國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部控制特殊問(wèn)題

1、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部控制特殊問(wèn)題及內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)建議一研究國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)控特殊問(wèn)題對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的意義作為防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和保證企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本手段， 內(nèi)部控制的研究和實(shí)踐在國(guó)內(nèi)已成 “山雨欲來(lái)風(fēng)滿樓” 之勢(shì)：2006 年 6 月，中央國(guó)資委發(fā)布了 中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引 要求中央企業(yè)建立以內(nèi)部控制為核心的風(fēng)險(xiǎn)防范體系， 中央企業(yè)內(nèi)部控制管理暫行辦法 中央企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)暫行辦法均在醞釀之中； 2006 年 6 月上交所發(fā)布上海證券交 易所上市公司內(nèi)部控制指引 ，9 月深交所發(fā)布深圳證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引；2007 年 3 月，財(cái)政部發(fā)布了企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范 - 基本規(guī)范和 17

2、 項(xiàng)具體規(guī)范（征求意 見(jiàn)稿）， 2006 年甚至被財(cái)政部作為“企業(yè)內(nèi)控年” 。作為一個(gè)“舶來(lái)品” ，內(nèi)部控制的體系和架構(gòu)依賴于美國(guó)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以完全 市場(chǎng)化的企業(yè)作為基本依托。 而目前國(guó)內(nèi)內(nèi)部控制建設(shè)的主體， 相當(dāng)一部分是國(guó)有企業(yè)和國(guó) 有控股企業(yè)， 現(xiàn)有已發(fā)布的內(nèi)控規(guī)章， 也主要是針對(duì)這類企業(yè)。 我國(guó)國(guó)有企業(yè)的作用集中于 彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、 發(fā)展戰(zhàn)略性民族企業(yè)和體現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)的決定性力量等三個(gè)方面。 前兩個(gè)作 用體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性， 后一個(gè)作用體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性。 由此可以得出這樣 的結(jié)論：國(guó)有企業(yè)是特殊企業(yè)， 具有特殊的功能和特點(diǎn)， 能夠發(fā)揮特殊的作用，在國(guó)民經(jīng)濟(jì) 中占有特殊

3、的地位，但絕不是普遍地適用于大多數(shù)企業(yè)的企業(yè)組織形式。因此，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部控制體系的建設(shè)，必須充分考慮該類企業(yè)內(nèi)控相關(guān)因 素的具體特征。二國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部控制的特殊問(wèn)題；國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的特殊性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）國(guó)有企業(yè)目標(biāo)多元化和企業(yè)類型的多樣化內(nèi)部控制是對(duì)偏離企業(yè)目標(biāo)的活動(dòng)的控制， 因此， 企業(yè)目標(biāo)必須清晰和明確。 中國(guó)國(guó)有 企業(yè)的改革方向是， 將國(guó)有企業(yè)定位于特殊企業(yè)的地位， 以其特殊的優(yōu)越性， 承擔(dān)特殊的職 能，實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)。 國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)不同于一般企業(yè)。 一般企業(yè)只有單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)， 而我國(guó)國(guó)有企業(yè)則是集政治目標(biāo)、 社會(huì)目標(biāo)、 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等多重相互矛盾

4、的目標(biāo)為一身的復(fù)合 體。因此， 旨在滿足上述不同目標(biāo)的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系的建立就會(huì)十分復(fù)雜，至今，在全世界范 圍內(nèi)還是一個(gè)相當(dāng)難解的難題。 其次， 改革中的中國(guó)國(guó)有企業(yè)具有不同的類型。 中國(guó)國(guó)有企 業(yè)的產(chǎn)生、改革和發(fā)展不同于西方的國(guó)有企業(yè)，經(jīng)過(guò) 20 余年漸進(jìn)式改革后，出現(xiàn)了形形色 色的“國(guó)有企業(yè)”。 既存在傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)， 也有實(shí)行了公司制的國(guó)有企業(yè)， 還有股票公開(kāi) 上市的股份公司； 既有按照現(xiàn)代公司制新成立的國(guó)有企業(yè)， 也有市場(chǎng)化程度較高的國(guó)有獨(dú)資 企業(yè)，還有同外商合資合作的國(guó)有企業(yè)，出現(xiàn)了極具中國(guó)特色的“新國(guó)企” 。在不同的國(guó)有 企業(yè)里， 由于產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化程度不同和管理現(xiàn)代化程度不同， 導(dǎo)致企業(yè)

5、目標(biāo)的差異和管控模式 的差異。（二）國(guó)有企業(yè)公司治理的特殊性 我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司制改造是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上進(jìn)行的， 國(guó)有股“一股 獨(dú)大”，企業(yè)產(chǎn)權(quán)比較單一。很多國(guó)有企業(yè)雖然建立了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但仍由 國(guó)家絕對(duì)控股，由此而建立的法人治理結(jié)構(gòu)往往難以規(guī)范。另外， 國(guó)有資產(chǎn)管理體制不完善， 出資人職責(zé)不能完全到位， 國(guó)家作為所有者的權(quán)益得 不到有效保障。公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組成，國(guó)家一般不派人員，而是授權(quán)委托企 業(yè)作為國(guó)有股權(quán)的代表。 這樣， 真正代表國(guó)有出資者的往往還是企業(yè)“內(nèi)部人”。他們既要代表國(guó)家，替國(guó)家負(fù)責(zé)，又要代表職工，對(duì)職工負(fù)責(zé)，同時(shí)還是企業(yè)的一員。因此，

6、就出現(xiàn) 了所有者不能完全到位、 經(jīng)營(yíng)者與所有者在某種程度上錯(cuò)位的現(xiàn)象。 法人治理結(jié)構(gòu)中各角色 職責(zé)嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督不力，法人治理的權(quán)力制衡機(jī)制難以形成。另外， 還有黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系不明確， “新三會(huì)”與“老三會(huì)”之間的協(xié)調(diào) 困難等種種問(wèn)題。（三）國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)約束機(jī)制的局限對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制， 企業(yè)家形成機(jī)制存在明顯的制度障礙。 這主要 表現(xiàn)在三個(gè)方面： 一是經(jīng)理人員選拔機(jī)制空缺。 一些公司不是按市場(chǎng)的眼光去選拔經(jīng)營(yíng)人才，而主要看其是不是穩(wěn)當(dāng)、聽(tīng)話，至于有無(wú)經(jīng)營(yíng)才能，不是考慮的重點(diǎn)。二是經(jīng)理人員激勵(lì)機(jī)制空缺。經(jīng)理人員往往是憑責(zé)任心、事業(yè)心去工作，其收益

7、沒(méi)有與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、付出的勞動(dòng)以及取得的成果掛鉤，人力資本價(jià)值未能得到真正重視。盡管?chē)?guó)資委已經(jīng)出臺(tái)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo) 層股權(quán)激勵(lì)的相關(guān)辦法，但其力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。三是經(jīng)理人員約束機(jī)制空缺。由于國(guó)有企業(yè)公司治理還存在完善之中，還缺少足夠的對(duì)國(guó)有企業(yè)一把手的制衡力，“一言堂”甚至內(nèi)部人控制現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。（四）國(guó)有企業(yè)集團(tuán)母子公司關(guān)系復(fù)雜、委托代理鏈條長(zhǎng)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的產(chǎn)生、形成和發(fā)展有其特殊性：在國(guó)有企業(yè)改革和重組的進(jìn)程中形成的 國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，有的先有子公司再有母公司， 結(jié)果母子公司之間彼此都很難給自己合適定位， 造成了眾多母公司管不了子公司、母子公司“同床異夢(mèng)”的現(xiàn)象；有的剝離上市，集團(tuán)公司、上市公司、存

8、續(xù)企業(yè)之間關(guān)系復(fù)雜，關(guān)聯(lián)交易、高管兼職、大股東侵占等問(wèn)題突出；由于歷 史原因及本身規(guī)模較大，大型國(guó)有企業(yè)往往形成了復(fù)雜的總部和下屬公司架構(gòu)，母子公司關(guān)系復(fù)雜、投資級(jí)次過(guò)多、委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，控制難度大。（五）國(guó)有企業(yè)文化中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺失眾多國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的命令性體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性體制，過(guò)渡時(shí)間尚短，企業(yè)仍然缺乏激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)和方法，企業(yè)和員工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱。在戰(zhàn)略目標(biāo)制定、管控模式設(shè)計(jì)以及投融資和日常經(jīng)營(yíng)行為中缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全面思考和相應(yīng)防范；企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)大都停留在職能管理的層次上，無(wú)論是事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)還是事后危機(jī)處理，都僅僅是從流程、技術(shù)層面去把控，風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏必要的高度，

9、也沒(méi)有得到企業(yè)高層的必要關(guān)注；由 于國(guó)家金融政策等限制， 企業(yè)可以利用的風(fēng)險(xiǎn)管理工具也較匱乏，企業(yè)缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)防范手段。（六）內(nèi)部控制賴以運(yùn)行的管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱內(nèi)部控制并不是管理體系中獨(dú)立的部分，而是企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分和重要保障。相當(dāng)多的國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略管理還依舊停留在粗線條的“規(guī)劃”層面，戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的 科學(xué)性、戰(zhàn)略目標(biāo)的清晰度、戰(zhàn)略實(shí)施手段的可行性等都需要進(jìn)一步完善，戰(zhàn)略不明，基于戰(zhàn)略的內(nèi)部控制體系就是無(wú)根之木；國(guó)有企業(yè)還普遍習(xí)慣于“條塊分割”的職能化管理，部門(mén)內(nèi)部雖職責(zé)分明， 部門(mén)之間卻溝通不暢， 基于流程管理的內(nèi)部控制體系的運(yùn)行將會(huì)受到較 大的挑戰(zhàn)； 國(guó)有企業(yè)的信息化建設(shè)普

10、遍滯后， 業(yè)務(wù)流程運(yùn)作中的必要的牽制和監(jiān)督還相當(dāng)多 依靠紙面單據(jù)傳遞和人員定期檢查來(lái)完成，內(nèi)控的實(shí)施成本和檢查成本高、實(shí)施效果差。 三國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)建議。（一）加強(qiáng)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制理論和控制環(huán)境的研究 中國(guó)身處全球化的浪潮中， 既要大膽吸收和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在管理創(chuàng)新領(lǐng)域的成功經(jīng) 驗(yàn)和理論智慧，又要對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效地甄別和判斷，不能單純地模仿和“克隆” ，而是 要經(jīng)歷一個(gè)學(xué)習(xí)、消化， 自覺(jué)反思和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的過(guò)程， 將外來(lái)因素本土化，并最終實(shí)現(xiàn)中 國(guó)企業(yè)的自主創(chuàng)新的過(guò)程。否則簡(jiǎn)單移植，將會(huì)由于缺乏制度基礎(chǔ)、市場(chǎng)規(guī)則條件、社會(huì)化 協(xié)助程度以及員工教育素質(zhì)而事倍功半。建議組

11、織相關(guān)科研院所和企業(yè)， 啟動(dòng)中國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制理論和控制環(huán)境特殊性的調(diào) 研，對(duì)影響內(nèi)控的內(nèi)部和外部環(huán)境因素進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，并研究現(xiàn)有內(nèi)控體系的適用性。（二）明確國(guó)有公司治理原則 在國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系中要明確國(guó)有公司治理原則， 因此必須加強(qiáng)對(duì)國(guó) 有公司治理原則的研究， 形成中國(guó)國(guó)有公司治理原則 。國(guó)有公司治理原則是一套介于理 論與法律之間的制度文本，它雖然不具有法律強(qiáng)制性，但對(duì)全社會(huì)具有較強(qiáng)指導(dǎo)價(jià)值。 20 世紀(jì) 90 年代，公司制度較為發(fā)達(dá)國(guó)家（以美英為代表）的政府監(jiān)管部門(mén)，都把公司治理原 則的研究及相關(guān)制度文本的發(fā)布，作為一項(xiàng)重要的公共政策。 OECD 、歐洲證券交易商協(xié)會(huì)

12、 等國(guó)際機(jī)構(gòu)，也積極研究和發(fā)布了示范性的公司治理文本。其中， 1999 年的 OECD 公司 治理原則產(chǎn)生了非常廣泛的影響。2005年5月OECD又發(fā)布了國(guó)有企業(yè)公司治理指引。我國(guó)研究制定國(guó)有公司治理原則的意義在于： 1加快大型國(guó)有企業(yè)公司化改革與深化產(chǎn)權(quán)改革。當(dāng)前，我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)公司化改革和產(chǎn)權(quán)改革的任務(wù)仍然非常艱巨， 有相當(dāng)數(shù)量的大型國(guó)有企業(yè)在不同程度上存在著 “控 制不足” 和“過(guò)渡管制” 并存的治理低效問(wèn)題。 一方面， 國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制制度很不完善；在缺乏充分信息以制約內(nèi)部人另一方面， 由于企業(yè)內(nèi)部人侵犯國(guó)家股東權(quán)益的可能性增大， 掠奪行為的情況下，國(guó)家股東的直接和行政性干預(yù)，造成

13、了對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)渡管制。其中， 控制制度不完善是造成我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)治理失效問(wèn)題的根源所在。為了改變對(duì)我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)控制不足的現(xiàn)狀，要求我們以“精耕細(xì)作”的姿態(tài)， 綜合運(yùn)用更為慎密、 更具專業(yè)性和可操作性的政策手段， 不斷完善國(guó)有企業(yè)的治理體制。 而 國(guó)有公司治理原則， 就屬于這類政策手段。 反之， 大型國(guó)有企業(yè)控制不足的現(xiàn)狀必然難以改 善。這種不以健全公司治理為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)改革， 還有可能從根本上損害全社會(huì)生產(chǎn)性經(jīng) 營(yíng)活動(dòng)的積極性，破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。2 促進(jìn)上市公司治理優(yōu)化 。我國(guó)證券市場(chǎng)以及上市公司的改革與發(fā)展，與大型國(guó)有 企業(yè)的改革與發(fā)展密切相關(guān)。受 1999 年 OECD 公

14、司治理原則的促動(dòng)， 2000 年上海證 券交易所發(fā)布了 上海證券交易所上市公司治理指引 。雖然該指引對(duì)近年來(lái)我國(guó)上市公司 治理的改善起到了一定的促進(jìn)作用，但它也有著明顯的局限性。研究制定國(guó)有公司治理原則，健全大型國(guó)有企業(yè)的公司治理，進(jìn)而提高證券市場(chǎng)的 質(zhì)量和效率，發(fā)揮其社會(huì)資本融通的功能，比舍本逐末和從局部追求上市公司治理的改善， 顯然更為有效。我國(guó)國(guó)有公司治理原則的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：1 對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類研究，明確“國(guó)有公司治理原則”的適用范圍。 這將涉及如 何界定國(guó)有企業(yè)、國(guó)有公司這類基本范疇，如何設(shè)定國(guó)有企業(yè)的使命，如何因企施“治”等 根本性問(wèn)題。2 明確國(guó)有公司出資人的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)利邊

15、界及行為機(jī)制。 這一問(wèn)題的關(guān)鍵是，國(guó) 資委所承擔(dān)的 “國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督” 與“國(guó)有資產(chǎn)管理” 的職能是否應(yīng)進(jìn)一步分開(kāi)。 這一“監(jiān)督” 的概念， 其實(shí)涉及到兩種不同的監(jiān)督職能。 一種監(jiān)督職能是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)這種公共資源的監(jiān)督 職能。 其職能的履行， 主要通過(guò)行政性的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。 另一種監(jiān)督職能是公司治理中的監(jiān)督 職能，專指國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職能中所派生出來(lái)的所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者、 委托人對(duì)代理人的監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督職能和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)職能，一并劃歸國(guó)資委來(lái)行使，統(tǒng)稱為國(guó)家股權(quán)的“出資人”職責(zé)。這種體制的弊病 混淆了兩種性質(zhì)以及履行方式上有著根本性不同的監(jiān)督職能。 其

16、結(jié)果是， 國(guó)資委在對(duì)經(jīng)營(yíng)性 國(guó)有資產(chǎn)履行市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)管理職能的同時(shí)，帶上了行政性監(jiān)督管理職能的印跡。研究制定國(guó)有公司治理原則，要求嚴(yán)格區(qū)分對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)職能與對(duì)經(jīng)營(yíng) 性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督職能。 只有明確國(guó)有公司出資人的權(quán)力性質(zhì)， 才能進(jìn)一步確定國(guó)有出資人 的權(quán)利邊界及其行為機(jī)制。3 國(guó)有公司治理的正式與非正式制度安排。 國(guó)有公司治理涉及三類正式制度安排。一是公 司最高決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制； 二是內(nèi)部治理中的監(jiān)督機(jī)制； 三是對(duì)公司透明度和信息披露的 要求。這些技術(shù)性制度安排的形成，將構(gòu)成國(guó)有出資人“管人、管事、管資產(chǎn)”原則的逐步 精細(xì)化、技術(shù)化和專業(yè)化。除正式制度之外， 國(guó)有公司治理原則還應(yīng)關(guān)

17、注個(gè)人信用、職業(yè)精 神、社會(huì)規(guī)范等非正式制度安排。（三）建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理文化首先， 國(guó)資委等相關(guān)政府部門(mén)， 要為企業(yè)創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)管理文化的外圍環(huán)境。 無(wú)論是中航油 石油衍生工具交易兵敗獅城，還是 TCL 國(guó)際化風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足導(dǎo)致當(dāng)前的舉步維艱，以及長(zhǎng) 虹對(duì) APEX 公司巨額壞賬損失， 都彰顯了中國(guó)企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理這塊 “短板” 上補(bǔ)課的必要性 和迫切性。 風(fēng)險(xiǎn)管理文化的構(gòu)建，不只是一個(gè)系統(tǒng)工程， 還是一個(gè)社會(huì)工程，作為國(guó)資發(fā)展 政策制訂和國(guó)有企業(yè)發(fā)展方向引導(dǎo)和指導(dǎo)的國(guó)資委、 財(cái)政部、 證監(jiān)會(huì)等部門(mén)， 要大張旗鼓的 宣傳風(fēng)險(xiǎn)管理文化， 為企業(yè)普及風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)， 幫助企業(yè)樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)， 并組織企業(yè)

18、 相互間風(fēng)險(xiǎn)管理防范方面的經(jīng)驗(yàn)交流和成功模式推廣， 還要通過(guò)行政性規(guī)章的出臺(tái)對(duì)國(guó)有企 業(yè)的內(nèi)控建設(shè)提出明確、 具體的目標(biāo)要求， 從而在全社會(huì)建立重視風(fēng)險(xiǎn)、 研究風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管 理文化。其次， 企業(yè)要主動(dòng)創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)管理文化的內(nèi)部環(huán)境。 采用整個(gè)企業(yè)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式的 企業(yè)， 除了要建立一些制度外， 還必須要有足夠的耐心， 把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)融入到自己的企業(yè)文化 中，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)必須是企業(yè)文化的一部分。 從某種程度上講， 企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理是企業(yè)內(nèi)每一個(gè)員 工的責(zé)任，成功實(shí)施企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵在于企業(yè)成員全面接受新的態(tài)度、 知識(shí)與行為模式， 使得從首席執(zhí)行官到普通員工， 都把風(fēng)險(xiǎn)管理作為自己的一項(xiàng)職責(zé)。 確保各級(jí)員工

19、能夠在日并及時(shí)向風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任部常工作中有效地發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)因素或者原有風(fēng)險(xiǎn)因素的變化情況， 門(mén)和人員匯報(bào)， 最終提請(qǐng)相關(guān)管理層設(shè)計(jì)并實(shí)施應(yīng)對(duì)措施。 企業(yè)可以通過(guò)開(kāi)展宣傳教育工作， 使廣大員工深刻認(rèn)識(shí)到開(kāi)展企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的目的、 意義、 途徑和方法， 并明確各部門(mén)的 工作職責(zé)和流程， 變被動(dòng)執(zhí)行為主動(dòng)推進(jìn)， 以期達(dá)到統(tǒng)一思想的目的， 實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。（四）實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的統(tǒng)一指導(dǎo)管理， 實(shí)現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)， 建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系 建立企業(yè)內(nèi)部控制全面風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系要求在現(xiàn)有各部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行有機(jī)的整合：首先，需要明確的全面風(fēng)險(xiǎn)管理統(tǒng)一理論框架；其次，需要各部門(mén)的有機(jī)協(xié)同，明確標(biāo) 準(zhǔn)體系的

20、基本主線， 做好標(biāo)準(zhǔn)制訂的各部門(mén)分工和側(cè)重， 在統(tǒng)一的原則和方針下對(duì)現(xiàn)有多個(gè) 標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行梳理和整合。目前各標(biāo)準(zhǔn)都在向美國(guó) COSO 委員會(huì)的 ERM 框架靠攏，似乎理論基礎(chǔ)統(tǒng)一問(wèn)題已經(jīng) 基本解決。 但作為一種制度安排， 企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范必須與其所處的公司治理環(huán)境和企業(yè)文 化相適應(yīng)。我國(guó)企業(yè)的公司治理和企業(yè)文化與美國(guó)存在著較大差異。 如何從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)， 制定符合國(guó)際通行規(guī)則又具有中國(guó)特色的標(biāo)準(zhǔn)體系， 具體地解決中國(guó)的實(shí)際問(wèn)題， 構(gòu)建中國(guó)運(yùn)作提供實(shí)施辦法， 解決各類企業(yè)的共性問(wèn)題；作為國(guó)資委、 財(cái)政部、 證監(jiān)會(huì)等部門(mén)的聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)整 全面風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)和評(píng)價(jià)辦法、 特殊行業(yè)全面風(fēng) 系統(tǒng)全面的風(fēng)險(xiǎn)管

21、理標(biāo)準(zhǔn)體系，其中“指引” 重點(diǎn) “建設(shè)和評(píng)價(jià)辦法”主要為全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系的 特殊行業(yè)實(shí)施辦法” 主要解決特殊行業(yè) （例特色的管理模式是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定者的一個(gè)考驗(yàn)。 建議成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)， 合機(jī)構(gòu)， 最終推出包括全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引、 險(xiǎn)管理實(shí)施辦法在內(nèi)的三層次互為補(bǔ)充、 解決全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架、原則和方針問(wèn)題；如：金融行業(yè)）的風(fēng)險(xiǎn)管理個(gè)性問(wèn)題。（五）從系統(tǒng)工程角度考慮內(nèi)控建設(shè)，注意內(nèi)部控制和其他管控體系的有機(jī)銜接。1 首先，內(nèi)控體系的建設(shè)，要以企業(yè)戰(zhàn)略的清晰和明確為前提。戰(zhàn)略對(duì)內(nèi)控體系的影響至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 第一，戰(zhàn)略決定組織架構(gòu)， 組織架構(gòu)又是內(nèi)部控制體系運(yùn)行的基礎(chǔ)。 大到整個(gè)公司層面的母子公司架構(gòu)， 小到職能部室的設(shè)置和職責(zé)的劃分， 都是企業(yè)戰(zhàn)略所決 定的。內(nèi)控是建立在業(yè)務(wù)流程的梳理和分析基礎(chǔ)上的， 而流程的運(yùn)行又是以組織架構(gòu)為依托 的。第二， 戰(zhàn)略決定管控模式， 管控模式?jīng)Q定內(nèi)控的內(nèi)容和特點(diǎn)。 這一點(diǎn)在集團(tuán)公司對(duì)下屬 子公司（事業(yè)部） 的縱向管控流程的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)得最為明顯： 按照子公司與集團(tuán)公司戰(zhàn)略關(guān) 聯(lián)度的大小， 一般可以將管控模式劃分為財(cái)務(wù)管控型、 戰(zhàn)略管控型