國外財政支農政策的比較與借鑒

1、第13卷 第3期2006年6月湖南商學院學報(雙月刊JOURNAL O F HUNAN BUSI NESS COLLEGEV o1 13 N o 3Jun 2006收稿日期 20060415作者簡介 溫桂榮(1970-,女,陜西戶縣人,湖南商學院經濟學系副教授。國外財政支農政策的比較與借鑒溫桂榮(湖南商學院 經濟學系,長沙 410205摘 要 由于農業(yè)是弱質產業(yè),國際上運用財政補貼、公共投資等方式支持農業(yè)生產、保障農民收益是很普遍的現象。財政支農也是我國政府近年來經常使用的支農工具。美國、歐盟等發(fā)達國家和印度、巴西等發(fā)展中國家在財政支農方面有許多值得我們學習的經驗,對我國財政支農政策促進農民收

2、入長期穩(wěn)定增加有良好的借鑒作用。關鍵詞 財政支農政策;財政補貼;綠箱政策 中圖分類號 F810.45文獻標識碼 A文章編號 10082107(200603001803由于農業(yè)是弱質產業(yè),國際上運用財政補貼、公共投資等方式支持農業(yè)生產、保障農民收益是很普遍的現象。我國已加入WTO,農產品的國內支持政策是國際貿易多邊談判的焦點之一,我國必須按照 農業(yè)協議 和我國的承諾對國內支持政策進行調整,建立與W TO 要求相適應的新的農業(yè)國內支持體系,以保證我國農業(yè)持續(xù)發(fā)展,進而促進農民收入的不斷提升。W TO 的許多成員國在國內財政支農并促進農民收入增長方面有許多成功的經驗,非常值得我國借鑒與學習。一、國外

3、財政支農政策的經驗1 美國財政支農政策的調整。美國政府財政支農政策在20世紀30年代大危機后,開始加強并一直持續(xù)到現在。主要的政策工具是財政補貼和價格支持制度。據統(tǒng)計,從1996 2000年5年間,美國聯邦政府向農民支付了616億美元的現金補貼。布什總統(tǒng)簽署的2002年農業(yè)安全和農村投資法案,計劃在2002至2111年十年間向農業(yè)提供1900億美元(年均190億美元的巨額補貼。美國的財政補貼政策保證農民有較高的穩(wěn)定收入,從而更有信心投資農業(yè)新技術和促進農業(yè)專業(yè)化。在烏拉圭回合談判結束后,為適應農業(yè)多邊貿易規(guī)則的要求,美國于1996年4月頒布了 1996年聯邦農業(yè)完善與改革法案 ,對國內支持政策

4、進行了調整。主要有以下幾個特點:其一,從1996年起至未來的7年內,逐步取消對農民的價格補貼,停止目標價格差額補貼的做法,把價格補貼改為收入補貼(事實上沒有做到。其二,取消對作物耕種面積的限制,農民可以完全根據市場需求狀況決定種植什么和種植多少,但市場風險完全由自己承擔。其三,保留對農產品銷售的保護價格制度,但保護機制發(fā)生了變化。其四,取消了農民自有儲備計劃,以減輕財政負擔。到2002年美國政府僅保留400萬噸對外援助糧食庫存,儲備的糧食品種除了小麥外,增加了玉米、稻米、高粱。美國的國內農業(yè)保護政策,從 藍色 (一些與農產品限產計劃有關的 黃箱政策 如休耕補貼等價格支持轉變?yōu)?綠色對農民直接固

5、定支付 。1997年,美國用于對農民固定支付的支出總額為63.2億美元,占美國價格和收入支持等總支出的87%(扣除作物保險部分,1998年的固定支付支出額為56.72億美元,占價格和收入支持總支出的56%(見下表。美國農業(yè)價格、收入支持和作物保險支出 單位:億美元年 度1994年1996年1997年1998年1999年價格支持 5.3463.256.72.13.4總 計131.182.491.3119.6200.6自1996年連續(xù)三年的農業(yè)豐收,使美國谷物生產量持續(xù)增加。但從世界經濟看,亞洲經濟危機的爆發(fā),東南亞國家和地區(qū)的谷物輸入數量不斷減少,導致美國和世界谷物市場價格持續(xù)下降。1998年3

6、月至9月間,谷物價格下降了30%,小麥、玉米等作物的市場價格下落到價格支持水平以下。1996年后美國農業(yè)法中,導入了對農民收入支持的固定直接支付政策,無論市場價格如何變動。政府對農民的收入支持只能采取固定支付手段。另外,美國農業(yè)部推行作物收入保險計劃以保障農民收入。同時,美國政府為提高農民收入,于1998年10月導入了市場喪失補助政策。1999年度政府的新增農業(yè)支援計劃支出為60億美元,其中用于市場喪失補助支出為28.57億美元。2000年農業(yè)支持計劃總支出為1999年的1.25倍,其中用于市場喪失補助55.4億美元,是1999年的2倍。2 歐盟共同農業(yè)財政支農政策。在歐共體經濟一體化的過程中

7、,農業(yè)一體化是成員國追求的目標之一。1962年在法國等農業(yè)大國努力下,歐共體通過了 建立一個農產品統(tǒng)一市場折衷協議 ,由此,產生了歐共體的共同農業(yè)政策。目前,歐盟共同農業(yè)政策已成為一個完整的農業(yè)政策體系,包含組織立法體制、價格政策、結構政策和財政體制等四方面內容。歐盟共同農業(yè)財政政策是歐盟共同農業(yè)政策的核心。共同農業(yè)政策的支出由共同農業(yè)財政來負擔,即來自于農業(yè)調整和保證基金。共同農業(yè)財政政策在提高農業(yè)勞動生產率、保證食物供應、穩(wěn)定市場以及確保農民生活水平等方面做出了巨大貢獻。歐盟共同農業(yè)財政政策在不同的經濟發(fā)展階段,具有不同的政策取向。在1962 1977年之間,財政支農政策主要采取農產品價格

8、支持和出口補貼等手段,促進農業(yè)生產,提高農民收入。這些政策大大刺激了歐共體成員園的農業(yè)生產,農業(yè)生產率大幅度提高,農業(yè)收入逐年增加,到70年代實現了許多農產品自給有余。但70年代后期,農畜產品大量過剩,增加了歐共體的農業(yè)預算支出,于是在1978 1988年間,財政開始采取限制性的價格政策,控制農業(yè)生產。1988 1992年之間,引入了穩(wěn)定調整器機制,使有約束的價格政策保證得到執(zhí)行。這對農業(yè)生產增長起到了減緩作用。但新的問題又開始出現,即農業(yè)收入的增長緩慢。這成為1992年歐盟農業(yè)財政政策改革的基本原因。歐盟1992年對共同農業(yè)政策進行了改革,主要內容包括:降低支持價格水平。谷物的支持價格下降2

9、9%,牛肉的支持價格下降15%,乳制品的支持價格下降5%。導入對農業(yè)支持的直接支付方式。由于降低了價格支持水平,農民的損失部分采取直接支付方式給予補貼。其三,導入生產結構調整計劃。為獲得上述直接補貼,農民必須參加減少15%種植面積的生產結構調整計劃,同時對耕地休耕每公頃給予253歐元(Ero的補助。其四,引進了三個新財政支持法案,即推進農業(yè)植樹造林活動;采用更有利于環(huán)境的農業(yè)生產方式,減少殺蟲劑和化肥的使用;實施一個改進了的針對年逾55歲農民提前退休計劃。1998年3月歐盟通過了 歐盟2000年議程 ,對共同農業(yè)政策作了調整,改革方案的重點是在降低市場支持價格的同時,對農民給予直接的補貼。改革

10、的目標是逐步使歐共體的干預價格接近市場價格,同時也是適應烏拉圭貿易總協定的要求而采取的措施。這次改革加大了用于基礎設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區(qū),對生態(tài)脆弱地區(qū)提供補貼,減少化肥和農藥的施用,同時為植樹造林提供補貼。進入新世紀后,歐盟提出新的農業(yè)政策目標,包括提高農業(yè)競爭力保證食品的安全性和質量,采取環(huán)保的農業(yè)生產方法,穩(wěn)定農民收入等。財政支農政策為上述目標服務,主要包括對農民的直接補貼,也包括對農業(yè)生產環(huán)境保護、農民技術培訓、產業(yè)鼓勵等間接補貼。這些措施在很大程度上促進了農民收入的穩(wěn)定增長。3 日本財政支農政策。日本的財政支農政策可分為兩個階段,第一階段是1961 1999年7月的

11、農業(yè)基本法 實施階段,這部法律被稱為舊基本法。舊基本法是在戰(zhàn)后日本經濟從恢復階段到經濟起飛階段的轉折時期制定的。舊基本法充分體現了日本當時對農業(yè)現代化道路的選擇,舊基本法的目標是提高農業(yè)勞動生產率和縮小工農收入差別。在財政支農政策方面,主要采取了財政補貼、擴大支農力度、促進農業(yè)產業(yè)結構調整等手段。日本國家財政對農業(yè)的支持力度和保護程度是發(fā)達國家中最高的。國家財政的農林水預算從1960年的1319億日元增加到2000年的34281億日元,年平均增長15.25%。1960年、1980年和2000年的農林水預算占國家財政預算的比重分別為10.5%、11.7%和7.1%;分別相當于當年農業(yè)GD P的9

12、.3%、51.7%和約57%,再加上地方預算支出,日本財政支農資金超過了農業(yè)GDP總額。在財政的大力支持下,到20世紀70年代初,日本農民的平均收入水平和消費水平超過了城市居民的平均水平,城鄉(xiāng)差別大大縮小。第二階段是1999年7月至今,日本國會1997年7月通過了新的 食品、農業(yè)、農村基本法 。新的基本法主要是基于兩個背景出臺,一是日本農業(yè)在舊基本法下累積起來的一些矛盾已非解決不可;二是日本加入烏拉圭回合農業(yè)協議要求調整國內政策。4 巴西財政支農政策。巴西和我國都屬于發(fā)展中國家,都是農業(yè)大國,巴西發(fā)展農業(yè)的成功經驗值得我們學習,尤其是巴西的財政支農經驗。巴西政府財政支農的政策主要包括:其一,農

13、產品最低保護價政策。巴西政府規(guī)定一般在每年播種前60天公布農產品保護價格,只要生產者是將公布的農產品賣給政府,就可享受最低保護價。最低保護價制定的原則是高于生產成本,略低于預測的市場價格。其二,農產品出口鼓勵政策。為提高農產品的國際競爭力,巴西政府制定了一系列鼓勵政策鼓勵農產品出口。首先是鼓勵出口計劃。巴西政府為出口產品提供信貸、貼息;建立出口保障基金和提高產品競爭力基金;建立出口開發(fā)基金。其次,農業(yè)低稅收政策。巴西農業(yè)的各種稅收與其他行業(yè)相比是最低的,對于土地利用率在90%以上,占地25公頃以下,居住在農村的農場主可免除農業(yè)土地稅。再次,設立地方開發(fā)銀行和特別基金。為增加開發(fā)區(qū)資金的供應,在

14、國家進行投資的同時,利用財政刺激的辦法,鼓勵私人向落后地區(qū)投資。其三,通過實行 北方產品出口長廊建設計劃 和 北部地區(qū)灌溉計劃 ,加速改善開發(fā)地區(qū)交通運輸條件和基礎設施等。最后,巴西政府重19視環(huán)境保護和資源利用,支持農業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化、農產品交易規(guī)范化以及農業(yè)科研和成果的轉化,尤其是巴西財政非常支持和重視農業(yè)科研。巴西農科院在全國設有39個研究不同領域的研究所,經費來源主要靠財政撥款。每個研究機構專業(yè)性很強,有自己專門的研究課題,并且重視實用性研究。如大豆研究中心大豆北移的研究,在較短的時間內取得了顯著的效果,僅幾年的時間就使大豆的種植從巴西南部擴大到巴西中部和北部,創(chuàng)造了在熱帶地區(qū)種植大豆

15、并成功的奇跡。1999 2000年度,巴西大豆產量已達3000多萬噸,僅次于美國居世界第2位。巴西政府的這些財政支農政策極大地促進了巴西農民收入的提高和生活質量的改善。5 印度財政支農政策。近年來,印度政府在W TO農業(yè)協議框架內,逐步形成了符合本國國情的農業(yè)支持體系,以促進本國農業(yè)的發(fā)展和增加農民收入。印度充分利用W TO 關于 綠箱政策 和 黃箱政策 微量允許限度內的補貼政策,加大了對農業(yè)的支持力度。在 綠箱政策 補貼方面,印度特定產品支持在1986 1988年為負值,非特定產品支持量約占國內農業(yè)生產總值的6%。最近幾年,印度非特定產品支持一直保持在國內農業(yè)生產總值的7.5%左右。中央財政

16、補貼糧食和化肥的支出約占全年總開支的8%,占GDP的1.2%左右;同時,聯邦政府對灌溉用電等予以財政支持,根據穩(wěn)定價格補貼計劃,印度對尿素(占印度化肥使用總量的60%采取政府定價,對生產商和進口商直接予以補貼,對運費進行補貼的辦法,來保持其低價格。印度還充分利用發(fā)展中國家的出口補貼規(guī)定,對水果、蔬菜和花卉出口提供運費補貼。在稅收減免方面,印度免征農業(yè)所得稅,對出口農產品免征出口贏利稅。但對于進口農產品實施高約束關稅,將大多數沖擊國內市場及產業(yè)的外國商品的進口關稅提高到世貿組織允許的最高水平。二、國外財政支農政策的共同特點和啟示1 外國政府財政支農政策的共同特點。從以上主要發(fā)達國家和部分發(fā)展中國

17、家財政支農政策經驗可以看出,在W TO農業(yè)多邊貿易談判的推動下,這些國家都對農業(yè)保護政策進行了調整,更傾向于農產品的自由貿易。在財政支農政策方面,通過比較可以發(fā)現以下幾個方面的共同特點:一是政府財政支農政策目標的演變有一定規(guī)律并且財政支農力度較大。即當本國農業(yè)生產供給能力尚不能滿足本國對農產品的需求時,政府財政主要支持農業(yè)生產,其范圍包括能夠帶動農業(yè)生產發(fā)展的水利、交通、電力、教育、科研以及科技推廣等,發(fā)展提高本國農產品的供給能力、維持較低的食品價格水平并相應增加農民收入。當農產品生產過剩之后,財政政策就逐步轉向控制農業(yè)生產,調節(jié)和優(yōu)化農業(yè)生產結構,發(fā)展規(guī)模經營及促進農業(yè)勞動生產率的提高,維持

18、農業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境,旨在保證農民收入、穩(wěn)定農產品供應和價格,以及實現農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了實現不同的目標,財政支農總量和相對比重都比較高。二是財政支農項目的選擇一般分類以下幾類:有利于土地集中和擴大農戶經營規(guī)模的項目;推動農業(yè)一體化經營發(fā)展的項目;促進現代化農場發(fā)展的項目;有利于可持續(xù)發(fā)展的項目;促進相對落后地區(qū)經濟發(fā)展的農業(yè)項目;促進農民合作經濟組織發(fā)展的農業(yè)項目。三是財政支農政策工具的選擇一般遵循以下原則,支農工具必須能夠有效地實現既定的農業(yè)政策目標;支農工具的實施成本最低;支農工具在政治上可以接受?；谝陨显瓌t,國外財政支農工具一般有:價格和收入政策工具,主要包括市場干預類工具和補貼制度或收入支持政策工具;農業(yè)發(fā)展政策或結構政策工具。這類工具主要是提高農業(yè)生產率以增加農民收入,主要包括,提高農業(yè)生產要素質量的財政政策(如農業(yè)教育 科研 推廣體系的資助扶持,改善農業(yè)生產要素在農業(yè)部門內部和農業(yè)部門與其他產業(yè)部門之間的配置效率的財政政策,降低農業(yè)生產要素投入成本的財政政策。這些不同的政策結構搭配比較合理。四是各國財政支農的實施體制效率較高。財政支農的實施體制關系到執(zhí)行財政政策的最終效果。政府財政支農實施體制效率的高低,關系到數