區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制路線圖

1、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制路線圖-最有價值的環(huán)境新聞編者按隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展,我國大氣污染呈現(xiàn)出污染復合型和影響區(qū)域性的特點。2010年5月11日,環(huán)境保護部等九部委共同制定了關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見。本報從今日起陸續(xù)推出系列報道,對推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控進行全方位深入探討。今日刊登的這篇理論文章,對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的科學內涵與實施步驟進行了全面闡述。如今,我國大氣污染特征發(fā)生了重要轉變,呈現(xiàn)出污染復合型和影響區(qū)域性的特點。這種轉變在工業(yè)化水平與城市化程度較高的城市群地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。由于城市群地區(qū)資源、能源消耗巨大,大氣污染物排放集中,使得重污染天氣

2、常常在區(qū)域內大范圍同時出現(xiàn),呈現(xiàn)突出的區(qū)域性特征;此外,排放量巨大的一次污染物在距離較近的城市之間輸送、轉化、耦合,導致細粒子濃度、臭氧濃度、酸雨頻率與灰霾頻率不斷增大,這些問題單靠各城市自身的力量、各自為政的環(huán)境管理方式已難以有效解決,亟須打破行政區(qū)劃限制,采取聯(lián)防聯(lián)控措施,統(tǒng)籌環(huán)境資源,嚴格落實責任,形成治污合力。環(huán)境保護部等九部委共同制定了關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見(以下簡稱指導意見,這為大氣污染防治法修訂時增設專門的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條款做好了鋪墊;同時指導意見的特色是硬性規(guī)定與軟性導向相結合,有利于發(fā)揮各地的積極性和靈活性,為日后在大氣污染防治法中制定符

3、合中國國情的制度和機制奠定了基礎。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的科學內涵閱讀提示以解決區(qū)域性、復合型大氣污染問題為目標依靠區(qū)域內地方政府間對區(qū)域整體利益所達成的共識運用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限包括主體機制、目標機制、運行機制和保障機制區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是指以解決區(qū)域性、復合型大氣污染問題為目標,依靠區(qū)域內地方政府間對區(qū)域整體利益所達成的共識,運用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限,以大氣環(huán)境功能區(qū)域為單元,讓區(qū)內的省、市之間從區(qū)域整體的需要出發(fā),共同規(guī)劃和實施大氣污染控制方案,統(tǒng)籌安排,互相監(jiān)督,互相協(xié)調,最終達到控制復合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的。

4、從這個概念出發(fā),區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制包括4個方面的內容:主體機制、目標機制、運行機制和保障機制。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主體機制。主體機制是指關于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控主體范圍的確定以及主體進入、退出等涉及聯(lián)防聯(lián)控主體問題的原則和制度體系的總稱,其核心是解決“誰是聯(lián)防聯(lián)控主體”和“怎樣確定聯(lián)防聯(lián)控主體”的問題。近年來,京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)達到100天以上,廣州、南京、杭州、深圳、東莞等城市灰霾污染更為嚴重;東部地區(qū)大氣能見度與20世紀60年代初期相比,下降了約7公里15公里。區(qū)域性大氣污染不僅發(fā)生在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域,在遼寧中部、山東半島等區(qū)域也時有發(fā)生。鑒

5、于“三區(qū)六群”區(qū)域大氣污染問題的突出性和嚴重性,可將這些地區(qū)作為實施區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的先行區(qū)域。除此之外,從一般意義上來看,每一個大區(qū)域下的子行政區(qū)之間均可根據(jù)經(jīng)濟合作紐帶關系、地理區(qū)位關系、污染問題分布關系等因素來進行組合。這種組合需要具備以下條件:首先,地緣關系上各地相鄰,跨區(qū)域交叉污染比較嚴重,在特定的地理條件和氣象條件下,大氣污染物排放在一定的空間尺度上擴散和累積,使得一定區(qū)域的大氣污染問題與污染特征趨同,在這種條件下區(qū)域聯(lián)合污染控制與環(huán)境質量管理是實現(xiàn)污染控制費用有效性的可能途徑之一;其次,受地緣關系和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的影響,各地在經(jīng)濟上的交流與合作全面而廣泛,這些合作可作為環(huán)境管理的

6、紐帶,為環(huán)保合作提供互信基礎。“三區(qū)六群”之外其他區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,應根據(jù)社會、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的實際需求,有針對性地組織開展。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的目標機制。目標機制是指確保區(qū)域空氣質量管理合作關系具備符合實際、協(xié)商一致、有效的目標。由于區(qū)域大氣污染問題主要包括酸雨、灰霾天氣、細顆粒和臭氧超標等問題,因此,區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主要目標為降低細顆粒和臭氧的整體濃度水平到適當值。除此之外,為達到預先設定的區(qū)域環(huán)境空氣質量目標,還需同時制定具體的污染物排放控制指標。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控目標值的確定需遵循以下原則:第一,要考慮消除大氣復合污染的危害,保障人體健康與生態(tài)系統(tǒng)的安全,滿足民

7、生的基本環(huán)境需求;第二,區(qū)域大氣污染控制目標的制定和實施,還應兼顧經(jīng)濟可行性、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需求以及民眾對于環(huán)境及其他各方面的現(xiàn)實意愿。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的運行機制。運行機制是指為了保證合作既定目標的實現(xiàn)所建立的包括區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控所需要的要素、合作規(guī)則以及具體運行組織、規(guī)則和程序的體系,強調聯(lián)防聯(lián)控具體運作的可操作性和過程的低成本。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的運行機制可概括為“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調”。首先是統(tǒng)一規(guī)劃,即針對區(qū)域空氣質量狀況和污染特征,組織編制區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮區(qū)域環(huán)境承載力、排污總量、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、城市間相互影響等因素,

8、科學地確定區(qū)域環(huán)境質量改善目標、污染防治措施和重點治污項目,并制訂年度實施計劃;其次是統(tǒng)一監(jiān)測,即推動區(qū)域空氣質量監(jiān)測網(wǎng)絡建設,提高區(qū)域空氣質量監(jiān)測能力,重點加強酸雨、細顆粒物、臭氧等空氣質量監(jiān)測,并實現(xiàn)區(qū)域監(jiān)測信息共享;第三是統(tǒng)一監(jiān)管,即加強區(qū)域重點污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)建設,加大區(qū)域環(huán)境執(zhí)法力度,組織開展區(qū)域大氣污染專項整治活動,實現(xiàn)重點企業(yè)全部安裝在線監(jiān)測裝置并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng);第四是統(tǒng)一評估,建立聯(lián)防聯(lián)控工作評估考核體系,對區(qū)域大氣污染防治工作進展情況進行監(jiān)督考核,并將考核結果向社會公布,對于未按時完成規(guī)劃任務且空氣質量狀況嚴重惡化的城市,將出臺嚴格的空氣質量管理獎懲措施;最后是統(tǒng)一協(xié)調,即

9、建立跨行政區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調組織機構,加強區(qū)域大氣污染防治的組織領導和協(xié)調配合,形成區(qū)域治污整體合力。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的保障機制。保障機制是指為保障城市合作的穩(wěn)定、順利進行,在其他一切具體運行機制的基礎上建立的一套明確的制度與技術保障體系。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的制度保障體系包括:重點行業(yè)環(huán)境準入制度、區(qū)域總量控制政策、產(chǎn)業(yè)布局和結構調整政策、多種污染物協(xié)同控制政策、企業(yè)環(huán)境信息公開制度、上市企業(yè)公司環(huán)保核查、生態(tài)轉移支付以及空氣質量改善明顯地區(qū)的激勵機制等政策手段。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的技術保障體系包括區(qū)域大氣污染監(jiān)測網(wǎng)絡建設技術、區(qū)域大氣污染源清單技術、區(qū)域空氣質量模擬系統(tǒng)、大氣污

10、染損害識別與評估技術、環(huán)境改善的費用與效益分析和評估技術等。我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的現(xiàn)狀與問題分析閱讀提示以重大活動舉辦為契機應對區(qū)域大氣污染可能導致過分依賴臨時性措施,忽略長效機制大部分地區(qū)尚未對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制進行實質性嘗試目前,我國東部經(jīng)濟發(fā)達的京津冀、長三角、珠三角地區(qū)已經(jīng)意識到保持區(qū)域共贏的最佳途徑就是在各方面(包括環(huán)境深化區(qū)域合作,整合區(qū)域資源,并先行先試地將這種理念實際運用于奧運會、世博會以及亞運會空氣質量保障工作當中,取得了顯著的成效。例如,為確保北京奧運會空氣質量達標,經(jīng)國務院批準,環(huán)境保護部與北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區(qū)、山東省等6省(自治區(qū)、直轄

11、市以及各協(xié)辦城市建立了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制,成立奧運空氣質量保障協(xié)調小組,實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管。在獲取大量外場觀測、源排放等數(shù)據(jù)的基礎上,利用數(shù)值模擬技術,系統(tǒng)分析污染特征,并經(jīng)過與周邊地區(qū)的共同探討和磋商,共同組織制定、共同實施了與北京市措施相配套的周邊省(區(qū)、市措施,最終實現(xiàn)空氣質量全部達標,空氣質量明顯優(yōu)于2007年同期水平。而國內其他城市群區(qū)域,大都由于經(jīng)濟發(fā)展水平等各方面因素尚未對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制進行實質性嘗試。需要指出的是,現(xiàn)有少數(shù)幾個標志性案例均屬于為某項重大活動空氣質量保障而進行的“運動式、風暴式”執(zhí)法。以重大活動舉辦作為契機應對區(qū)域大氣污染,可能導致過

12、分依賴臨時性的措施,而忽略區(qū)域聯(lián)動長效機制的建設,這樣不利于區(qū)域大氣污染防治的持續(xù)運行。針對奧運會、世博會和亞運會這樣的歷史性盛會建立起來的區(qū)域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控機制雖然具有標本意義,但畢竟帶有時間和地域方面的局限性,在大型會展過后臨時性控制方案的解除極有可能導致大氣污染的回升。要真正建立區(qū)域環(huán)境治理的長效機制,還需要探究更多有關環(huán)境污染物擴散的規(guī)律,以及適用于各區(qū)域、具備操作性的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制與制度。而從目前國內城市群應對大氣復合污染的整體情況來看,普遍缺乏對于混合型及氧化型大氣污染的統(tǒng)一防控技術架構和防控管理機制?！笆濉逼陂g我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實施路線圖閱讀提示是一個循序漸進、不斷完善

13、的過程,不能一蹴而就以典型區(qū)域大氣污染防治為重點,在其他區(qū)域逐步推廣與實施“十二五”期間的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作分為3個階段根據(jù)指導意見的要求,到2015年,我國將建立起區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制,形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標準和政策體系。然而,區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的建立與發(fā)展,是一個循序漸進、不斷完善的過程,不能一蹴而就。在“十二五”期間,應以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等典型區(qū)域的大氣污染防治為重點,推進區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,在不斷總結經(jīng)驗的基礎上,逐步擴大范圍,在其他區(qū)域逐步推廣與實施?！笆?/p>

14、二五”期間的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,可劃分為3個階段:第一階段:2011年。這一階段的工作重點可概括為3個方面:第一,構建重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調機制?？缡?直轄市、自治區(qū)的重點區(qū)域,應在全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議制度下,不定期召開由有關部門和相關地方人民政府參加的專題會議,協(xié)調解決區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作中的重大問題;其他重點區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,應由有關各地人民政府在共同的上級人民政府組織協(xié)調下開展。第二,制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃。環(huán)境保護部會同國務院各有關部門以及重點區(qū)域各有關省(區(qū)、市人民政府,編制重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃,明確重點區(qū)域空氣質量改善目標、污染防治措

15、施及重點治理項目。并于2011年年底前,完成規(guī)劃的編制和報批工作。第三,建立區(qū)域空氣質量監(jiān)測評價體系,完善相應的科學決策支持體系。加強重點區(qū)域空氣質量自動監(jiān)測站能力建設,增加和優(yōu)化區(qū)域空氣質量監(jiān)測點位,建立區(qū)域空氣質量監(jiān)測網(wǎng)絡以及信息交流與信息管理體系,加強對臭氧、細顆粒物(PM2.5、揮發(fā)性有機物(VOCs、有毒有害廢氣特別是汞等污染物的常規(guī)監(jiān)測,并逐步將其納入?yún)^(qū)域空氣質量評價指標,在此基礎上,搭建區(qū)域大氣污染事故預報、預警和應急響應平臺;同時,針對重點區(qū)域編制動態(tài)、可視化的區(qū)域大氣污染源清單,構建具有公信力的多尺度、多污染物的空氣質量模擬系統(tǒng)以及區(qū)域空氣質量模型,開發(fā)大氣污染的損害識別與評

16、估技術、環(huán)境改善的費用與效益分析評估技術,為區(qū)域大氣污染防治提供技術支撐。在2011年年底之前,“三區(qū)六群”地區(qū)應初步建成布局合理、技術規(guī)范、數(shù)據(jù)有效的區(qū)域大氣污染立體監(jiān)測網(wǎng)絡,實現(xiàn)區(qū)域內各行政區(qū)間日常監(jiān)測數(shù)據(jù)的交流與通報。第二階段:2012年。這一階段的工作重點有兩個方面。首先,加強區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。環(huán)境保護部要會同有關地方和部門確定并公布區(qū)域內重點企業(yè)名單,開展區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查,集中整治違法排污企業(yè)。各地環(huán)保部門應加強對重點企業(yè)的監(jiān)督性監(jiān)測,并推進其安裝污染源在線監(jiān)測裝置。到2012年年底前,重點企業(yè)應全部安裝在線監(jiān)測裝置并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。其次,建立完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的評估考

17、核機制。環(huán)境保護部要會同有關部門對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作情況進行評估檢查,每年對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃落實等情況進行跟蹤分析,對區(qū)域大氣污染防治重點項目完成情況、城市空氣質量改善情況等進行考核,并將考核結果作為城市環(huán)境綜合整治定量考核的重要內容,每年向社會公布。對于未按時完成規(guī)劃任務且空氣質量狀況嚴重惡化的城市,嚴格控制其新增大氣污染物排放的建設項目。第三階段:2013年2015年。這一階段的主要工作為抓緊制定、完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控配套政策體系與管理機制,重點內容如下:第一,設立重點區(qū)域內重點行業(yè)的大氣污染特別排放限值,實施區(qū)域環(huán)境影響評價,嚴格環(huán)境準入制度。第二,建立重污染企業(yè)退

18、出機制以及相應的轉移支付制度、各類支持性政策措施,建立產(chǎn)業(yè)轉移環(huán)境監(jiān)管機制,加強產(chǎn)業(yè)轉入地在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中的環(huán)境監(jiān)管。第三,實施重點區(qū)域煤炭消費總量控制制度,嚴格控制燃煤污染,大力推廣清潔能源,積極發(fā)展城市集中供熱,加強能源的清潔利用。第四,實施重點區(qū)域二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵和揮發(fā)性有機物總量控制制度與排放許可證制度。第五,建立城市分級管理制度,對于重點區(qū)域內空氣質量未達到二級標準的城市,應當制訂達標方案,確保按期實現(xiàn)空氣質量改善目標,對于空氣質量已達到二級標準的城市,應制訂空氣質量持續(xù)改善方案,防止空氣質量惡化。第六,強化高耗能、高污染行業(yè)差別電價政策,嚴格火電、鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)上市公司環(huán)保核查,積極推進主要大氣污染物排放指標有