國(guó)外棕地治理對(duì)我國(guó)城閑置土地利用的啟示

1、最新【精品】范文 參考文獻(xiàn) 專業(yè)論文國(guó)外棕地治理對(duì)我國(guó)城市閑置土地利用的啟示國(guó)外棕地治理對(duì)我國(guó)城市閑置土地利用的啟示摘 要：棕地作為工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致的一種閑置土地的類型其在國(guó) 外的相關(guān)研究已比較深入，將其引入為我國(guó)閑置土地利用研究提供借 鑒具有重要意義。通過介紹棕地的概念內(nèi)涵及國(guó)外主要國(guó)家的棕地治 理模式，將棕地和我國(guó)閑置土地進(jìn)行對(duì)比分析，借鑒國(guó)外棕地的再利用模式，為我國(guó)閑置土地研究及再利用提供一些經(jīng)驗(yàn)啟示，并從中尋找適合我國(guó)閑置土地再利用的治理模式。關(guān)鍵詞：棕地；閑置土地；利用；啟示中圖分類號(hào)：F293.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2013) 08-0071-03隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)

2、的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，許多企業(yè)，尤其是生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生污染的工業(yè)企業(yè)和原土地利用率不高占地又廣的低端 制造業(yè)，開始從城中心移向郊區(qū)，遺留下大量棕地和灰地 1。這些 土地不少位于城市內(nèi)部，其破敗會(huì)造成土地閑置、社區(qū)衰退、環(huán)境污 染、城市空間破碎等不良后果，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等產(chǎn)生不 利影響2。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家都把對(duì)棕地的治理改善以及再開發(fā)利用 作為政府要?jiǎng)?wù)。其中，尤以美國(guó)和英國(guó)為棕地再開發(fā)戰(zhàn)略推行的中堅(jiān) 3。本文通過介紹棕地的概念內(nèi)涵及國(guó)外主要國(guó)家的棕地治理模式， 將棕地和閑置土地進(jìn)行對(duì)比分析， 借鑒國(guó)外棕地的再利用模式，為我 國(guó)閑置土地研究提供一些經(jīng)驗(yàn)啟示，并從中尋找適合閑置土地再利用

3、的治理模式。一、棕地的來(lái)源及內(nèi)涵棕地是指工業(yè)發(fā)展過程中污染的或利用不充分的、再利用存在難度的閑置土地，意譯自英文單詞“ Brown field ”，至今為止“棕地” 仍沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念。由于各國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所處階段的時(shí)間、 土地利用狀況、社會(huì)歷史遺留問題不一樣，各國(guó)對(duì)“棕地”的定義有 一定的區(qū)別。而“棕地”定義和內(nèi)涵的不同導(dǎo)致了各國(guó)“棕地再開 發(fā)”策略的差別4。下面介紹幾個(gè)主要國(guó)家棕地的內(nèi)涵。（一）美國(guó)“棕地”的內(nèi)涵美國(guó)是最早提出“棕地”概念并進(jìn)行定義的國(guó)家。1980年11月頒布的環(huán)境反映、賠償與責(zé)任綜合法最早提出了城市“廢棄及未 充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”的處理與

4、責(zé) 任問題5。雖然該法案尚未明確使用“棕地”這個(gè)名詞，但美國(guó)政 府開始對(duì)“棕地”現(xiàn)象給予高度關(guān)注?！白氐亍备拍钫奖惶岢鍪窃?1992年6月的美國(guó)國(guó)土聽證會(huì)上。同年，第一份詳細(xì)的“棕地”問 題政策研究開始實(shí)施。在2002年1月通過的小企業(yè)責(zé)任減免及棕 地再生法中對(duì)“棕地”做出明確定義?！白氐亍笔侵敢蚝谢蚩赡?含有危害性物質(zhì)、污染物或致污物而使得擴(kuò)張、再開發(fā)或再利用變得 復(fù)雜的不動(dòng)產(chǎn)。環(huán)保局將其定義為“廢棄的、閑置的或沒有得到充分 利用的土地，在這類土地的再開發(fā)和利用過程中， 往往因存在著客觀 上的或潛在的環(huán)境污染而比其他開發(fā)過程更為復(fù)雜”6。（二）英國(guó)“棕地”的內(nèi)涵在英國(guó)，棕地最早出現(xiàn)在規(guī)劃

5、文獻(xiàn)中，是和綠地（Greenfield ）相對(duì)的規(guī)劃術(shù)語(yǔ)；“棕地”的正式學(xué)稱為 Previously Developed Land,具體指曾經(jīng)利用過的、現(xiàn)在閑置的、遺棄的或者未充分利用的 土地。與美國(guó)不一樣，這類土地不一定是工業(yè)用地，也不一定有污染 物。雖然在實(shí)際中“棕地”也有可能是被污染的土地，但是“棕地”側(cè)重于指曾經(jīng)被利用、目前閑置的土地。根據(jù)英國(guó)國(guó)家土地利用數(shù)據(jù) 庫(kù)，英國(guó)“棕地”有如下性質(zhì)：過去已開發(fā)且目前為閑置的土地；閑 置建筑物；被遺棄的用地和建筑；其他當(dāng)前仍在使用的土地，在適當(dāng) 規(guī)劃及建筑許可下進(jìn)行開發(fā)；其他當(dāng)前仍在使用但還有再開發(fā)潛能的 土地。（三）加拿大“棕地”的內(nèi)涵在加拿大，

6、“棕地”被廣泛認(rèn)可的定義來(lái)自于 2003年全國(guó)環(huán)境 與經(jīng)濟(jì)圓桌會(huì)議7。會(huì)議文件里，“棕地”被定義為被遺棄的、 閑置的或者未充分利用的商業(yè)或工業(yè)不動(dòng)產(chǎn)，雖然這些不動(dòng)產(chǎn)由于之前的利用含有或可能含有環(huán)境污染物，但這些房地產(chǎn)具有巨大的潛在 開發(fā)價(jià)值。從以上棕地定義可以看出，各國(guó)棕地側(cè)重點(diǎn)各有不同。美國(guó)側(cè)重 于被污染的土地，英國(guó)側(cè)重于是否利用充分，加拿大側(cè)重于開發(fā)價(jià)值。 總的來(lái)說，“棕地”是指一塊廢棄的、閑置的，或沒有利用不充分的 土地，它存在或潛在著對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和對(duì)社會(huì)環(huán)境的危害，治理或再次開發(fā)會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益， 同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。盡管 棕地會(huì)對(duì)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響， 但經(jīng)過治理

7、的棕地同樣可 以為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。二、主要國(guó)家及地區(qū)的宗地治理模式（一）美國(guó)的棕地利用實(shí)踐美國(guó)棕地開發(fā)已有數(shù)十年的歷史，政府從金融、法律及其他政策 方面對(duì)棕地開發(fā)進(jìn)行大力扶持，并在實(shí)踐中獲取了巨大成功。在棕地 再開發(fā)問題上，環(huán)保局是最高指導(dǎo)中心和最核心的力量，1995年1月25日發(fā)布“棕地行動(dòng)議程”，開啟了棕地再開發(fā)序幕，通過改善 投資環(huán)境鼓勵(lì)私人、企業(yè)投資者進(jìn)入棕地再開發(fā)領(lǐng)域8。1980年11 月通過的超級(jí)基金法，明確棕地治理區(qū)域，進(jìn)行棕地危險(xiǎn)程度評(píng) 估，并擬定清理方案。1986年10月通過的超級(jí)基金修訂與再授權(quán) 法，明確污染地塊購(gòu)買者責(zé)任保護(hù)條款及棕地其他新的責(zé)任免除條 款等。

8、1997年8月通過的納稅人減稅法則規(guī)定用于“棕地”污 染整治方面的開支在治理期間免征所得稅。除環(huán)保局外，其他部門如住房與城市發(fā)展部、交通部、商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等也相繼采取多種舉 措支持棕地再開發(fā)。從上可以看出，美國(guó)從上至下已形成了一個(gè)良好 的棕地再開發(fā)運(yùn)行機(jī)制和良好的法律政策支持， 能為棕地開發(fā)提供好 的法律保障和制度環(huán)境。（二）英國(guó)棕地利用實(shí)踐在英國(guó)，棕地再開發(fā)被作為城市復(fù)興戰(zhàn)略的一部分，而非一個(gè)個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目。英國(guó)還設(shè)立了遺棄土地基金，為棕地再開發(fā)提供補(bǔ)貼， 并在特定區(qū)域建立企業(yè)區(qū)，為企業(yè)提供稅收減免，從而促進(jìn)廢棄土地 的再利用。歐盟則在2002年通過了第六環(huán)境動(dòng)議項(xiàng)目，要求保護(hù)土 地，并提供

9、基金補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。1998年2月，英國(guó)政府發(fā)布了一 個(gè)全國(guó)性的目標(biāo)：全國(guó)致力于優(yōu)先循環(huán)使用“棕地”，到 2008年英 國(guó)至少60獅住宅開發(fā)建立在“棕地”上。由此可以看出英國(guó)政府對(duì)于棕地的重視程度和政策支持力度。這些都有利于加速城市棕地的整 治和再利用8。（三）加拿大的“棕地再開發(fā)”現(xiàn)狀與發(fā)展過程加拿大“棕地再開發(fā)”經(jīng)歷了與美國(guó)截然不同的發(fā)展過程。加拿大的國(guó)土面積非常大，但是由于氣候地理原因和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響， 所 有主要城市呈帶狀分布在南部與美國(guó)接壤的區(qū)域。 同時(shí)加拿大沒有經(jīng) 歷像美國(guó)一樣的郊區(qū)化過程，城市中心的居住密度相當(dāng)大，市中心的 土地需求也相當(dāng)大。旺盛的需求刺激了 “棕地”的清理和再利

10、用， 私 人部門的積極參與減少了政府投資的需要。 這種情況下，加拿大聯(lián)邦 政府對(duì)“棕地”沒任何的資金支持和財(cái)政鼓勵(lì)， 只負(fù)責(zé)“棕地”再開 發(fā)戰(zhàn)略層面的工作。從加拿大棕地治理可以發(fā)現(xiàn)，私人是閑置土地再 利用的一股不容忽視的力量。從其棕地的定義中重視開發(fā)價(jià)值可以看 出，整理過的棕地能實(shí)現(xiàn)不菲的經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 足夠吸引私人部門參與棕 地的清理和再利用。三、棕地與城市閑置土地的一些比較（一）國(guó)外棕地比城市閑置土地先出現(xiàn)我國(guó)城市化起步比西方國(guó)家晚，城市土地利用存在的問題發(fā)現(xiàn)比 西方晚，但是后來(lái)土地利用及經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致的土地污染及閑置 問題也比較嚴(yán)重。隨著工業(yè)生產(chǎn)由市中心遷往郊區(qū)， 城市“棕地”數(shù) 量在以

11、驚人的速度增長(zhǎng)，我國(guó)城市已經(jīng)開始面臨西方工業(yè)國(guó)家20世紀(jì)70年代以來(lái)所經(jīng)歷的城市危機(jī)。（二）“棕地”再開發(fā)意識(shí)較薄弱，且針對(duì)性的法律法規(guī)缺乏與西方國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)于“棕地”再開發(fā)意識(shí)則要薄弱的多，具體表現(xiàn)為：我國(guó)的工業(yè)用地再利用僅停留在“騰籠換鳥”、“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)于“棕地”產(chǎn)生的環(huán)境，再利用 涉及的環(huán)境修復(fù)問題沒有給予足夠的重視； 工業(yè)用地再利用還停留在 存量土地的靜態(tài)改造方面，忽視了對(duì)現(xiàn)有用地及未來(lái)供給的后果和影 響的評(píng)判，缺乏預(yù)防“棕地”產(chǎn)生的意識(shí)；工業(yè)用地再利用的意識(shí)還 處于朦朧階段。而在西方國(guó)家，“棕地”帶來(lái)的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問 題得到了各國(guó)政府的普遍重視，并給

12、予廣泛的支持。此外，西方國(guó)家 還早意識(shí)到提高公眾意識(shí)的重要性。西方國(guó)家注重加強(qiáng)與公眾交流的做法，對(duì)于“棕地”再開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施已起到舉足輕重的作用9。由于我國(guó)工業(yè)化時(shí)間相對(duì)較短，對(duì)土地利用的環(huán)境保護(hù)意識(shí)尚不 強(qiáng)，目前還沒有專門針對(duì)棕地治理與再開發(fā)的政策或法規(guī)，雖有一些相關(guān)的法規(guī)和政策，但針對(duì)性不強(qiáng)。如我國(guó)在土地管理法第三十 五條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施， 維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土 壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”； 土地復(fù)墾的規(guī)定要求對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等 活動(dòng)造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài) 10。四、國(guó)外棕地治理對(duì)我國(guó)閑置土地

13、再利用的啟示在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的背景下，土地供需矛盾尖銳。同時(shí)，不少城 市中又存在大量的、可資再利用、再開發(fā)的棕地，“棕地”再開發(fā)的 問題已經(jīng)迫在眉睫。然而我國(guó)的立法、政策制定以及重視程度方面遠(yuǎn) 遠(yuǎn)跟不上現(xiàn)實(shí)發(fā)展速度，而西方國(guó)家近 30年的“棕地”再開發(fā)經(jīng)驗(yàn) 為我們提供了很好的啟示11。如果能夠借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)客 觀實(shí)際對(duì)棕地進(jìn)行系統(tǒng)有效的開發(fā)利用，不但能有效的保護(hù)耕地和糧 食安全，而且也能治理環(huán)境污染，提高環(huán)境質(zhì)量，對(duì)緩解土地供需矛 盾和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑都有重大意義。（一）完善我國(guó)閑置土地再利用的法律法規(guī)體系美國(guó)關(guān)于棕地治理建有完善的法律法規(guī)體系，其中包括超級(jí)基 金法、超級(jí)基

14、金修訂與再授權(quán)法、納稅人減稅法、小企業(yè)責(zé)任 減免及棕地再生法等多部法律對(duì)棕地的治理責(zé)任、治理的資金來(lái)源、 棕地的一些減免責(zé)任及財(cái)政鼓勵(lì)政策等都以法律形式給予了規(guī)定，而我國(guó)卻缺乏針對(duì)性閑置土地利用政策。 因此，我們可以參照美國(guó)對(duì)城 市閑置土地責(zé)任給予明確的規(guī)定，對(duì)閑置土地再開發(fā)利用給予財(cái)稅支 持，加強(qiáng)對(duì)棕地治理立法，制定相關(guān)法律。（二）鼓勵(lì)多渠道參與閑置土地利用開發(fā)加拿大棕地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)說明棕地開發(fā)具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，私人部門也可以作為閑置土地開發(fā)的一股不容忽視的力量。同時(shí)，“棕地再開發(fā)”應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、非政府組織、企業(yè)和其他利益團(tuán)體的積 極性，共同參與到策略實(shí)施中來(lái)；將“棕地再開發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)

15、化運(yùn) 作，才能更好的解決“棕地”的區(qū)域性問題， 更大的挖掘“棕地”的潛力和價(jià)值?！白氐卦匍_發(fā)”過程中應(yīng)注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘因理論，綜合運(yùn)用稅收、利率、補(bǔ)貼等財(cái)政手段和金融手段，有效地將市場(chǎng)眼光吸 引到“棕地再開發(fā)”中來(lái)。且由于我國(guó)土地屬于國(guó)家所有，政府作為 國(guó)有土地使用權(quán)的代表控制土地一級(jí)市場(chǎng)，這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)條件下格外 需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)實(shí)踐，歐美國(guó)家政府在棕地再開發(fā) 中政府提供的政策支持和技術(shù)引導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈?guó)閑置土地的開發(fā)利 用提供很好的借鑒。參考文獻(xiàn)：1 朱煜明，蘇海棠，郭鵬.中外棕地治理與再開發(fā)政策、法規(guī) 的比較研究J.環(huán)境保護(hù)科，2009, 6，35（3）： 40-43.2 潘慶華

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