國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的思考

1、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的思考近兩三年來(lái)，PPP項(xiàng)目在我國(guó)取得較快發(fā)展，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等發(fā)揮了積極作用，但也引發(fā)一些問(wèn)題和爭(zhēng)論。如何看待國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，就是其中之一。下文對(duì)國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的優(yōu)劣勢(shì)，以及相應(yīng)的政策建議：一、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)一是資金優(yōu)勢(shì)經(jīng)過(guò)建國(guó)60多年的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放后國(guó)有企業(yè)的多次改革與戰(zhàn)略重組，目前全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量已達(dá)100多萬(wàn)億元，中央所屬國(guó)有企業(yè)和地方大型國(guó)有企業(yè)已發(fā)展為跨行業(yè)、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的大型企業(yè)集團(tuán)，資金實(shí)力雄厚。這些企業(yè)可以憑借其資金，積極參與PPP項(xiàng)目的

2、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，作為企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要領(lǐng)域。二是技術(shù)優(yōu)勢(shì)新中國(guó)成立后，我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一直由政府直接負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，具體業(yè)務(wù)由相關(guān)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域技術(shù)相對(duì)成熟，且國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域掌握較先進(jìn)的技術(shù)，適合承擔(dān)地鐵、大型橋梁、涵洞、大型水利工程等技術(shù)、資本密集型的PPP項(xiàng)目。 三是行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)目前，我國(guó)開(kāi)展的PPP項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)設(shè)施為主，專業(yè)領(lǐng)域明確、特點(diǎn)突出，需要專門(mén)的管理方法和手段。國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，熟悉和了解本行業(yè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)規(guī)律、管理特點(diǎn)，在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)后，可以充分發(fā)揮其行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，做好PPP項(xiàng)目公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服

3、務(wù)。四是人才優(yōu)勢(shì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項(xiàng)目集中的領(lǐng)域，是資本密集、技術(shù)密集，也是人才密集的領(lǐng)域。幾十年來(lái)，國(guó)有企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的過(guò)程中，培養(yǎng)和聚集了一大批專業(yè)技術(shù)人才。特別是由中央單位所屬科研單位改革轉(zhuǎn)制為企業(yè)的各類設(shè)計(jì)研究院等國(guó)有企業(yè)，匯集一大批各專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，不少單位擁有一支高學(xué)歷、高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的高級(jí)人才隊(duì)伍，為國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了人才保障。二、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)存在的不足一是管理體制的不穩(wěn)定性黨的十八屆三中全會(huì)指出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)

4、營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)管理體制仍在改革過(guò)程之中，因而國(guó)有企業(yè)管理體制尚不夠穩(wěn)定，國(guó)有企業(yè)之間的兼并、重組，甚至和私營(yíng)企業(yè)之間的兼并重組經(jīng)常發(fā)生。而PPP的一些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)達(dá)20、30年，要求項(xiàng)目公司保持穩(wěn)定，在一般情況下不允許私營(yíng)企業(yè)股東退出項(xiàng)目公司，這就和國(guó)有企業(yè)目前的狀況發(fā)生了矛盾。二是利益機(jī)制的局限性私營(yíng)企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，其目的是為了取得私人回報(bào)，以實(shí)現(xiàn)私人股東利益的最大化，因而就會(huì)努力和公共部門(mén)合作，改善經(jīng)營(yíng)管理，節(jié)能降耗，提高經(jīng)濟(jì)效益。而國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)雖然也是為了取得合理回報(bào)，其收益和企業(yè)員

5、工及管理人員相關(guān)，但股東權(quán)益歸國(guó)家所有，納入各級(jí)財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。這就導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在和公共部門(mén)合作的過(guò)程中對(duì)自身利益的維護(hù)不像私營(yíng)企業(yè)那樣“精打細(xì)算”，在利益機(jī)制上存在一定的局限性。三是決策機(jī)制的不靈活性私營(yíng)企業(yè)在決策時(shí)根據(jù)股權(quán)直接做出決策，能夠較快適應(yīng)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，決策效率較高。而國(guó)企在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，是根據(jù)委托代理管理和授權(quán)決策的，決策環(huán)節(jié)較多、效率較低，有時(shí)難以適應(yīng)市場(chǎng)的變化，影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的順利進(jìn)行。四是和政府有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系國(guó)有企業(yè)由各級(jí)政府持股，其在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，難免出現(xiàn)政府相關(guān)部門(mén)的干預(yù)，把政府與企業(yè)的合作在一定程度上演變?yōu)檎c政府之

6、間的博弈、合作。如出現(xiàn)此類情況，就難以達(dá)到通過(guò)公私合作，利用私營(yíng)企業(yè)的機(jī)制，以及在管理、技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與效益的目的。三、規(guī)范國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的建議（一）規(guī)范PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)參加的范圍為了使國(guó)有企業(yè)從事PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)能夠取得和私營(yíng)企業(yè)相似、相應(yīng)的效果，需要對(duì)哪些國(guó)有企業(yè)能夠參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，哪些國(guó)有企業(yè)不能參與做出明確規(guī)定。目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)的規(guī)定不完全一致。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制、行政管理體制和PPP項(xiàng)目管理的特點(diǎn)，本文認(rèn)為，就某個(gè)地方的PPP項(xiàng)目而言，中央部門(mén)所屬國(guó)有企業(yè)和外地國(guó)有企業(yè)可以作為社會(huì)資本方發(fā)起PPP項(xiàng)目

7、或者成立項(xiàng)目公司參與當(dāng)?shù)卣l(fā)起的PPP項(xiàng)目。但本級(jí)政府及其轄區(qū)政府所屬的國(guó)有企業(yè)、城投公司（原投融資平臺(tái)公司）不得作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但可以作為本級(jí)政府的出資方參加項(xiàng)目公司。不過(guò)，在PPP項(xiàng)目公司中，政府股份一般不占控股地位。如果允許本級(jí)政府及其轄區(qū)政府所屬的國(guó)有企業(yè)、城投公司作為社會(huì)資本方發(fā)起PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，就和傳統(tǒng)的公共生產(chǎn)、公共供給模式?jīng)]有根本的區(qū)別，也不會(huì)改變公共服務(wù)的供給及機(jī)制，難以達(dá)到PPP項(xiàng)目的預(yù)期目的。且在一定轄區(qū)內(nèi)，對(duì)于公共部門(mén)而言，國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)并沒(méi)有增加公共部門(mén)的資源配置總量，只是結(jié)構(gòu)調(diào)整而已。（二）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同管理，規(guī)范國(guó)有

8、企業(yè)退出機(jī)制特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目存續(xù)期限一般長(zhǎng)達(dá)20、30年，未經(jīng)政府同意，其項(xiàng)目公司的股權(quán)不能隨意流轉(zhuǎn)，以保障其公共服務(wù)的穩(wěn)定性、可持續(xù)性。在國(guó)有企業(yè)發(fā)起成立的PPP項(xiàng)目公司中，對(duì)PPP項(xiàng)目合同條款加強(qiáng)管理，在有關(guān)條款中對(duì)國(guó)有企業(yè)退出機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。首先，對(duì)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)、退出PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行約束，非國(guó)家政策、企業(yè)破產(chǎn)倒閉等不可抗拒力量等原因，國(guó)有企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)、退出PPP項(xiàng)目公司，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目合同，完成經(jīng)營(yíng)期限。其次，對(duì)因國(guó)家政策造成的國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性兼并、重組，企業(yè)不得不退出項(xiàng)目公司的情況，在項(xiàng)目合同中給予相應(yīng)安排。在此情況下，地方政府可優(yōu)先安排其他國(guó)有企業(yè)收購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，或者安排項(xiàng)

9、目公司其他股東收購(gòu)，可以由政府回購(gòu)項(xiàng)目，以保障項(xiàng)目公司正常運(yùn)行。（三）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目公司的監(jiān)管，規(guī)范國(guó)有企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)行為一是強(qiáng)化PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)。進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目管理制度，在項(xiàng)目甄別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和終止等全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目信息，接受新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾監(jiān)督，防止損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的財(cái)政監(jiān)督。防止因約束機(jī)制不足而產(chǎn)生建設(shè)工期延誤、成本超支等問(wèn)題，給政府財(cái)政造成損失。三是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的審計(jì)監(jiān)督。對(duì)涉及財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，審計(jì)部門(mén)要依法審查其資金使用的合規(guī)性、合法性和實(shí)際績(jī)效。四是加強(qiáng)P

10、PP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的人大監(jiān)督。充分發(fā)揮人大監(jiān)督功能，對(duì)PPP建設(shè)運(yùn)營(yíng)中是否存在損害消費(fèi)者利益、有無(wú)增加地方政府隱性債務(wù)等問(wèn)題進(jìn)行有效監(jiān)督。（四）規(guī)范PPP項(xiàng)目政府回購(gòu)，防止出現(xiàn)假股實(shí)債等現(xiàn)象，促進(jìn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展一些地方政府為了追求政績(jī)，采取假股實(shí)債等方式，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行包裝，進(jìn)入財(cái)政、發(fā)改委部門(mén)的示范項(xiàng)目庫(kù)，得到資金、技術(shù)方面的支持。即政府在私下給投資方承諾，項(xiàng)目在建成運(yùn)行若干年以后，由政府回購(gòu)該項(xiàng)目，以降低投資者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其合理收益。這種情況在國(guó)有企業(yè)發(fā)起的PPP項(xiàng)目或者有其控股的PPP項(xiàng)目公司中可能更容易出現(xiàn)。這種假股實(shí)債等不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，為其以后的長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)留下了隱患，特別是跨越政府任期的回購(gòu)項(xiàng)目問(wèn)題更多。因此，在PPP項(xiàng)目管理中，特別是合同管理中，要對(duì)政府回購(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格界定，除非中央政策發(fā)生重大變化、項(xiàng)目公司破產(chǎn)等情況，地方政府一般不回購(gòu)PPP項(xiàng)目。（五）規(guī)范國(guó)有企業(yè)參加PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮現(xiàn)階段過(guò)渡性的作用在已落地開(kāi)工建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目占一半以上，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種現(xiàn)象具有過(guò)渡性和階段性。目前，在PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等不利環(huán)境下，私營(yíng)企業(yè)因擔(dān)心投資風(fēng)險(xiǎn)而不敢投資、不愿投資。隨著國(guó)家法律制度的完善，地方政府信用水平的提高，這種局面就會(huì)逐漸改變，私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)