革改度制解調(diào)民人進(jìn)推點(diǎn)試過通

1、通過試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度改革徐昕人民調(diào)解是民間調(diào)解中最重要的一種，指在人民調(diào)解委員會主持下，通過說服教育，規(guī)勸引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人互諒互讓，平等協(xié)商，依照法律、政策和社會公德自愿達(dá)成協(xié)議，從而消除爭執(zhí)的一種群眾性自治的糾紛解決方式。它是繼承發(fā)揚(yáng)民間調(diào)解的傳統(tǒng)，總結(jié)中國自第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期以來人民司法工作的經(jīng)驗(yàn)，在1954年依照憲法正式設(shè)立，經(jīng)歷了革命、建設(shè)和改革等各個歷史階段的長期實(shí)踐，不斷發(fā)展和完善起來的一項(xiàng)有中國特色的社會主義民主和法律制度。這一制度贏得了國內(nèi)外的廣泛贊賞，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，為西方國家借鑒并有所發(fā)展。人民調(diào)解制度在預(yù)防及解決民間糾紛方面發(fā)揮了較大作用，成為維護(hù)社會穩(wěn)定與社會

2、和諧的“第一道防線”，是群眾自我管理、自我教育、自我約束、自我服務(wù)的一種解紛息爭的有效制度，是中國司法制度的重要組成部分。但長期以來，人民調(diào)解制度也面臨著各種問題，存在較多的制度性缺陷，影響了這一制度功能和效用的充分發(fā)揮。其中一個重要表現(xiàn)就是：隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，人民調(diào)解的糾紛解決能力呈現(xiàn)出急劇下降的態(tài)勢，人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛平均不到一件。其作用的失落不利于促進(jìn)社會和諧。國家逐步意識到人民調(diào)解工作不應(yīng)隨著法治建設(shè)的強(qiáng)化而受到抑制，故2002年9月，司法部出臺人民調(diào)解工作若干規(guī)定，最高人民法院制定關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定，強(qiáng)化人民調(diào)解的效力，對人民調(diào)解工

3、作起到了一定的促進(jìn)作用。2003年人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量快速回升，比上年提高了43.02%.截至2005年底，全國共有人民調(diào)解委員會84.71萬多個，人民調(diào)解員509.65萬人，年調(diào)解各類民間糾紛約448.68萬件。人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量與法院審判的案件數(shù)量加在一起，每年大致有1000萬。但這仍然是現(xiàn)實(shí)社會中糾紛的一小部分，仍有較多糾紛通過其他方式解決或者不了了之。從人民調(diào)解的糾紛解決能力來看，倘若人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛人均提高到5件，則人民調(diào)解解決的民間糾紛數(shù)量就在3000萬以上。事實(shí)上，人民調(diào)解機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的空間非常大。一個最近的例證是國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查結(jié)果：當(dāng)家人遇到矛盾糾紛時(shí)，選擇

4、找社區(qū)協(xié)調(diào)組織、政法機(jī)關(guān)、政府有關(guān)部門、其他渠道的分別為69.9%、9.5%、10.2%、10.4%。因此，需大力促進(jìn)人民調(diào)解的制度建設(shè)，提高其預(yù)防和化解糾紛的能力，使之在促進(jìn)社會和諧的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。必須承認(rèn)，人民調(diào)解制度目前還存在較多問題，至少包括：(1)原有人民調(diào)解的法律保障、工作范圍、組織形式、調(diào)解程序、工作方法、隊(duì)伍素質(zhì)等已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會發(fā)展的需要;(2)人民調(diào)解等糾紛解決方式受到法治觀念、司法中心觀念的排斥和抑制;(3)人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力長期以來沒有得到法律的明確，導(dǎo)致人民調(diào)解缺乏權(quán)威，效力微弱;(4)調(diào)解組織不健全，國家有關(guān)部門，特別是政府和司法機(jī)關(guān)，對人民調(diào)解的

5、制度支持力度不夠，對人民調(diào)解委員會工作的指導(dǎo)和監(jiān)督也沒有落到實(shí)處;(5)人民調(diào)解員的素質(zhì)不高，工作的積極性也不足;(6)人民調(diào)解的工作過程和方法本身存在許多缺陷，如難以保持中立，遷就封建習(xí)俗，遷就勢大力強(qiáng)者，調(diào)解方法簡單生硬，以罰代調(diào)，越權(quán)處罰，對罪與非罪、違法與合法的界限不清，過分強(qiáng)調(diào)“折中”等;(7)人民調(diào)解立法滯后，調(diào)解程序明顯具有隨意性，調(diào)解工作不夠規(guī)范。為了使人民調(diào)解制度更好地發(fā)揮作用，有必要針對其存在的問題，認(rèn)真總結(jié)幾十年來的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，借鑒其他國家的有益做法，進(jìn)一步改革和完善人民調(diào)解制度，擴(kuò)大工作領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開拓創(chuàng)新，與時(shí)

6、俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問題，從而促使這一具有中國特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力，促進(jìn)社會和諧。為了適應(yīng)當(dāng)前維護(hù)社會穩(wěn)定工作需要，化解跨行政區(qū)劃重大矛盾糾紛，四川省廣安市針對人民調(diào)解制度面臨的問題，提出了具有建設(shè)性的改革方案建立市、縣(區(qū)市)人民調(diào)解委員會聯(lián)合會和市、縣(區(qū)市)人民調(diào)解委員會。在此基礎(chǔ)上，廣安正在整合幾十年來我國人民調(diào)解制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)內(nèi)全面推行人民調(diào)解制度的改革，探索人民調(diào)解與人民法院、檢察院、公安、信訪和群眾工作的對接，力圖建立發(fā)揮各部門參與人民調(diào)解，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種糾紛解決形式有機(jī)銜接的“大調(diào)解格局”，最終在廣安建立各種糾紛

7、解決機(jī)制充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，相互并存、銜接、配合和補(bǔ)充的良性互動的多元化糾紛解決機(jī)制。四川省廣安市的積極探索具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義，人民調(diào)解制度的“廣安模式”已展現(xiàn)出一個清晰的輪廓，即構(gòu)建一個以市縣調(diào)解聯(lián)合會和調(diào)解委員會為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)、以縣市為骨干、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會為補(bǔ)充的五級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，立足廣安實(shí)際，整合當(dāng)代中國人民調(diào)解的各種經(jīng)驗(yàn)，形式多樣，與其它糾紛解決機(jī)制有效銜接、良性互動，以和平解決糾紛為首要目標(biāo)的多元化大調(diào)解格局。當(dāng)然，廣安對人民調(diào)解制度的改革尚處于探索性階段，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。近期廣安人民調(diào)解制度的完善方向，或者說廣安市人民調(diào)解委員會聯(lián)合會的工作重心，應(yīng)定位

8、于三大方面：一是提升現(xiàn)有人民調(diào)解組織的糾紛解決能力;二是大力培育各種民間調(diào)解組織;三是打造一個國內(nèi)一流水準(zhǔn)的專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)。前二點(diǎn)屬于“大眾路線”;后一點(diǎn)屬于“精英路線”。第一，當(dāng)今中國，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)雖然龐大，但組織建設(shè)、人員素質(zhì)、工作方法等方面存在許多缺陷，從而導(dǎo)致糾紛解決能力明顯不足，有必要改革和完善人民調(diào)解制度。建立人民調(diào)解委員會聯(lián)合會是一項(xiàng)重大舉措，但只是一個良好的開端，還需要以此為契機(jī)，擴(kuò)大調(diào)解領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問題，從而促使人民調(diào)解這一具有中國特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力。第二，大力

9、培育各種民間調(diào)解組織，是人民調(diào)解委員會聯(lián)合會的重要職能之一。應(yīng)充分發(fā)揮社會各方面的力量，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵建立各種形式的ADR(代替性糾紛解決機(jī)構(gòu))。例如，鼓勵設(shè)立個人主持的調(diào)解工作室，律師調(diào)解組織，社區(qū)調(diào)解中心，企業(yè)和組織內(nèi)部調(diào)解機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體、自治組織、行業(yè)協(xié)會的調(diào)解。只要有助于解決糾紛，促進(jìn)社會和諧，都可以大膽嘗試。民間調(diào)解機(jī)構(gòu)可以收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。第三，建立廣安調(diào)解中心。根據(jù)目前的方案，廣安市及各區(qū)(市、縣)人民調(diào)解委員會聯(lián)合會下設(shè)人民調(diào)解委員會。我建議，廣安市人民調(diào)解委員會聯(lián)合會下設(shè)廣安調(diào)解中心，承擔(dān)具體的調(diào)解工作，廣安調(diào)解中心在各區(qū)(市、縣)設(shè)分部，負(fù)責(zé)各區(qū)(市、縣) 的調(diào)解工作。

10、區(qū)(市、縣)聯(lián)合會不下設(shè)人民調(diào)解委員會，其職能由廣安調(diào)解中心承擔(dān)。此舉目標(biāo)在于集中力量，將廣安調(diào)解中心打造成國內(nèi)一流水準(zhǔn)的快捷、便利、高效的專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)。需要注意的是，目前建立的人民調(diào)解委員會聯(lián)合會與行政級別對應(yīng)，層級性較為明顯，在實(shí)踐中容易走向行政化。因此，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)其自治性，在制度設(shè)計(jì)特別是今后的實(shí)踐中確保其自治性。同時(shí)，以廣安調(diào)解中心為切入點(diǎn)，借鑒仲裁程序及香港調(diào)解中心等糾紛解決機(jī)構(gòu)的程序規(guī)則，制訂完善的調(diào)解程序，并使之成為全市調(diào)解機(jī)構(gòu)的范本。調(diào)解機(jī)構(gòu)可以主動介入，當(dāng)事人也可以申請調(diào)解;主動介入應(yīng)當(dāng)及時(shí)，防止糾紛升級;申請調(diào)解可以適當(dāng)收取費(fèi)用;當(dāng)事人可以選擇調(diào)解員;調(diào)解中心應(yīng)根據(jù)糾紛的

11、地域性、專業(yè)性特點(diǎn)組成調(diào)解庭，等等。關(guān)于專家?guī)?，?yīng)建立廣安市全市范圍的專家?guī)?可以增加主動報(bào)名的方式;根據(jù)地域性、專業(yè)性和行業(yè)性特點(diǎn)，建立詳細(xì)的專家資料庫，方便糾紛當(dāng)事人根據(jù)地域、專業(yè)等特點(diǎn)選擇調(diào)解員;專家?guī)煨畔⒖赏ㄟ^網(wǎng)絡(luò)查詢。并且，大力促進(jìn)調(diào)解工作的規(guī)范化。建立健全調(diào)解工作制度(包括崗位責(zé)任制，例會，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，民間糾紛排查，免費(fèi)和補(bǔ)貼，回訪，業(yè)務(wù)登記，統(tǒng)計(jì)，檔案，考評、表彰和獎勵等各項(xiàng)規(guī)章制度)，嚴(yán)格工作程序，克服工作中的隨意性。人民調(diào)解制度的完善及“大調(diào)解”格局的建立是一個長期的過程，需要不斷總結(jié)和提高。在地方黨委的支持和指導(dǎo)下，廣安市司法局與西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)合作，

12、引入相對中立的研究機(jī)構(gòu)參與人民調(diào)解制度的試點(diǎn)改革，研究改革實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，評估改革效果，完善改革方案，并在實(shí)踐中進(jìn)行試點(diǎn)，全面探索改革與完善人民調(diào)解制度的廣安模式。十年來，我一直致力于糾紛解決與司法制度的研究。經(jīng)過多年的準(zhǔn)備，2005年4月，我在西南政法大學(xué)建立了CJS;2006年在訴訟法學(xué)科增設(shè)司法制度研究方向;2007年初經(jīng)國務(wù)院學(xué)位辦備案，西南政法大學(xué)在法學(xué)一級學(xué)科中自主設(shè)置司法制度二級學(xué)科，獨(dú)立招收碩士和博士研究生，這是全國第一個獨(dú)立的司法制度二級學(xué)科。CJS將以司法制度學(xué)科為依托，努力成為國內(nèi)司法制度研究一個有影響的交流平臺，推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)外學(xué)術(shù)交流，力圖對中國司法制度的改進(jìn)有

13、所貢獻(xiàn)。司法制度學(xué)科的研究方向包括：糾紛解決;司法改革;司法政策;司法的跨學(xué)科研究(司法社會學(xué)、司法經(jīng)濟(jì)學(xué)、文學(xué)與司法等);中國司法制度;比較司法制度。研究重點(diǎn)，一是歷史，二是現(xiàn)實(shí)?？疾鞖v史可能做出大學(xué)問。研究現(xiàn)實(shí)即司法的經(jīng)驗(yàn)研究，是我們的主攻方向，而與司法部門合作發(fā)起司法改革行動項(xiàng)目，通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革，則是今后幾十年的核心工作。該項(xiàng)目的主要思路是：與司法部門密切合作，以其工作為中心，針對司法實(shí)踐和司法改革所面臨的重大問題，進(jìn)行司法的經(jīng)驗(yàn)研究，在國家確定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的實(shí)施方案，在實(shí)踐中試點(diǎn)，進(jìn)而對試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行評估，不斷完善改革方案，最終提煉出可在更大范圍內(nèi)加以借鑒

14、的司法改革的經(jīng)驗(yàn)和模式。2008年，該大型項(xiàng)目已順利完成一項(xiàng)子課題，CJS與四川省人民檢察院、廣安市人民檢察院合作的人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究項(xiàng)目取得了預(yù)期成效，一定程度上影響了全國人民監(jiān)督員制度的走向。CJS與廣安市司法局合作的人民調(diào)解制度實(shí)證研究項(xiàng)目將在前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索“通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革”的方法論，推動廣安、四川乃至全國的人民調(diào)解制度改革。因而，本次課題的主題確定為：通過試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度的改革。我們組織了人民調(diào)解制度實(shí)證研究課題組成員及有關(guān)參與者，以人民調(diào)解制度為中心，特別以廣安對人民調(diào)解制度的探索為例，從不同角度討論這一主題，故而，本次研討亦可視為四川省廣安市司法局與西南政法大學(xué)司法研究中心合作項(xiàng)目的初步成果。鑒于我們將司法改革、尤其是通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革的司法改革行動項(xiàng)目凝煉為CJS的主要努力方向，因此，西南政法大學(xué)司法研究中心將致力于成為中國司法改革的思想庫。這是一項(xiàng)雄心勃勃的偉大事業(yè)，是我個人一生為之奮斗的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是司法制度與訴訟