(guī)模為考核業(yè)績的標準，從而導(dǎo)致市場的無序競爭，出現(xiàn)了隨意降低費率，高手續(xù)費返還，任意擴大保險責(zé)任，甚至欺騙保戶、損害保戶利益的行為也時有發(fā)生。另外，我國保險市場存在著嚴重的信息阻